(לבעיה המדינית של ארץ־ישראל)
מבוא
המסה הנמסרת בזה לדפוס לא נועדה מלכתחילה לפרסום כחבור פובליציסטי. הכונה היתה לסכם בצורת הנחות ומסקנות כמה רעיונות־יסוד לשאלת אפשרותם של הבנה, שיתוף־פעולה, והסכם בינינו ובין התנועה הערבית הלאומית בנוגע לעתידה הפוליטי וצורת שלטונה של ארץ־ישראל. כן נושא עליו המאמר הזה לעתים חותם של אוסף תזיסים שמטרתם לשמש בסיס לויכוח, והדורשים הנמקה והסברה נוספת כאשר מוסרים אותם לדיון בפני קהל רחב. בכל זאת החלטתי להשאירו בצורתו המקורית שבו נכתב לפני שנה וחצי, למרות הכרתי כי בחלקים ידועים יעשה המאמר רושם של צמצום מופרז, והקיצור בנסוחם של כמה רעיונות עלול לפתוח פתח לפירושים מתעים ולהשאיר רגש של אי־סיפוק בקורא. ויתרתי על הרחבת המסה בגלל רצוני לכלול אותה בקובץ המוקדש לזכרו של חיים ארלוזורוב, והזמן שברשותי אינו מרשה עיבוד נוסף; וגם משום היקף הבעיה ורבוי השאלות בהן נגעתי במאמרי זה. אם לעבד את הנושא הנידון בכל פרטיו, לנסות למצותו עד תומו, הרי לא תספיק בשום פנים הצורה של מאמר. אולם הפרובלימות העומדות כאן לדיון אינן עיוניות בלבד. הן שאלות מדיניות אקטואליות התובעות תשובה מהמחשבה הציונית בתקופה הקרובה של הכרעות מדיניות במזרח התיכון ובים התיכון. והתשובה הניתנת כאן שונה בהרבה מהלך הרוחות הנפוץ ומתפשט בזמן האחרון בתנועה הציונית, לרבות אגפה הסוציאליסטי. לכן חשבתי שמוטב לפרסם את “מחשבותי” אלו, למרות הלקויים שבצורתן המרוכזת והמקוטעת במקצת, ולא לחכות עד שיהיה סיפק בידי להקדיש לבעיה החיונית הזאת חיבור יותר מקיף ושלם.
השאלה הגורלית של היחסים בין העם היהודי השב למולדתו ובין העם הערבי היושב בארץ הזאת העסיקה את תנועתנו הציונית־סוציאליסטית על כל זרמיה כמעט מראשיתה. נגשנו אליה משתי נקודות מבט. חקרנו אותה מזוית ראיה כלכלית ומזוית ראיה פוליטית.
מבחינה כלכלית העמדנו לעצמנו את השאלה, האם התישבות המונים יהודים בארץ־ישראל יש בה משום דחיקת רגליהם של תושביה הערבים, של נישול פלחים מאדמתם, של איום על רמת חייהם ורוחתם הכלכלית של ההמונים הערביים. אחת מהנחות־היסוד של השקפתנו הציונית־סוציאליסטית היתה, כי הגשמת הציונות לא תתכן, לא מבחינה מדינית ולא מבחינה מוסרית, כמסע כיבוש ונישול כלכלי; ובמשך עשרות בשנים טרחה המחשבה הציונית המדעית והריאלית לבדוק ולהוכיח שכוח קליטתה המשקי של ארץ־ישראל מאפשר עליה והתישבות של מיליונים יהודים בלי לפגוע במעמדם הכלכלי של בני העם הערבי היושב בקרבה.
באותה אבן־בוחן של תנועת שחרור לאומית, הנלחמת בעד חרותו ושלטונו העצמי של העם היהודי, והמכירה באותן הזכויות לגבי העם הערבי בארץ, נגשנו גם לבעיה המדינית של ארץ־ישראל. החל מהכרזת הקונגרס הציוני ה־12, בקרלסבד בשנת 1921, עד הכרזת הקונגרס ה־17 בבזל משנת 1931, והצהרת שליחי הסוכנות היהודית בפני הועדה המלכותית בשנת 1937, הודיעה התנועה הציונית קבל דעת הקהל הבינלאומית והתנועה הערבית הלאומית, כי פנינו להקמת “מולדת משותפת”, המיוסדת על שוָיון פוליטי של שני העמים ושיתופם בעיצוב דמותה ועתידה המדיני, בלי השתלטות עם אחד על משנהו. עד סערת המלחמה הנוכחית והמבוכה האידיאולוגית שבאה בעקבותיה היו הרעיונות האלה קנין רוב התנועה הציונית, ועל כל פנים של כל תנועת הפועלים הסוציאליסטית בתוכה. אמנם במשך עשרים שנה של משטר המנדט נשארו ההצהרות האלו תעודות מדיניות מופשטות וערטילאיות, ללא נסיון מעשי לתרגמן לשפת המציאות הפוליטית, הקונסטיטוציונית והאדמיניסטרטיבית של ארץ־ישראל. בתוך תנועת הפועלים נעשו במשך תקופה זו כמה מאמצים בכוון זה. בעוד שנה תמלאנה 20 שנה לועידת “אחדות־העבודה” בעין־חרוד, בזמן עליתה לשלטון של ממשלת הפועלים הראשונה באנגליה. בועידה זו ניסיתי להציע תכנית של הסכם בינינו ובין הערבים בשאלת התפתחותם של מוסדות קונסטיטוציוניים בארץ. בהרצאתי בעין־חרוד פיתחתי בפעם הראשונה את הרעיון של חלוקת שלטון של בסיס פּריטטי בין שני העמים. מצאתי מעט מאד עידוד והסכמה. רק כעבור שבע שנים, עם הקמתה של מפלגת פועלי ארץ־ישראל, מצא רעיון הפריטטיות הדו־לאומית תמיכה והסכמה מצד מועצת המפלגה המאוחדת, על יסוד הרצאתו של ב. כצנלסון “לשאלות המשטר המדיני בארץ” (ראה “אחדות העבודה”, יאנ.– פבר. 1931). אך הנצנים האלה לא התפתחו לפרחים ולפירות. שואת היטלר, מאורעות תרצ“ו–תרצ”ט, ועדת פיל ופרשת החלוקה, התגברות המגמות הפרו־נאציות במנהיגות הערבית – כל אלה הפסיקו את התפתחותה והתגבשותה של המחשבה הציונית הקונסטרוקטיבית והחיובית. לעומת זה התחזקו בתנועה הציונית בזמן המלחמה טנדנציות של מכסימליזם מילולי שתחלתו הנאה עצמית וסופו אונאה עצמית; התגברו הלכי־רוח של “פטריוטיות רעשנית, קנטרנית ונגחנית… אשר בפחות מ’מלכות' ומ’עטרת מלכות' לא סגי להם, והמטפחים פולחן של שלטון ומושגי שליטים לקוחים מתוך מציאות זרה”, בלשונו של כצנלסון בהרצאתו הנ"ל.
שוב אנו עומדים בתוך ויכוח סוער על ניסוח חדש של מטרות המדיניות הציונית בשעה זו. החל מניסוח פרוגרמת באזל בימיו של הרצל, כמו בימי הצהרת בלפור עד הפולמוס הנוכחי על מצע בילטמור מתלבטת התנועה הציונית בהגדרתה וניסוחה של מטרתה המדינית בתקופתנו. האמנם מקור הלבטים האלה הוא בהפרש שבין נושאי חזונה הגדול לבין ממעיטי דמותה של הציונות? אנו יודעים היטב, כי העזה במלים ונוסחאות יכולה ללכת יד ביד עם מורך־לב וצמצום במחשבה. מתולדות הטריטוריאליזם והרביזיוניזם כאחד למדנו שהבלטת המטרה יכולה לדור בכפיפה אחת עם אפס־מעשה וחוסר־אונים בהגשמתה, ויותר מזה – עם כפירה בתוכנה המשחרר וההיסטורי של הציונות. עמדתנו אנו בוכוחים על המטרה הציונית היתה תמיד – העזה וכנות במחשבה, והבלגה בניסוח. רגילים לחשוב כי המקור של זהירות ושיקול־דעת אלה הוא בהתחשבות עם גורמי חוץ (כגון, המשטר התורכי בזמן ניסוח תכנית “המקלט הבטוח” במקום מדינת היהודים על־ידי הרצל עצמו). נדמה לי שאנו בעצמנו עוד לא עמדנו בבהירות מספיקה על שרשיה האמתים של התלבטות זו. סיבתה בהבדל המהותי שבין השאלה היהודית, שלשם פתרונה אנו שואפים לחידוש חיינו הלאומיים והמדיניים בארץ־ישראל, ובין השאלה הארץ־ישראלית. השאלה היהודית היא לאומית, שאלת ארץ־ישראל היא בין־לאומית. בשעה שאנו מנסחים את מטרתה של הציונות כפתרון לשאלתנו הלאומית, הנוסחאות ההולמות נמצאות בנקל בבית הנשק של תנועות לאומיות אחרות השואפות לעצמאות, או למדינה לאומית עומדת ברשותה, או לקהליה לאומית עצמאית וכדומה. אולם בשעה שאנו נגשים לניסוח מטרות הציונות כפתרון לשאלת ארץ־ישראל, אין הנוסחאות הלאומיות האלו הולמות את המציאות הבין־לאומית של הטריטוריה שעליה מתגשמת הציונות. כאשר כתב הרצל – “תנתן לנו הרבונות על חלק מכדור הארץ” – הוא לא התכּון לארץ־ישראל או לארץ אחרת בעלת ישוב לאומי אחר. הוא ראה בחזונו ארץ בלתי־מיושבת. שאיפתנו לעצמאות לאומית בארץ־ישראל אינה יכולה לקבל צורה של רבונות לאומית, מכיון שארץ־ישראל הנה כבר כיום ארץ המיושבת על־ידי שתי חטיבות לאומיות ותשאר ארץ דו־לאומית בהרכב תושביה גם אחרי שנגיע לישוב של מיליונים יהודים בה. המציאות הדו־לאומית והבינלאומית של ארץ־ישראל תובעת גם פתרון דו־לאומי ובינלאומי של בעיותיה המדיניות. לכן הסתירה העמוקה בין נוסחאות לאומיות “טהורות”, ובין הבעיה המדינית של ארץ־ישראל. משום כך כה נוקבים הוכוחים בתנועה הציונית סביב שאלת הנוסחאות. כי מתנגדי המכסימליזם המתרברב לא יכלו מעולם להשלים עם הגדרות תלושות המציאות המביאות את המדיניות הציונית בסתירה לתנאים הריאליים הבין־לאומיים של ארצנו.
בראשי הפרקים הבאים הנני מנסה לפתח את רעיונות־היסוד לתכנית ציונית מדינית קונסטרוקטיבית, להעלות בשר ולקרום עור על הסיסמא המופשטת של פדרליזם פריטטי דו־לאומי.
(א) הנחות כלליות ותכנית־מינימום
מבלי להכנס בשאלה הכללית, אם ההסדר שיבוא כתוצאה ממלחמת העולם הנוכחית יהיה שלום של הסכם או שלום של כפיה, הננו קובעים כהנחה ראשונה, כי ההסכם בינינו ובין הערבים הוא תנאי הכרחי להגשמת הציונות בדרכי שלום בדורנו או בדורות הקרובים.
אין זה אומר־ תנאי־בל־יעבור, ז.א. שבלעדו לא תתכן הגשמת הציונות, או שתקומתו המדינית והלאומית של עם ישראל תלויה לגמרי ברצונה הטוב של התנועה הערבית הלאומית. אם לא יקום הסכם יהודי־ערבי, מוכרחים נהיה להמשיך במפעלנו גם בלעדיו, למרות התנגדותם של הערבים, ולהשען על הגורמים הבין־לאומיים המעונינים בפתרון ציוני של השאלה היהודית; אולם במקרה של העדר הסכם יהודי־ערבי ירבו ויגדלו המכשולים, החכוכים והמעצורים על דרך הציונות וקצב הגשמתה יואט. משום זה כל כך חשובה והכרחית הסדרת היחסים בינינו ובין הערבים בדרך של הסכם ולא בדרך של כפיה.
ההסכם היהודי־ערבי לא יכול להיות הסכם על מה שקוראים “המטרות הסופיות” של שתי התנועות הלאומיות האלו. עלינו להמנע מהצגת או מניסוח תנאים והנחות שיש בהם משום דרישת קרבנות בדברים שבהכרה, שבאמונה או שבחזון. בדרך זו לא יקום ההסכם. הוא צריך להיות הסכם על שלב מוסכם של התפתחות בתקופה מסוימת נאמר, במשך 20 עד 25 השנים הבאות, אשר תהיינה תקופת מעבר ושלב ראשון להגשמת הסדור המוסכם.
מתייצבת לכן השאלה: מה הן המטרות הקרובות של שני העמים שהכרחי לספק אותן, ומה הם הענינים החיוניים הלאומיים שאסור לפגוע בהם, ואשר עלינו להבטיח אותם בכל הצעה המסוגלת לשמש יסוד להסכם יהודי־ערבי.
בתשובתנו לשאלה זו עלינו להתעלם ביודעים מעמדתם הרשמית וסיסמאותיהם של המפלגות או הזרמים השולטים כיום בצבוריות הערבית. למרות השיפור הניכר והמשמח ביחסי שני העמים מראשית המלחמה, למרות ההופעות של שכנות טובה בחלקים שונים של הארץ, וניצני הקואופרציה בין יהודים לבין ערבים בשטחים שונים של חיינו – בין פרדסנים, עיריות, כפרים, עתונאים, חוגי פועלים – הרי על סמך הידיעות הכלליות המגיעות אלינו על הלך הרוחות במחנה הערבי עלינו לציין, כי עדיין שלטת בו האורינטציה על הציר הנאצי־פשיסטי, והמפלגה שלמען הקיצור נקרא לה “סיעת המופתי” עדיין משפיעה השפעה מכרעת על דעת הקהל הערבית. החוגים הערביים המצפים לנצחון המעצמות הדימוקרטיות ומאמינים בו, הם כעת מיעוט לא גדול שקשה להעריך את כחו; אולם אנו חושבים שהמצב הזה הוא במדה מרובה פרי הקוניונקטורה המלחמתית, פרי של מסע הנצחון של גרמניה וירידת הפרסטיזשה הבריטית במזרח. עם שינוי הקוניונקטורה, עם נצחון בריטניה ובעלות בריתה עלול המצב להשתנות רדיקלית; כאשר האוריֶנטציה של סיעת המופתי על “הציר” תכשל, תגדל השפעת החוגים המוכנים לחפש את פתרון בעית ארץ־ישראל וסיפוק התביעות הערביות הלאומיות בהסכם עם אנגליה והיהודים. על הגורמים המסיעים להתפתחות זו ידובר להלן. חיזוק הכוחות החיוביים האלה במחנה הערבי לקראת סיום המלחמה ופרשת השלום הוא אחד התפקידים הקשים, העדינים וההכרחיים ביותר של המדיניות הציונית בזמן המלחמה. אחת הדרכים המובילות בכוון הרצוי הזה היא הכנת תכנית של הסכם, המבטיחה לשני העמים את סיפוק תביעותיהם התכופות והחיוניות, מבלי לפגוע באינטרסים החיוניים של איזה צד שהוא, והמסוגלת לעזור בהרבה לגיבוש כחות ההבנה וההסכם במחנה הערבי.
בהערכת המטרות הקרובות ותביעותיה התכופות והחיוניות של התנועה הציונית איננו לוקחים בחשבון את הסיסמאות המרחיקות לכת הנפוצות כיום בכמה חוגי התנועה והחורגות ממסגרת הכרזותיה והחלטותיה של התנועה הציונית בתקופה שלפני המלחמה הנוכחית. גם הן פרי המתיחות, היאוש והמבוכה הרעיונית שהשתררו בעם היהודי בעקב המלחמה והיסורים הנוראים שהביאה על המוני ישראל, ופרי מדיניות הספר הלבן של ממשלת המנדט. אין אנו באים לדון כאן על דרכי מדיניותה של התנועה הציונית בכלל, אבל עד כמה שהיא נוגעת לאפשרויות של שיתוף־פעולה בינינו ובין הערבים, עלי להגיד, כי רואה אני אפשרות כזו על בסיס הכרזותיה המחיבות של התנועה הציונית מבמת הקונגרסים הציונים או בפי שליחיה לפני הועדה המלכותית. בהתאם להודעות אלו מוכנה התנועה לבוא לידי הסכם עם הערבים על משטר מדיני המושתת על העיקר של אי־השתלטות עם אחד על משנהו, והוצעה גם צורה מסוימת להגשמת הרעיון הזה בחיים הפוליטיים. אנו מניחים שזו תהיה עמדת התנועה הציונית גם כתום המלחמה הנוכחית, ואינני רואה שום גורמים אוביקטיביים העלולים להניאה מהדרך הזאת.
את התשובה לשאלה שהעמדנו לעיל – מה הם המטרות הקרובות והענינים החיוניים של שני העמים – אפשר להגדיר בצורה חיובית בנוסחא הבאה:
לגבי הערבים: שלטון עצמי, פדרציה ערבית, מניעת נישול כלכלי, ביחוד של הפלחים.
לגבי היהודים: שלטון עצמי, עליה והתישבות ללא הגבלות פוליטיות לגידולנו.
הנוסחה הזאת תוסבר ביתר בהירות, אם נגדיר את דרישות־מינימום אלו של שני העמים בצורה שלילית.
אין ספק בעינינו, והדבר צריך להיות ברור לתנועה הציונית, כי כל הצעה שכונתה להעביר מאונס חלק ניכר של האוכלוסין הערביים מארץ־ישראל לארץ ערבית שכנה תתקבל על ידי הערבים של ארץ־ישראל, וגם של הארצות הערביות האחרות, כעלבון לאומי וכהוכחה שהיהודים שואפים לנשלם מאדמתם ו“לגרשם המדברה”. כמו כן ברור לנו כי אין תקוה להסכם עם הערבים על בסיס של הצעה להעמיד את ארץ־ישראל תחת שלטון יהודי. הפחד בפני שלטון יהודי והנישול שיבוא בעקבותיו, כפי שבטוחים בזה ומאמינים רוב הערבים, וניצול הפחד הזה, הם מקור השפעתו הפוליטית ושלטונו הרוחני של המופתי וסיעתו על בני עמם.
באותה מדה צריך להיות ברור לערבים, כמו שזה ברור לנו, כי אין שום אפשרות לכפות על היהודים מעמד של מיעוט, ע“י הגבלה מלאכותית של עליתנו או ע”י חוקי הפליה אחרים, או למסור אותם לשלטון הרוב הערבי. כל הצעה כזאת מבטלת למפרע כל אפשרות של הסכם בין שני הצדדים.
מתפקידנו כעת לפתח ולשכלל את הנוסחא התמציתית שהצענו לתכנית־מינימום מדינית, המסוגלה להשלים בין השאיפות הלאומיות החיוביות של היהודים והערבים בתקופה הקרובה ולספק את הדרישות החיוניות המבוארות בסעיף הקודם. תכנית כזו צריכה להתבסס בקויה הכלליים על הסעיפים הבאים:
א) שלטון ארצי המיוסד על פדרליזם פריטטי, וטיפוח שלטון עצמי מוניציפלי ומחוזי.
ב) הסכם על מכסת עליה לתקופת שנים עד שיושג שויון מספרי בין היהודים ובין הערבים, עם ערובות להמשכת העליה כתום תקופת נסיון זו.
ג) הסכם על קנית אדמות להתישבות יהודית בתקופת ההסכם.
ד) הצטרפותה של ארץ־ישראל לפדרציה של ארצות המזרח התיכון בתנאים מסוימים.
ה) החלפת משטר המנדט בחוזה־ברית עם אנגליה, הערבה להסכם היהודי־ערבי ולמשטר המדיני החדש הנוצר על־ידו.
כל אחד הסעיפים האלה טעון הסברה ועיבוד לפרטיו.
(ב) פדרליזם פריטטי
המשטר המדיני של ארץ־ישראל ומבנה שלטונה הארצי יושתתו, בהתאם לרעיון של אי־השתלטות עם אחד על משנהו, על העיקר של שותפות שני הלאומים בהנהלת הארץ, מתוך שויון זכויותיהם. פרוש הפרינציפ הזה הוא, כי בלי קשר ליחס המספרי בין האוכלוסים הערביים והיהודים בארץ יהיה המשטר המדיני מבוסס על הכרת שני העמים כשתי חטיבות שוות במשקלן, או כשני גורמים שקולים במוסדות המחוקקים והאכסקוטיביים של המדינה. לעיקר הזה קוראים פריטטיות (או שקילות) פוליטית. לצירוף שני העיקרים הנ"ל – של שותפות מתוך שויון פריטטי – אנו קוראים פדרליזם פריטטי. על הצורה המעשית של הגשמת העיקר הזה בחיים המדיניים ידובר להלן.
שאלת פיתוחם של מוסדות שלטון עצמי, הנזכרים בסעיף 2 של המנדט, שימשה סלע מחלוקת בינינו ובין הערבים מראשית הוסדו של השלטון האזרחי בארץ. היהודים ראו תמיד בדרישת הערבים למוסדות מחוקקים נבחרים ולממשלה פרלמנטרית אחראית לפניהם נסיון להקמת שלטון ערבי בארץ־ישראל אשר יבטל את המנדט ואת הבית הלאומי היהודי, ויהפוך את ארץ־ישראל לארץ ערבית עצמאית. הערבים מצדם ראו בציונות ובבית הלאומי היהודי את המכשול העיקרי להקמת נציגות דימוקרטית ופרלמנטרית בארץ ולשיתופם בשלטון. הממשלה הבריטית, בהכרזותיה וספריה הלבנים השונים, חיזקה את הערבים בדעתם זו, כי רק התחיבויותיה כלפי העם היהודי מונעים ממנה למלא את דרישות הערבים למוסדות נבחרים. נזכיר לדוגמא חות־דעתה של הועדה המלכותית המצטרפת בגילוי־הלב המציין אותה לעמדת הממשלה ובאה לידי מסקנה, כי במסגרת המנדט אין בכלל אפשרות לפתח מוסדות של שלטון עצמי. “אנו עומדים לכן לפני סיטואציה פרדוכסונית. ערביי ארץ־ישראל, בזה הודו מזמן, הנם מוכשרים לשלטון עצמי כמו הערבים של עיראק או סוריה. היהודים בארץ־ישראל, זה ברור, מוכשרים לשלטון עצמי כמו איזו שהוא צבור מאורגן ומשכיל באברופה או במקום אחר. אולם, מכיון שהם קשורים אחד עם השני תחת המנדט, אין להגשים את השלטון העצמי בשביל שני העמים גם יחד… משום כך ‘מוסדות של שלטון עצמי’ אמתים אינם יכולים להתפתח (כל זמן שהמנדט קיים), ואין גם אפשרות להביא את המנדט לידי גמר באיזה זמן שהוא מבלי לפגוע בהתחיבויותיו, הכלליות או המיוחדות” (דו"ח, חלק שני, דף 362, סעיף 13, לפי המקור האנגלי).
לא כאן המקום לברר, אם לאור הנסיונות החוזרים של הממשלה הבריטית להעמיד את הבית הלאומי כמכשול להתפתחות דימוקרטית, פעלו הישוב והתנועה הציונית במדה מספיקה ובכוון הרצוי, כדי להוכיח לדעת הקהל הבריטית והערבית גם יחד שיש אפשרות להשלים בין התפתחותו של הבית הלאומי היהודי ובין התפתחותו של שלטון עצמי בארץ־ישראל. כאן חשוב לנו רק להבליט, כי אנו היהודים לא הערכנו כראוי, כי העדר כל השפעה קונסטיטוציונית של ממשלת המדינה ושלילת כל זכות השתתפות בשלטון הארץ פגעו במעמדות השליטים והמשכילים הערביים פגיעה כפולה – לאומית ומעמדית. ביחוד לאור התפתחותו של המשטר הפרלמנטרי בארצות הערביות הסמוכות והתקרבותן לעצמאות פחות או יותר שלמה, מוכרחים היו הערבים בארץ־ישראל לראות את עצמם מקופחים ונחותי דרגה: בגרותם המדינית הועמדה בספק, ונשללה מהם הזכות למשרות אחראיות במדינה. קל היה לנצל את רגש הכבוד הלאומי שנפגע ואת האינטרס המעמדי במשרות נכבדות ומכניסות ולהפנותם נגד היהודים והמנדט. אין זה צירוף מקרי של מאורעות, שמרד תרצ"ו פרץ אחרי שהצעת המועצה המחוקקת של ווקופ נכשלה בבית הנבחרים.
אנו מצווים למצוא צורת ממשל אשר תבטל את רגש העלבון הקים אצל הערבים ותשיב לשכבות המעונינות את האפשרויות של השתתפות בשלטון והנאה ממנו שנשללו מהן עד הנה. הפתרון המבוקש צריך לכלול לא רק את המשטר המדיני המרכזי ואת שאלת הנציגות הארצית; לא פחות חשוב הוא שיתוף־פעולה מוסכם ומתוכן מראש בין יהודים וערבים באדמיניסטרציה המחוזית של הארץ. בהבטחת השתתפותם וחלקם בתפקידי הנהלה אחראים לא רק בצמרת הממשלתית, כי אם באורגנים המוציאים לפועל במחוזות ובנפות יראו הערבים הוכחה וערובה עיקרית לערך ההסכם וכּנותו.
מהצד השני מובנה התנגדותם של הישוב והתנועה הציונית לכל הצעה קונסטיטוציונית אשר דנה את היהודים במוסד המחוקק למעמד של מיעוט לאומי הזקוק לחסותה ולעזרתה של הפקידות הבריטית הקולוניאלית, כדי לעמוד על נפשו. מצב כזה לא היה מסוגל לתקן את היחסים בינינו ובין הערבים ולקרב את שני העמים. הוא הזכיר לנו יותר מדי את מצבנו כמיעוט לאומי בארצות הגולה ועמד בסתירה להכרתנו, כי בארץ־ישראל הובטח לנו באופן בין־לאומי חידוש חיינו המדיניים ומעמד של “אומה מדינית” (Statsnation בלעז) ז.א. של אומה על כל פנים שות־זכויות ושותפה בהנהלת המדינה. מלבד הנימוקים הפרינציפיוניים והפסיכולוגיים האלה היה ליהודים יסוד מספיק לחשוש, כי המוסד המחוקק יהפך למכשיר בידי הערבים וידידיהם בפקידות הבריטית, כדי לצמצם את העליה היהודית ולבלום את גידולנו בארץ.
השלטון במדינה הארץ־ישראלית אינו יכול להיות רק ערבי, אינו יכול להיות רק יהודי; המציאות הארץ־ישראלית מחיבת הקמת שלטון יהודי־ערבי משותף. חלוקת השלטון בין שני העמים זו הדרך היחידה לסיפוק שאיפתם של הערבים והיהודים כאחד לשלטון עצמי, הכולל באותו זמן ערובות בפני השתלטות עם אחד על משנהו.
המוצא הזה הוא מחויב המציאות לא רק בגלל פחדו של כל אחד העמים היושבים בארץ בפני שלטונו של העם השני, כי אם גם בגלל עמדתה של ממשלת המנדט; את בטויה הקולע והקרוב־לאמת ביותר מצאה עמדה זו בדברי הועדה המלכותית (דו"ח, חלק שלישי, דף 375, סעיף 19, לפי המקור האנגלי): “התשובה לשאלה – מי מהם ישלוט אחרי־הכל בארץ־ישראל? – מוכרחה להיות ‘אף אחד מהם’. איננו חושבים, כי איזה שהוא מדינאי בעל רגש של צדק יוכל להניח, מכיון שהתקוה ליחס הרמוני בין שני הגזעים נתערערה ביסודה, כי בריטניה צריכה למסור לשלטון הערבי 400,000 יהודים, אשר נכנסו לארץ ברובם הגדול בעזרתה של הממשלה הבריטית ובאישורו של חבר הלאומים; או, אם היהודים יהוו את הרוב, שמיליון או מספר דומה של ערבים ימסרו לשלטונם הם”.
אמנם הספר הלבן של 1939 עומד בסתירה צורבת להנחתה הראשונה של הועדה המלכותית – שאין למסור כחצי־מיליון יהודים לשלטון ערבי – אבל ממשלה בריטית אשר תבטל את הספר הלבן תקבל את דעת הועדה המלכותית על שני חלקיה, ואין להניח שהיא תסכים למסור מיליון ערבים לשלטונם של היהודים. האינטרסים של בריטניה במזרח הערבי מונעים, לדעתנו, אפשרות כזאת.
(ג) המסגרת הקונסטיטוציונית
הצורה המעשית שבה יוגשם הרעיון של חלוקת השלטון על יסוד של פדרליזם פריטטי טעונה עיבוד מפורט. אמרנו כי המשטר המדיני של ארץ־ישראל ומבנה שלטונה הארצי צריכים להתבסס על העיקר של שוּתפות שני הלאומים בהנהלת הארץ, מתוך שויון זכויותיהם.
הפרינציפ הזה, בנסוחו הכללי, איננו חדש ואינו סיסמא תיאורטית שלא עמדה עדיין בנסיון החיים המדיניים. ההתפתחות הקונסטיטוציונית הדימוקרטית בכמה ארצות שהן מדינות־לאומים (בנגוד למושג מדינה לאומית, בה שלטת אומה אחת או רוב לאומי הקובעים את הצביון הלאומי של המדינה) הולידה כמה דוגמאות מוצלחות של הגשמת הרעיון הזה בחיים הפוליטיים. נזכיר את שויציה על שלושת שבטיה, ואת קאנדה על שני עמיה. שתיהן פתרו את הבעיה בעיקר על בסיס של אבטונומיה לאומית טריטוריאלית – של קנטונים או פרובינציות לאומיים – במסגרת של מדינה פדרטיבית. גם ברית־המועצות הלכה בדרך זו לשם הסדר שאלותיה הלאומיות העיקריות. בלגיה איננה מדינה פדרטיבית, אבל גם היא הגשימה למעשה את שותפות שני עמיה בחייה המדיניים על יסוד של שויון זכויות לאומי ואבטונומיה פרובינציאלית רחבה של חבליה הלאומיים.
אולם אין ללמוד גזרה שוה מארצות כמעט סטטיות במובן הרכבן הלאומי על ארץ־ישראל הנמצאת במצב של תמורה דינמית בלתי־פוסקת בהרכב הלאומי של אוכלוסיה. לכן נתחדש בתנועתנו, כפי שהזכרנו כבר, ונתקבל בתנועה הציונית, כתוספת לפרינציפ של שותפות שני העמים מתוך שויון זכויות, הרעיון של שויון פריטטי. פירושו השתתפות שני העמים בהנהלת הארץ, במוסדותיה המחוקקים והאכסקוטיביים, כשתי חטיבות שוות במשקלן, כשני גורמים שקולים. הפרינציפ הזה של פריטטיות פוליטית עוד לא עמד במבחן החיים המדיניים בארץ דו־לאומית אחרת. יש צורך לכן להבהיר לעצמנו את הצורה המעשית שבה יוכל להתגשם הרעיון של חלוקת השלטון בין שני עמים על יסוד של שותפות פדרטיבית ושויון פריטטי. אין כונתנו כאן לעבד הצעת קונסטיטוציה על כל פרטיה, אלא לסמן את המבנה הקונסטיטוציוני הנובע מהעיקר הנידון במסגרתו הכללית ובקוים סכימטיים בלבד.
המוסד המחוקק של הארץ יבנה בפרינציפ משני בתים:
א. מועצה פדרלית (Federal Council) המורכבת מנציגות הישוב הערבי ומנציגות הישוב היהודי השוות במספרן.
ב. בית נבחרים הנבחר בבחירות כלליות של כל אזרחי הארץ.
אני מציע, כי בעשר השנים הראשונות לביצוע ההסכם, או עד שיושג שויון מספרי בין שני הלאומים בארץ, יהיה למוסד המחוקק רק בית אחד, והוא המועצה הפדרלית הנ"ל. בית הנבחרים יוקם רק כתום השלב הזה של תקופת ההסכם.
לשם הקמתה של המועצה הפדרלית יש צורך לכונן באות־כח מוסמכת ודימוקרטית לכל חטיבה לאומית. למטרה זו מוקמות מועצות לאומיות (או אספות לאומיות) של שני העמים. הן מבוססות על עיקר האבטונומיה הלאומית הפרסונלית ונבחרות בבחירות כלליות וישירות ע"י בני עמם, היהודים והערבים היושבים בארץ, בלי הבדל מקום מושבם. האספות הלאומיות האלו בוחרות את נציגי היהודים והערבים במועצה הפדרלית. מזה נובע, כי בשלב ראשון של הגשמת ההסכם מורכבת המועצה הפדרלית מנציגויות לאומיות הבנויות על יסוד של אבטונומיה לאומית פרסונלית. אפשר לכן לאמר, כי השלטון הארצי מיוסד בשלב זה על פדרליזם פרסונלי.
המסקנה השניה מאופיו זה של הפדרליזם הארצי – קיום שני סוגים של מוסדות אכסקוטיביים. על יד הרשות המרכזית (הפדרלית) תתקימנה שתי רשויות לאומיות – הנהלות לאומיות – הנבחרות על ידי האספות הלאומיות הערבית והיהודית והאחראיות לפניהן. ההנהלות והאספות הלאומיות הן האורגנים של האבטונומיות הלאומיות הערבית והיהודית. יש לקבוע ביתר דיוק את סמכותן. באופן כללי מסורות לאספה הלאומית (ולהנהלה הלאומית) של כל עם עניני חנוך ותרבות, עניני עזרה סוציאלית, עד כמה שהטיפול הסוציאלי מצד הממשלה הפדרלית אינו מספיק, עניני קליטת עולים חדשים, עניני משפט בין בני עם אחד בדברים פנימיים מסוימים, ועזרה יורידית לבני עמם בפני בתי־משפט ממשלתיים בשעת הצורך.
הרשות הפדרלית (המרכזית) נשענת במובן הקונסטיטוציוני על הרשויות הלאומיות, היהודית והערבית. אולם ההנהלה האדמיניסטרטיבית של הארץ מוכרחה לקום על יסודות טריטוריאליים. מבלי להכנס בפרטים, אני מניח שהארץ תתחלק לאזורים, מחוזות ונפות, ושיקומו אורגנים של שלטון עצמי במחוזות, ובשלב יותר מאוחר גם באזורים.
החלוקה האדמיניסטרטיבית של ארץ־ישראל היא בעלת חשיבות גדולה. מצד אחד חשוב כי האורגנים המוציאים לפועל את מדיניותה של הממשלה הפדרלית – בנפות, במחוזות ובאזורים – לא יהיו שונים ברוחם, ועד כמה שאפשר במבנם, מהרשות המרכזית. מהצד השני, יש ערך רב לשיתוף פעולה מוסכם ומתוכן מראש בין פקידים יהודים וערביים בהנהלה המחוזית ובאדמיניסטרציה הטריטואלית בכלל. אנו מציעים להוציא לפועל את החלוקה האדמיניסטרטיבית של הארץ מתוך הנחה ומגמה ברורה מראש, כי בעתיד יצטרפו המחוזות לשני אזורים פחות או יותר שוים בשטחם וחד־לאומיים בהרכב תושביהם (ז.א. לאזור ערבי ברובו המכריע, ולאזור יהודי ברובו המכריע). בדרך זו של חלוקה אדמיניסטרטיבית לשני אזורים לאומיים יוכן המעבר מפדרליזם פרסונלי לפדרליזם טריטוריאלי. השעה תהיה כשרה לכך כאשר יושג השויון המספרי בין שני העמים בארץ ויש להניח, כי אז אפשר יהיה לתחום אזור עם רוב יהודי מובטח (נאמר של \(⅔\) של האוכלוסין).
נברר לעצמנו על יסוד דוגמא קונקרטית חלוקה אדמיניסטרטיבית מתוך ראיה כזאת של התפתחות הארץ. היא ניתנת לביצוע בערך לפי הקוים הבאים:
א. הארץ צפונה מהקו רפיח־באר־שבע־ים־המלח (שטח של 16.000 ק"מ מרובעים) תתחלק לשני אזורים שוים בערך בשטחם: לאזור הגליל והחוף ולאזור שכם־חברון. נסיון של התוית הגבול: קו הגבול בצפון וצפון־מערב מתאים בערך לגבול נפת ג’נין; במערב יעבור הקו בעמק השרון לרגלי הרי אפרים – בערך לפי התכנית בדו“ח של ועדת ווּדהֶד – וימשך בעמק פלשת לרגלי מערב הרי יהודה עד נקודה במרחק של 20 ק”מ מערבה מבאר־שבע. ברצועת חוף זו בליטה באמצע למערב, על כתף לוד ורמלה, כדי לכלול את שתי הערים האלה באזור הערבי. באופן כזה מתקבל אזור המקיף את הגליל ועמק החוף ששטחו בערך 7500 ק“מ מרובע, ואזור הרי אפרים ויהודה, מג’נין עד באר־שבע, ששטחו כ־8500 ק”מ מרובע.
ב. הערים ירושלים, נצרת ובית־לחם נשארות מחוץ לאזורים הנ"ל והנן ערים פדרליות (עם סדורים מיוחדים להגנת המקומות הקדושים). ירושלים – הבירה הפדרלית של הארץ.
ג. מכמה טעמים נראה לי למעשי להוציא את הערים יפו ועזה מאזור הגליל־והחוף ולצרפן לאזור שכם־חברון.
ד. הנגב, דרומה מהקו הנ“ל רפיח – באר־שבע – ים־המלח, שטח של 10.000 ק”מ מרובע בערך, נשאר שטח פדרלי בהנהלתה הישירה של הממשלה הפדרלית ומצבו דומה ל“טריטוריה” בחוקתן של ארצות־הברית. כעבור תקופה מוסכמת של עליה והתישבות יוחלט על צרופו לאחד האזורים הנ"ל או על חלוקתו ביניהם בהתאם לתוצאות המעשיות של פיתוחו וישובו של החבל. (הצעה זו הוצעה בשעתה ע"י “הועדה הפדרטיבית” שבשמה הופיע השופט רוזנבלט לפני ועדת החלוקה).
לפי מצב האוכלוסים כיום יושבים באזור הגליל ועמק החוף (המיועד להיות בעתיד האזור היהודי), בלי יפו, עזה ונצרת, כאמור לעיל, כ־420.000 יהודים וכ־375.000 ערבים. בסוף השלב הראשון לתקופת ההסכם על העליה, יושג שויון מספרי בין היהודים והערבים בארץ. אפילו אם נעריך את השלב הזה ב־10 שנים, ומתוך הנחה שהרוב המכריע של העליה יתרכז באזור זה, יגיע מספר היהודים בו (עם הרבוי הטבעי) ליותר ממליון נפש בערך, ומספר הערבים (אם שעור הרבוי הטבעי ישאר כמו עכשיו) יהיה כ־450.000 נפש. הרי רוב יהודי של שני שלישים. התנאים למעבר מאבטונומיה לאומית פרסונלית לאבטונומיה לאומית טריטוריאלית, אם הוא רצוי לשני הצדדים, הושגו והשינוי יכול לצאת לפועל בלי קשיים מיוחדים.
יתכן שהאבטונומיה הפרסונלית תשאר הבסיס של המשטר הפדרלי הארצי במשך כל תקופת ההסכם ולא יורגש צורך לשנותו. אולם אנו מניחים גם אפשרות שניה, שבעקבות התהוותם של שני אזורים לאומיים והשגת השויון המספרי בין שני העמים יתבשל הצורך לעבור מאבטונומיה פרסונלית לאבטונומיה טריטוריאלית. בהתאם לכך תבוא ריקונסטרוקציה של מבנה המועצה הפדרלית. הזכות לבחירת הנציגות הלאומית במועצה הזאת תעבור מאספה הלאומית לאזור הלאומי. עם ביצוע הריפורמה הזאת ישען השלטון הפדרלי (הארצי) ויהיה מיוסד על הפדרליזם הטריטוריאלי (האזורי). שינוי זה במבנה הפדרציה יהיה הכרחי במקרה מסוים – בקשר עם הבטחת המשכה של העליה היהודית כתום שלב הנסיון הראשון, לאחרי שיושג השויון המספרי בין שני הלאומים בארץ, כמבואר להלן.
לשם הסברת עמדתנו והצעותינו אין צורך לבדוק את יתרונותיהן ומגרעותיהן של שתי צורות הפדרליזם – הפרסונלי והטריטוריאלי. שתיהן אינן בעינינו אלטרנטיבות שעלינו להכריע איזו מהן עדיפה. בשל אופיה הדינמי של ארץ־ישראל כארץ של עליה והתישבות מהוות, לפי דעתנו, שתי צורות הפדרליזם האלו שלבים הכרחיים בהתפתחותה של הארץ. בשלב ראשון של הגשמת ההסכם היהודי־ערבי, עד ששני העמים מגיעים לשויון במספר, מוכרח המשטר הפדרלי להוסד על בסיס פרסונלי. כתום השלב הזה ישנה האפשרות לשנות את מבנהו ולעבור לבסיס טריטוריאלי.
בכלל יש לאמר, כי הפדרליזם האזורי הוא הצורה המקובלת של אבטונומיה לאומית טריטוריאלית, כפי שהיא התגשמה בכמה מדינות־לאומים. הנני נוטה לחשוב, כי מגמת התפתחותנו בארץ־ישראל היא לקראת פדרציה של שני אזורים לאומיים עד כמה שאפשר רצופים, יהודי וערבי לפי הרוב המכריע של תושביו. בשלב ידוע של ההתפתחות יירש הפדרליזם הטריטוריאלי את מקומו של הפדרליזם הפרסונלי. אולם אין לקבוע כעת, מתי יבכרו שני העמים את הצורה הראשונה על השניה. רק שאלת העליה עלולה להכריח את שני העמים ללכת בדרך זו.
איננו מתעלמים מהקשיים הטבועים בעצם מהותה של השיטה הפריטטית. מטרתה לאפשר לנציגות לאומית לשם הגנה על ענינים שהם חיוניים בעיניה בשביל העם שהיא מיצגת לדרוש הצבעה קולקטיבית לפי חטיבות לאומיות. בהצבעה מסוג זה מצביעה כל נציגות כיחידה שלמה, מבלי שלוקחים בחשבון את המיעוטים בתוך כל אחת מהן, כי נשללת מהן האפשרות להצטרף לרוב שבנציגות שכנגד. השיטה הזו יעילה מאד כאמצעי של התגוננות בפני רוב או צרוף קולות מקרי, כי בהצבעה מסוג זה אין ליושב־ראש זכות הכרעה. אולם היתרון הזה יכול לההפך גם לגורם מעכב ובולם העלול לסכן את כושר הפעולה וההחלטה של המועצה הפדרלית במקרה של חוסר הסכם בין הנציגות היהודית לבין הערבית. השקילות יכולה לשמש אמצעי, כדי למנוע הכרעה והחלטה של המוסד המחוקק בשאלות שאינן כלל חיוניות מנקודת מבט לאומית. היא עלולה לההפך לנשק של אובסטרוקציה פרלמנטרית, או לפי המונח האנגלי – של “נון־קואופריישון”. אותו הקושי של “נקודת קפאון” (deadlock) קים גם בתנאי עבודתה של הממשלה הפדרלית הפריטטית, אם חבריה היהודים והערבים יתחלקו בדעותיהם לפי קו לאומי. על ידי מומחים לשאלות קונסטיטוציוניות הוצעו כמה הצעות לסילוק התקלות המיוחדות לשיטה הפריטטרית. הכרחי להמשיך בברור עם מומחים לחוק הבינלאומי והקונסטיטוציוני, כדי להבהיר את הסוגיא הזו עד תומה ולמצוא פתרון מעשי. אינני רואה יסוד להטיל ספק באפשרותו.
גם הועדה המלכותית דנה ברעיון הפריטטיות (דו"ח, חלק שני, דף 360, סעיפים 8 עד 11, לפי המקור האנגלי), ומותחת עליו בקורת שלילית. נמוקיה צריכים ניתוח. הועדה המלכותית מודה שבכמה ארצות דימוקרטיות פדרטיביות, כגון ארצות־הברית ודומיניונים בריטיים, קימים “בתים עליונים” המורכבים על יסוד נציגות שוה של ה“מדינות” או ה“פרובינציות” השונות מאד במספר אוכלוסיהן. אולם, אומרת הועדה המלכותית, “ההנחה הזו לאינטרסים מקומיים מתבטלת על־ידי משקלה של הנציגות העממית הכללית בבית התחתון”. הקונגרס האמריקני לא היה קים אף יום אחד, לו היה מורכב מסינט בלבד. לזה יש להעיר, כי גם לפי הצעתנו יבחר אחרי השלב הנסיוני הראשון בית־נבחרים דימוקרטי ויצורף למועצה הפדרלית. “הבית העליון” הפדרטיבי והפריטטי יהוה את המוסד המחוקק במשך תקופה קצרה בערך עד ששני העמים ישתוו במספרם. אחרי 20 שנים של מחלוקת נוקבת וחריפה הכרחית תקופת מעבר וחנוך לסבלנות הדדית, ויש ללמד זכות מכמה בחינות על משטר שיש לו מעלה אחת גדולה – הוא כופה על שני הצדדים את ההכרח להתפשר ולחפש מוצא של הבנה והסכם.
הועדה המלכותית מניחה שהשקילות הפוליטית תביא ל“קונפליקט תמידי בין שני צדדים השוים בדיוק בכחם”, מכיון שאיננה מאמינה “שאפשר לצפות למדה ידועה של פשרה או השלמה בין שני הגזעים”. לזה יש להעיר, כי אפשר להכניס בחוקת המועצה הפדרלית ערובות נגד השימוש לרעה בעיקר השקילות. צריך להגביל את זכותה של נציגות לאומית לדרוש הצבעה לפי חטיבות לאומיות לענינים שיש להם באמת ערך חיוני לגבי שני העמים, כגון, שינויים בקונסטיטוציה, עניני דת, שפה וחנוך, עליה וקרקע, שינוי גבולות הארץ, שאלות מלחמה ושלום, חוזים בין־לאומיים. בדברים שאינם בעלי חשיבות חיונית ומכרעת כזאת תהיה רשות לצירי המועצה להצביע לפי רוחם ותהיה אפשרות “שערבים אחדים יצביעו יחד עם יהודים, ויהודים אחדים יצביעו עם ערבים”, כפי שדורשת הועדה המלכותית.
הנימוק האחרון של ועדת פיל שאין ספק בעיניה שהמנהיגים הערביים ידחו את רעיון הפריטטיות, איננו נימוק לגוף הענין, אלא תוצאה ממסקנתה הכללית שבשום פנים ואופן אין לרפא את השבר בין יהודים וערבים, אין להשלים בין השאיפות הלאומיות של שני העמים: “ניגוד שאין להכניעו התעורר בין שני צבורים לאומיים בתוך גבולותיה הצרים של ארץ קטנה” – מסקנה שהקונגרס הציוני בציוריך (1937) דחה אותה בתוקף.
אולם ברצוננו לעמוד על טענה ששמענו אותה מפי יהודים ומפי ערבים, ושהד קלוש ממנה נמצא גם בנימוקיה של הועדה המלכותית: הטענה כי אין לערוב לעתיד, וכי אנו היהודים עלולים להפר את חוק הפריטטיות ברגע שנהוה רוב בארץ. תשובתנו להשגה ממין זה היא, כי אין לדרוש לא מהיהודים ולא מהערבים, כל זמן שלא נמחק זכר השנים הקשות והמרות שעברו עלינו, שיהיו מוכנים להשאר פנים אל פנים אחד עם השני בלי ערובה בין־לאומית למשטר החדש המוסכם. גם הממשלה הבריטית לא תסתלק מזכויותיה והתחיבויותיה הכלולות במנדט עד שהמשטר החדש יוכיח את יציבותו וחיוניותו. משום כך לקחנו בחשבון, כי לפי חוזה הברית עם בריטניה, אשר יבוא במקום המנדט, תהיה אנגליה ערבה להסדר החדש על כל פנים לתקופת ההסכם.
למרות בטחוננו שלא נבצר מבינת אדם למצוא דרכים ואמצעים, כדי להתגבר על הצדדים הסתומים שבשיטה הנדונה, אין להכחיש שהסדורים הקונסטיטוציוניים האפשריים והמשטר הפריטטי בעצמו יצטרכו לעמוד במבחן הנסיון במשך כמה שנים, עד שנוכח כי הרעיון הטוב והנכון להלכה הצדיק את עצמו למעשה. למשך תקופת נסיון זו הכרחי לשחרר את המוסד המחוקק מדיונים המסוגלים לעורר את המחלוקת הישנה ולהגביר את החכוכים, הכרחי להוציא מסמכות המועצה הפדרלית את אותן השאלות החיוניות בשביל העם היהודי העלולות להביאה לידי שיתוק. הלא הן שאלות העליה והקרקע. בשתי בעיות אלו דרושה הסדרה מיוחדת, בתור חלק אורגני של ההסכם היהודי־ערבי.
(ד) הסכם על העליה
ההסכם בנוגע לעליה יתבסס על ההנחה המחיבת את שני הצדדים כי העליה לארץ מותנית רק בכושר קליטתה הכלכלית. לתקופת ההסכם בשלבו הראשון מסכימים שני הצדדים להעריך את כושר הקליטה לגבי עולים יהודים בהפרש בין האוכלוסין הערביים לבין האוכלוסין היהודים בארץ בכלל הרבוי הטבעי. בהתאם לכך לא יהיה צורך להחליט במועצה הפדרלית על מכסת עליה שנתית. הממשלה הפדרלית תעמיד את רשיונות העליה לרשות ההנהלה הלאומית היהודית בגדר המכסה המוסכמת, וההנהלה היהודית (בשיתוף פעולה עם הסוכנות היהודית) תדאג לקליטת העולים.
כתום תקופת שנים זו, או בזמן שמספר התושבים היהודים והערבים בארץ ישתוה, תסדיר המועצה הפדרלית את העליה היהודית באופן חוקי על בסיס כושר קליטתה הכלכלית של הארץ בזמן ההוא. יש להניח, כי כתוצאה משיפור היחסים אשר יבוא אחרי מספר שנים של שותפות בשלטון והצלחת המשטר הפריטטי יחודש הסכם העליה לתקופת שנים נוספות.
אולם אם תקותנו זו לא תתמלא ולא יושג הסכם כזה בין הנציגות היהודית לבין הנציגות הערבית במועצה הפדרלית, אזי מסכימים שני הצדדים למפרע להוציא את שאלת העליה מסמכותה של המועצה הפדרלית ולמסור אותה לסמכותם של האזורים היהודי והערבי, אשר יתהוו במשך תקופת ההסכם.
לפיכך יהיה הכרח לשנות את המבנה הפדרלי של א“י ולעבור מפדרציה פרסונלית לפדרציה טריטוריאלית, אם לא תהיה אפשרות להגיע למכסת עליה מוסכמת לתקופת שנים נוספת, אחרי שיושג שויון מספרי בין יהודים לערבים בארץ. לפי ההסדר הזה יתכן אמנם כי העליה היהודית לחלק של ארץ־ישראל – לאזור הערבי – תצומצם או תופסק עכ”פ לזמן ידוע. אבל לעומת זה משמש הסכם ממין זה ערובה, כי העליה היהודית תמשך ללא הפרעה לאזור היהודי, ז.א. לאותו חלק של א"י שבה התרכז רוב מנינה ורוב בנינה של העליה וההתישבות היהודית עד הזמן ההוא.
עלינו לקחת בחשבון את העובדה החשובה, שהעליה וההתישבות היהודית מגלות מגמה ברורה לריכוז טריטוריאלי בגליל ובעמק החוף (מלבד המרכז בירושלים). יש להניח שגם העליה היהודית בעתיד, ובשלב הראשון של תקופת ההסכם, תתרכז בעיקר באותם חלקי הארץ – בצפון, בין חיפה והירדן, ובעמק החוף. באופן כזה יוצר בשטח זה אזור אשר יהיה יהודי ברובו המכריע. לפי דעתנו, רצוי לכוון את העליה וההתישבות העברית במגמה זו ועד כמה שאפשר להמנע מיצירת מיעוטים יהודים מפוזרים באזורים, כגון שכם וחברון, אשר ישארו ערביים ברובם המכריע עוד במשך זמן רב. לא יהיה לכן שום צמצום מעשי בעל ערך בגלל מסירת העליה לסמכותם של האזורים הלאומיים.
(ה) הסכם על קניות קרקע
כדוגמת ההסכם על מכסת עליה כוללת לתקופת שנים, יסודר הסכם על שטח קניות אדמה להתישבות חקלאית. הוצע, כידוע, כי גם האמנה בשאלות הקרקע תתבסס על עיקרון הפריטטיות ושויון מספרי, ז.א. שתנתן לנו האפשרות במשך תקופת ההסכם לרכוש אדמות בשטח שישתוה לשטח האדמה הנמצאת בקנין הערבים. אולם קשה להניח, כי במשך 10 או אפילו 20 השנים הבאות נוכל לרכוש את חצי שטחה של ארץ־ישראל המערבית הראוי לישוב (כ־9 מיליונים דונם צפונה מקו המקביל N 31°). הלא זה אומר, כי נגדיל את רכושנו הקרקעי ב־½7 מיליון דונם במשך 20 השנים הבאות, בעת שבמשך יותר מ־20 שנה של משטר המנדט רכשנו רק מיליון דונם אחד. נדמה לנו לכן, כי בשאלת הקרקע נוכל להסתפק בשלב הראשון של תקופת ההסכם בפחות מפריטטיות. אם במשך 10 או 15 השנים הבאות נרחיב את האדמה הראויה לעיבוד שברשותנו לשטח גדול פי שנים מרכושנו הקרקעי כיום, אזי נבטיח בסיס חקלאי מספיק לישוב העברי אשר יקום בארץ במשך הזמן הזה. במספרים הייתי אומר שבשלב הנידון דרוש הסכם על קניות אדמה בהיקף של 3 עד 4 מיליון דונם באזורים הראויים לישוב.
אני מניח, בהתאם לאמור בסעיף על העליה, כי הכוון הכללי בקניות קרקע יהיה ליצור גושים רצופים של אדמה יהודית ולסלול את הדרך לחלוקה האדמיניסטרטיבית למחוזות ואזורים עד כמה שאפשר חד־לאומיים בהרכב תושביהם.
ההסכם על שטח הקניות טעון השלמה בשאלת ההגנה על אריסים ערביים ופלחים זעירים היושבים על אדמות הנרכשות על־ידי יהודים. במשך שנים, בעיקר מזמן ועדת שאו (1930) שחקרה את מאורעות תרפ“ט (1929), תפסה השאלה האגררית מקום מכובד באשפת החצים שנורו בציונות. במחנה מתנגדינו הערבים והאנגלים התאמצו לסרס את המפעל היהודי ההתישבותי ולתארו כנסיון לנישול המוני הפלחים מאדמתם, כשאיפה לפנות את ארץ־ישראל מתושביה הערבים. התנועה הציונית הכירה תמיד את הסכנה הכרוכה בעלילה זו, והנהלת הסוכנות נאבקה אתה בתוקף ובהתמדה והוכיחה בהזדמנויות שונות, כי לא דחקנו את רגלי הפלחים, ושטח מחיתם לא קופח. להפך, הוכח כי דוקא באזורי ההתישבות היהודית, החקלאית והעירונית, נהנו הכפרים הערביים מבחינה משקית ורמתם הכלכלית עלתה. בפרשה זו הושגו תוצאות חיוביות. מזמן חקירתו של לואיס פרנטש התנדפה במדה ניכרת האגדה על אלפים ערבים “המנושלים” על־ידי יהודים. בדו”ח הועדה המלכותית מופיעה עוד הטענה של מחסור באדמה השורר כאילו אצל הפלחים, אבל הועדה מודה שלא ההתישבות היהודית גרמה לכך, כי אם הרבוי הטבעי המהיר והבלתי־רגיל של פלחי ארץ־ישראל. אולם האשמות מורעלות מסוג זה עלולות תמיד לשוב לתחיה בשעת הצורך ובשעת פורענות, ןהכרחי לכן עד כמה שזה ביכלתנו לפגוע בהן בקרקע גידולן. אין לאמר שבעית האריסים אינה קימת. היא מוכרחה להתעורר בכל פעם שקונים אדמה מידי בעלי אחוזות ערביים. רוב האדמות מסוג זה מעובדות על־ידי אריסים היושבים עליהן שנים, ולפעמים גם עשרות בשנים.
בנוגע לאריסים כאלה הביעה התנועה הציונית, ואחריה הסוכנות היהודית לא פעם את הסכמתה לשוב לחוק להגנת האריסים משנת 1920/21 הקובע פצויים באדמה. לפיו משאירים לחוכר בגוש הנקנה או במקום אחר שטח המספיק למחיתו. ברוח החוק הזה סודר בשעתו הסכם החולה, וגם הועדה המלכותית הרימה אותו על נס כסידור צודק. רצוי אמנם להשאיר גם אפשרות שניה – של תשלום פצויים מתאימים בכסף (במקום מתן זכות חכירה). בכסף הזה משתמשים לשם ישוב האריסים במחוז ערבי אחר על אדמה הנמסרת לרשותם ע"י הממשלה הפדרלית. הסדר כזה פרושו שיתוף־פעולה בין המוסדות המישבים היהודים ובין הממשלה בדבר התישבותם של אריסים ערביים על אדמות שהן קנין הממשלה או אדמות הפקר.
מתוך כך מתברר שההסכם בנוגע לקניות קרקע צריך לכלול הסדר כללי בדבר ניצולן של אדמות הממשלה ואדמות הפקר למטרות התישבותם של יהודים וערבים עליהן.
במקרה של רכישת אדמה מכפרים ערביים או מפלחים בעלי זכות קנין על אדמתם, ביחוד על אדמות שלחין, אנו מציעים לחזור על הצעתה של הנהלת הסוכנות בתזכירה על “התפתחות הבית הלאומי” ממאי 1930, בדבר יסוד “חברה להשקאה ולהתישבות”, הצעה אשר חודשה על ידה לפני הועדה המלכותית (דו"ח, חלק שני, דף 247, סעיף 85 ואילך, לפי המקור האנגלי). מטרת חברה כזו היא לפתח שיטות חקלאות אינטנסיביות על אדמות ערביות תמורת מסירת חלק מהן לידי החברה לשם התישבות יהודית. לממשלה צריכה להנתן זכות פיקוח, באמצעות פקידים יהודים וערביים, על היחס בין ערך ההשבחות המוצאות לפועל ע"י החברה ובין ערך האדמות הנמסרות לה תמורתן.
(ו) ארץ־ישראל בפדרציה של ארצות ערביות
בהרצאתי בעין־חרוד, בשנת 1924, הבעתי כבר את הדעה כי תמורת הסכם עם הערבים המספק את השאיפות החיוניות והתכופות של המפעל הציוני נצטרך אנו, היהודים, להיות מוכנים להנחות לגבי שאיפת הערבים לפדרציה. הרעיון הזה עומד לדיון בתנועה הציונית זה שנים, וימיו כימי הויכוח על אפשרות הסכם יהודי־ערבי.
הצעתי היא, כי במסגרת ההסכם המפןרט בסעיפים הקודמים, תסכים התנועה הציונית לתמוך בהצטרפותה של ארץ־ישראל לפדרציה או קונפדרציה כלכלית ופוליטית של 4 הארצות השכנות – ארץ־ישראל, עבר־הירדן, סוריה, הלבנון – מתוך שמירה על עצמאותן המדינית.
כניסתה של ארץ־ישראל לפדרציה כזאת היא צעד כבד־משקל והרת בעיות קשות ומסובכות. היא אפשרית רק בתנאים מסוימים הטעונים הגדרה מדויקת.
נכונות להתקשרות כלכלית עם הארצות השכנות היתה תמיד קימת בתנועה הציונית. ההתפתחות הכלכלית של הישוב היהודי, ביחוד של התעשיה והמסחר היהודים בארץ, תלויה במדה מכרעת בגישה חפשית כל כמה שאפשר אל השוקים בארצות המזרח התיכון, שהן ברובן ערביות או שייכות לאזור התרבות הערבית.
אולם את מדות והיקף הברית הכלכלית הרצויה לנו יש לקבוע מתוך זהירות רבה. הישוב מעונין בשוק מובטח ורחב־ידים ליצירת1 תעשיתו, וגם בחמרי גלם וצרכי מזון ידועים שהארצות השכנות יכולות לספק. הדרך המקובלת להשגת מטרה זו היא ברית־מכס בין ארצות הפדרציה כדוגמת חוזה־המכס הבלגי־ליוכסנבורגי. אולם צריך להודות כי דרך זו כרוכה בסכנות רבות בשביל הישוב היהודי. ברית־מכס פרושה חופש מסחר בין כל חלקי הפדרציה ותעריף־מכס משותף כלפי חוץ. לא קל יהיה להשיג הסכם על תעריף משותף בין ארץ־ישראל, המעונינת במכסי־מגן ומכסי־טיפוח גבוהים להגנת תעשיתה הצעירה והגדלה, ובין הארצות השכנות שהן כמעט חקלאיות טהורות ומעונינות באימפורט זול מן החוץ ובאפשרות של אכספורט יצרתן החקלאית. לעומת זה פותח המסחר החפשי את שערי א“י ליבוא היצרת החקלאית הזולה מהארצות סביבה ומסכן את מעמדה של החקלאות המעורבת. במלים אחרות, עם הקמת ברית־מכס יופעל ביחסי הכלכלה של הארצות הקשורות בה חוק “הכלים השלובים” הידוע: כמו שרמת הנוזלים בכלים כאלה משתוה בגובה ממוצע ידוע, ככה עלולה גם ברית כלכלית מלאה להנמיך את רמתה הכלכלית של א”י ולקרבה לרמת החיים בארצות השכנות.
ההיסטוריה של בריתות־מכס מוכיחה כי הן הצליחו בעיקר בארצות אשר שאפו לאיחוד מדיני מלא – כגון, גרמניה, ארצות־הברית של אמריקה – וקדמו לו. מענין גם לקרוא את פרקי הדו"ח לועדת החלוקה המוקדשים לשאלת ברית־מכס בין חלקי ארץ־ישראל המחולקת (ראה דו"ח, פרק 19, דף 202 ואילך, ופרק 22, דף 238/9 ודף 244). גם ועדת החלוקה באה לידי מסקנה, כי אין להשלים בין ברית־מכס ובין רבונותם המדינית של חלקי הארץ השונים.
ההתקשרות הכלכלית בין א"י ואברי הפדרציה האחרים תצטרך לכן להיות מוגבלה יותר ולהתבסס על קשר פחות שלם וחזק. בעיקר, על חופש מסחר בין המדינות, מבלי לנגוע בזכותן לקבוע תעריפי מכס אבטונומיים, עם הקלות וזכויות בכורה מסוימות בשטח המכס למדינות אברי הפדרציה לגבי ארצות־חוץ.
כסעיף שני במערכת השאלות הכלכליות אנו מציעים הקמת משרד משותף לפיתוח ולעבודות צבוריות. מטרתו העיקרית תהיה לסיע למדינות המשתתפות בפדרציה בעיבוד תכניות להשבחתם, הכשרתם ופיתוחם של שטחי הקרקע הנרחבים ולניצול אוצרות טבע אחרים הנמצאים ברשותם, ולפתח את התחבורה בין מדינות הקונפדרציה. באמצעות המשרד הזה תעזור א“י והסוכנות היהודית למדינות הערביות להשיג את הכחות המדעיים, הטכניים והמשקיים שהן זקוקות להם, ואשר ההגירה היהודית מסוגלה להמציא אותם, ואולי גם אפשרויות למימון התכניות. איננו גורסים פתיחת הארצות הערביות להגירה יהודית רחבה, בכל אופן אין אנו רואים בה תנאי להיותנו בתוך הפדרציה. יש לחשוש כי כל הצעה מצדנו בכוון זה עלולה להתפרש כגילוי אותו “אימפריאליזם ציוני” השואף לא רק לכבוש את א”י, כי אם להתפשט מחוץ לגבולותיה, בו מפחידים את המדינות הערביות אנשי המופתי. אם יתברר שישנה נכונות מצד המדינות השכנות לנהל משא־ומתן בדבר כניסת יהודים לארצותיהן, יש מקום לעורר את השאלה של עליה והתישבות יהודית מרוכזת בחבלים של סוריה ועבר־הירדן הסמוכים לארץ־ישראל – הגולן והגלעד.
אחד התנאים של הברית הכלכלית צריך להיות הסכם בדבר זכות ניצולם של מי הליטני והירמוק למטרות השקאה בא"י, ביחוד בבקעת הירדן.
את התוכן הפוליטי של הפדרציה לא עלינו בלבד לקבוע. הרבה תלוי בהתפתחות תכניות הפדרציה בחלקי עולם אחרים. לעת־עתה נדמה, כי בעיקר ובשלבים הראשונים של ההתפתחות הכונה היא לברית מדינות עצמאיות המתחיבות לפתור את כל השאלות השנויות במחלוקת ביניהן בדרכי משא־ומתן ובוררות בין־לאומית, לקבוע מדיניות חיצונית משותפת, ולהסדיר את היחסים הכלכליים ביניהן מתוך שאיפה לסלק את המחיצות המשקיות ולהקים גושים כלכליים גדולים ורצופים.
במקרה שלנו יש להוסיף לסעיפי הברית הפוליטיים כי המדינות הערביות ערבות להסכם היהודי־ערבי ולמשטר הפריטטי בארץ־ישראל.
היחסים הכלכליים יוסדרו, בהתאם למבואר בסעיפים הקודמים, כלהלן:
א. חוזה מסחרי המבטיח חופש מסחר בין כל חלקי הפדרציה, עם זכות קביעת תעריפי מכס אבטונומיים הכוללים הקלות וזכויות־בכורה מסוימות למדינות חברות הפדרציה.
ב. הקמת משרד משותף לפיתוח ולעבודות צבוריות.
ג. המצאת כחות מדעיים, טכניים ומשקיים יהודים לארצות ערביות, וזכות התישבות יהודית מרוכזת בגולן וצפון עבר־הירדן.
ד. ניצול מי הליטני והירמוק להשקאה בבקעת הירדן.
הגבלת הקונפדרציה לארבע הארצות השוכנות לחוף הים התיכון תעורר כמה שאלות. ידוע כי הפדרליסטים הערביים חולמים על ברית המקיפה את עיראק, ואת סעודיה, ועד מצרים תגיע. אולם ידוע גם כן שהרחבה זו של המסגרת וריבוי השותפים מרבים בעיות, מכשולים וניגודי אינטרסים פוליטיים, כלכליים ותרבותיים. כל אותם הקשיים והמעצורים אשר מנינו בפרשה זו לגבי א"י והישוב היהודי ירבו פי כמה, אם משואת הפדרציה שעלינו לפתור תכלול עוד נעלמים אחדים. הרעיון של ברית־מדינות פדרלית הוא בבחינת נסיון אפילו בחלקי עולם מפותחים מאד בחייהם הכלכליים ובעלי מסורת דימוקרטית מושרשת בחייהם הפוליטיים; על אחת כמה וכמה שנחוצה לו תקופת מבחן ונסיון בארצות המזרח התיכון. לכן הוצאנו מתכנית הפדרציה בתקופת ההסכם ארצות רחוקות ושונות בהרבה מארצות הים התיכון, כגון עיראק וסעודיה. בנוגע לעיראק יש עוד להעיר, כי מהלך המאורעות בשנה האחרונה – מזמן מרד רשיד עלי וכניסתן של רוסיה ובריטניה לאיראן – הבליט את הקשר ההולך וגובר בין ארצות הנפט: עיראק, איראן וקאוקז. מתגבר הרושם, כי למען שלום העולם מוכרח לבוא איזה שהוא הסדר בין־לאומי בנוגע לחבלים בין הים הכספי והמפרץ הפרסי המברכים בחומר גלמי כל כך יקר ונחוץ למשק העולמי כמו הנפט. הסדר מסוג זה יחליש בהרבה את החוטים המקשרים את עיראק לארצות הים התיכון.
אינני מתעלם מן הקשיים המרובים והרציניים העומדים על דרך הגשמתו של רעיון איחוד ארצות ערב. בארץ־ישראל ראו בהכרזתו הידועה של עידן סימן לכך ש“האחדות הערבית” היתה לשאלה מדינית ריאלית ותכופה. יש לפקפק בנכונות הערכה זו. לפי “מנטשסטר גרדיאן” מיום 6 ליוני, 1941, אמר עידן: לממשלה הבריטית אין שום כונות זרות נגד עצמאותה של עיראק, והיא מתיחסת באהדה רבה לשאיפותיה של סוריה לעצמאות. הוגי־דעות ערביים רבים שואפים למדרגה יותר גבוהה של אחדות העמים הערביים מאשר זו שהם נהנים ממנה כעת, ובמאמציהם לקראת אחדות זאת הם מקוים לעזרתנו. קריאה כזאת מצד ידידינו לא תשאר בלי תשובה". הצהרה זהירה ובלתי־מחיבת מאד. אפשר לאמר, כי במדה ידועה היא מסלקת את האחריות להגשמתה של “מדרגה יותר גבוהה של אחדות העמים הערביים” מהממשלה הבריטית ומטילה אותם על שכמם של “הוגי־דעות ערביים”. על כל פנים איננה מקטינה את הקשיים הריאליים והפנימיים אשר עיכבו בעבר ומעכבים גם כיום את ביצוע השאיפה הזו: ההבדלים הגדולים בין הארצות הערביות בדרגת התפתחותן הכלכלית והתרבותית; הניגודים הדתיים בין הכתות המושלמיות השונות; ההתחרות בין השושלות והנסיכים, השפעות חוץ מכשילות. השאיפה לפדרציה ערבית היתה משום כך עד עכשו נחלת שכבה מצומצמת של משכילים לאומיים ושל פוליטיקאים חרוצים אשר השתדלו לטפח ולנצל את הגעגועים המעורפלים של המוני העם על מדינה או ברית־מדינות גדולה ובלתי־תלויה במעצמות האברופיות. הערבים זקוקים לעזרה לשם הוצאתה לפועל של תכנית הפדרציה וסילוק אבני הנגף המרובות שבדרכה. למכשולים שהזכרנו יש להוסיף את הקושי העיקרי – חוסר עצמאותן של כמה מהמדינות העתידות לכונן את הפדרציה. במדה שאנו היהודים נותנים יד לפתרון רצוי ומוסכם של שאלת ארץ־ישראל במגמה לעצמאות והצטרפות לפדרציה אנו מסיעים סיוע ממשי להגשמתה. יש לכן להניח, כי התנועה הערבית הלאומית תהיה מוכנה להנחות כלפי מפעלנו ושאיפותינו בארץ, כדי לרכוש את היהודים כבני־ברית.
אולם תהיה זו גוזמא והפרזה נטולת חוש המציאות, אם נעריך את חלקנו בביצוע רעיון הפדרציה כאילו בעיקר בנו תלוי הדבר, ומשום כך אנו רשאים לתבוע מחיר פוליטי גבוה מאד בעד הסכמתנו להצטרף אליה. שלשה גורמים חזקים במובן ההיסטורי מסייעים להתפתחות במגמה לאחדות ערבית: הטנדנציה הכללית באברופה ובעולם, לחפש את פתרון השאלות הלאומיות והבין־לאומיות ביצירת גושים משקיים ומדיניים גדולים על בסיס של פדרציות; השאיפה הלאומית של הערבים לעצמאות ולאחדות יותר גדולה; התענינותה של בריטניה בפדרציה של ארצות המזרח התיכון מתוך תקוה להעמידה תחת חסותה והשפעתה. על יד הגורמים הכבירים האלה אין ליחס היהודים לקונפדרציה אותו ערך מכריע שמיחסים לו כמה ציונים המצפים שבעד עזרתנו לתכנית זאת יסכימו הערבים לשלטון יהודי על א“י, או להפיכתה למדינה יהודית, או להעברתם של ערביי א”י לארצות ערביות שכנות. אין חלקי באשליות כגון אלו.
ז) חוזה־ברית עם אנגליה
כתוצאה מהקמת משטר של שלטון עצמי בארץ ומהכרת זכותה של הממשלה הפדרלית לכרות חוזים עם מדינות אחרות ולהצטרף לקונפדרציה או ברית של מדינות מוכרח לבוא שנוי בעמדתה הבין־לאומית של א“י וביחסים בינה לבין בריטניה. המסקנה ההגיונית היא כי המנדט אינו הולם יותר את המצב החדש ויצטרך להגמר עם הקמת הממשלה הפדרלית. אין זה אומר ביטול מידי של הקשר בין א”י לאנגליה. היהודים והערבים גם יחד אינם מוכנים להשאר פנים אל פנים ולותר על כל ערובה בין־לאומית, כל זמן שההסכם היהודי־ערבי לא הוכיח את חיוניותו. גם ממשלת המנדט לא תסתלק מאחריותה ומתפקידה, כל זמן שהמשטר המוקם על יסוד ההסכם לא הוכיח את יציבותו וכושר פעולתו. מכל הטעמים האלה אנו מניחים שהמנדט יוחלף בחוזה־ברית אשר יסדיר את היחסים בין ארץ־ישראל ובין בריטניה על בסיס המותאם יותר למציאות הפוליטית שלאחרי ההסכם. חוזים כאלה נעשו במצרים ובעיראק ועומדים לדיון בסוריה, בלבנון ובאיראן.
החוזה צריך להבטיח את עצמאותה ושלמותה של ארץ־ישראל מצד אחד ואת האינטרסים המיוחדים וזכויותיה של בריטניה מצד שני. אין בכונתנו להכנס בפרטי התעודה. ברור ללא הסברה נוספת, כי חוזה־הברית צריך להבטיח את זכויותיה של הממשלה הבריטית שקבלה מחבר הלאומים בתור המעצמה המפקחת על המקומות הקדושים, ביחוד של הנוצרים, לפי הסעיפים 13 ו־14 של המנדט; הוא צריך להכיר בעמדתה המיוחדת של בריטניה כבת־בריתה של ארץ־ישראל הערבה לעצמאותה ושלמות גבולותיה, כמו כן בעניניה החיוניים בחלק עולם זה; כתוצאה מכל הדברים האלה תובטח לאנגליה הזכות להחזיק צבא ולהשתמש באמצעי התחבורה של א“י ביבשה, בים ובאויר לשם הגנה על הארץ, ובשעת הצורך – גם על האינטרסים של חבר־העמים הבריטי. החוזה צריך גם לכלול את ערבותה של בריטניה למשטר הפדרלי והפריטטי בא”י המוקם על יסוד ההסכם היהודי־ערבי. לא פחות חשוב יהיה להעמיד על בסיס איתן בחוזה את זכויותיה האבטונומיות של ארץ־ישראל ולהגן על משטרה העצמאי בפני נסיונות להתערבות מצד בת־הברית הגדולה. אולם מוקדם לטפל בפרטים ממין זה.
בעיה אחרת הדורשת עיון רב וקשה לפתרון בשלב זה של הברור, הלא היא השאלה, אם החלפת המנדט ביחסי־ברית עם אנגליה וכריתת החוזה תוכלנה לצאת לפועל מיד עם הקמתה של הממשלה הפדרלית. יתכן שממשלת המנדט תרצה להוַכח ביציבותו של המשטר החדש טרם שהיא מוַתרת על אחריותה להנהלת הארץ ומוסרת את הממשלה לצמיתות למוסדות השלטון העצמי החדשים. יכולים להיות גורמים מעכבים אחרים הנעוצים במצב הבין־לאומי שלאחרי המלחמה. משום כך עלינו לקחת בחשבון את האפשרות, כי להסדרת היחסים בין א“י לאנגליה, בין משטר המנדט היוצא ובין המשטר החדש הנכנס יהיה צורך בתקופת מעבר ידועה, שאופיה יהיה תלוי במסבות הזמן ההוא. אמנם מקבלים אנו בתור הנחה כללית, כי הסכם אשר יושג בינינו ובין הערבים ואיננו פוגע בעניניו החיוניים של חבר־העמים הבריטי יתקבל ברצון על ידי הממשלה הבריטית, אשר תשלוט באנגליה אחרי המלחמה הזאת, יוצא לפועל מתוך לויאליות ע”י נציגיה בא"י, ותקופת המעבר לא תשמש הזדמנות למכשולים מבפנים ומבחוץ, כדי להקשות על גיבושו והתבצרותו של המשטר החדש.
(ח) מגמות ההתפתחות
הביאורים לתכנית־המינימום שסיכמנו בפרקים הקודמים אינם ממצים, כמובן, את כל השאלות המתעוררות בקשר עם נושא דיוננו; ישנו ויהיה צורך לעבד עוד הרבה פרטים נוספים, להפוך בהם וללבן אותם. אולם נדמה לי שהגענו לבהירות מספיקה, כדי להעמיד לפנינו את השאלה: באיזו מדה מסוגלת הצעה זו, או תכנית דומה לה, להתקבל על דעת הערבים והיהודים ולשמש בסיס למשא־ומתן על שיתוף פעולה והסכם בין שני העמים. מחובתנו לבחון את מסקנותינו לאור הקריטריון של מעשיותן. לא די בעולם הפוליטיקה לעבד תכנית שהיא הגיונית וצודקת בעיני מחבריה, צריך להוכיח, כי היא מסוגלת לעמוד במבחן המעשה ולצאת לפועל בתנאי מציאות מסוימים.
אין לקבוע את יחס הצבוריות הערבית לתכנית מסוג זה בזמן המלחמה. עדיין חזקה השפעתה הפוליטית של סיעת המופתי, האורינטציה על ה“ציר”, והציפיה לנצחון גרמניה הנאצית בין ערביי ארץ־ישראל. החוגים שאינם נוהים אחרי המופתי נזהרים מאד בהבעת דעותיהם וקביעת עמדתם. מצד אחד עדיין גדול הפחד בפני מעשי נקם וטירור מצד אנשי המופתי – ומעשי הרצח הפוליטיים שאירעו בזמן המלחמה בא"י, בבגדאד ובדמשק מוכיחים כי אין זו בהלת שוא. מצד שני המנטליות הפוליטית של רוב הערבים – כמו של רוב בני־האדם – מושפעת מאד משיקולי קוניונקטורה וחליפותיה. כל זמן שתוצאות המלחמה אינן ברורות, ואין להעריך את יחסי הכחות בסופה ולאחריה, אין שום ערבי בעל משקל ואחראי מוכן להתחיב למה שהוא ולתפוס עמדה. שמא ירחיק לכת ויאשימו אותו בוַתרנות ותבוסנות לאומית.
למרות זאת אין להכחיש, כי מתרקמים ומתגבשים במחנה הערבי גם כחות בעלי ערך הרוצים בהבנה עם היהודים והמודים בסתר או בגלוי אפילו כעת, כי “הספר הלבן” לא יוכל לשמש בסיס לכך. אנו סבורים, כי עם מפלתה של גרמניה ושבירתו של “הציר” יושמט הקרקע מתחת רגליו של המופתי, והזרמים בצבוריות הערבית המכירים בערכו ונחיצותו של הסכם עם הכח היהודי יתחזקו, עד שתקום מנהיגות שאפשר יהיה להכנס במשא־ומתן אתה לפי הקוים שהותוו בתכניתנו.
לפי הערכתנו את המצב ואת מגמות ההתפתחות קימים כמה גורמים הפועלים בכוון זה. מאורעות תרצ“ו־תרצ”ט הוכיחו לערבים, למרות כשלונותינו ואכזבותינו ביחסים עם אנגליה, כי הישוב היהודי בארץ הוא כח כלכלי ופוליטי שאין להשמידו ועובדה שאין לבטלה. המלחמה, על כל תהפוכותיה, אף־על־פי שעוד מוקדם לסכם את לקחה, הגדילה את המניעות להשגת עצמאותה של ארץ־ישראל והפיכתה למדינה ערבית.
המלחמה הנוכחית, מהלכה והסבות שבגללן התחוללה השואה הנוראה הזאת זעזעו במדה גדולה את האמונה ברבונותם ואפשרות קיומם העצמאי של עמים ומדינות קטנים, ואפילו של עמים די גדולים, כגון מצרים, איראן, עמי הבלקן, שאינם חמושים בציוד הטכני, החרושתי והמדעי של זמננו. בנוגע לארץ־ישראל הוכיחה המלחמה נוסף לזה את חשיבותה העצומה של הארץ הזאת, היושבת על אם דרכי התחבורה החיוניים ביותר של חבר־העמים הבריטי, בשביל אנגליה ועמדתה במזרח התיכון ובים התיכון. התבדו כל ההשערות, שאמנם לא מן האויר נקלטו, כאלו במקרה של מלחמה עולמית תפנה אנגליה את הים התיכון ותעזוב את א“י לנפשה. בריטניה אינה חושבת כלל לותר על ארץ־ישראל והיא מתבצרת כאן לא לזמן חירום בלבד, אלא לקראת עתיד הרבה יותר רחוק. הערבים רואים ויודעים זאת כמונו. הם מבינים, או יבינו בעוד מועד, כי דרגת השלטון העצמי שא”י יכולה להשיג מידי אנגליה תלויה במדה רבה ביחסים שישררו בין שני העמים בארץ הזאת. אם יתמיד הניגוד והריב היהודי־ערבי, תגדל תלותה של א"י בבריטניה. רק הסכם יהודי־ערבי יכריח אפילו את הפקידות הקולוניאלית הבריטית – יהיה מה שיהיה השפעתה על המדיניות הבריטית אחרי המלחמה – ללכת בדרך לשלטון עצמי.
העובדות והטנדנציות האלו יגבירו את ההכרה בין הערבים כי מוטב לרכוש את היהודים כבן־ברית ולהשלים אתם. באותו כוון פועלים גם הקשיים על דרכה של הפדרציה הערבית. הערבים בעצמם מטיבים לדעת מאתנו כמה גדולים המכשולים להגשמת חלומם על “אחדות ערבית”. עמדנו עליהם בפרק על הפדרציה, ויש להוסיף, כי המכשולים הפנימיים הנם אולי יותר גדולים מהחיצונים. אבל אין לזלזל בגורמים המפריעים מן החוץ: אנגליה אמנם תומכת ברעיון הפדרציה, אולם יש מקום לשער, כי תורכיה וצרפת נוקטות עמדה הרבה פחות ידידותית, וגם ברית־המועצות עוד לא קבעה את יחסה. והסכנה הכי גדולה האורבת למדינות הערביות לא תסולק גם עם הקמת הפדרציה – הלא היא הסכנה הנובעת מהמציאות הכלכלית של ארצות בעלות שטחים נרחבים פוריים וריקים מישוב, ובתוכם אזורי נפט יקרים; המציאות הזאת מוכרחה לגרות את תשוקות ההתרחבות של מדינות חזקות, מרובות אוכלוסין ומפותחות במובן החרושתי. הקונפליקט הארץ־ישראלי מוסיף קושי על קשיים אלה. כל הגורמים האלה יפעלו, לפי דעתנו, את פעולתם כעבור המלחמה ועם נצחון המעצמות הדימוקרטיות ויחישו את התגבשותם וארגונם של הזרמים הערביים הרוצים בפתרון שאלת ארץ־ישראל מתוך שלום והסכם עם היהודים.
ועוד עלינו להעיר, כי גם מהנסיונות הקלושים והבלתי־מוצלחים שנעשו בעבר, להפגיש יהודים וערבים על יד שולחן אחד, אפשר ללמוד, כי אישים ערביים שונים ובזמנים שונים היו מוכנים לקבל חלק זה או אחר של התכנית שסומנה לעיל.
יודעים אנו שאין להפריז בערכן של הצהרות כמו אלו ושנמסרו לא על דעת התנועה הערבית המאורגנת. מהן עד למשא־ומתן מוסמך ורשמי מרחק רב, וביחוד בתנאי המזרח. ולעומתן הוכחות לא־מלוליות בלבד לעמדה שלילית ועוינת בהחלט מצד באי־כח רשמיים של הצבוריות הערבית, החל מפעולות המשלחות הערביות בלונדון בזמנים שונים וגומר במרד תרצ“ו־תרצ”ט. אולם כל זה אינו משנה את העובדה, כי בסיטואציות ידועות נמצאו ערבים בעלי השפעה ומשקל בתנועה הלאומית, אשר חיפשו דרך להסכם ובסיס למשא־ומתן. הזדמנויות כאלו יכולות להתחדש ולהתרחש במרוצת הימים והמאורעות ואנו מניחים, כמבואר בפרקים הקודמים, שההתפתחות ההיסטורית פועלת במובן זה לטובתנו. מחובתה ומתפקידה של מדיניות מרחיקה־ראות לסיע למהלך זה של ההתפתחות ולעזור להתגבשותם של כחות ההבנה וההסכם בעם הערבי.
בכל וכוח על מדיניותנו לגבי הערבים בתנועה הציונית מתעוררת תמיד השאלה: היכן הם החוגים הערביים השוקדים על הסכם אתנו, ועד איזה גבול הם מוכנים ללכת בשאיפתם להתפשר עם היהודים. הלא צריך להיות ברור, שאת אותה הטענה טוענים בתנועה הערבית; גם הם רוצים להוכח שהתנועה הציונית מוכנה להסכם, ולדעת עד איזה גבול אנו, היהודים, מוכנים ללכת בדרישותינו והצעותינו. קביעת עמדה חיובית ותכנית מדינית ברורה מצד התנועה הציונית עלולות לקדם ולהחיש את הדיפרנציאציה במחנה הערבי בכוון הרצוי לנו.
מטרת התכנית המוצעת כאן היא להתוות קו־פעולה כזה, של פעולה מהיום והלאה לקראת הבאות. איננו אומרים שהתכנית הזאת היא טובה, נכונה ובת־ביצוע כיום או בכל צרוף של תנאים. אלא חושבים אנו שהיא הגיונית וצודקת כלפי שאיפותיהם החיוניות של שני העמים, ושהתנאים הריאליים להגשמתה מתבשלים בחיק ההתפתחות המדינית והכלכלית בארץ ובמזרח התיכון בתקופה הקרובה שלאחרי המלחמה. עלינו לדאוג לכך שהסיטואציה ההיסטורית כשיגיע שעתה לא תמצא אותנו בלתי־מוכשרים לפעולה ההולמת את גודל השעה וההכרעה שבהן נתנסה דורנו.
הר הכרמל, חיפה, טבת תש"ב (דצמבר, 1941)
-
“ליצרת” במקור המודפס, צ“ל ליצירת – הערת פב”י ↩