סידרת חוק בינלאומי (יחסים בינלאומיים)

ד"ר א. גורלי הוא תלמיד־המחקר הראשון באוניברסיטה העברית שקבל את התואר ד"ר לפילוסופיה בעד מחקר במקצוע יחסים בין־לאומיים. למחקרו בחר לו את הנושא: “הגנת המיעוטים באמצעות חבר הלאומים”. הייתי אחד ממורי האוניברסיטה שהדריכו אותו וסייעו לו בעצה בכל הנוגע למחקר זה.

ד"ר גורלי עלה לארץ מפולין (ווילנה), שבה למד להכיר מקרוב את היחסים ששררו בין רוב האוכלוסיה והמיעוט היהודי. הוא הקדיש כמה שנים לחקירה מקפת של פעולות המחלקה למיעוטים שליד חבר הלאומים. את פרי מחקרו זה פרסם בספר ואני מאמין שהוא מהוה תרומה חשובה להכרת צד חשוב של התפתחות הסדר הבין־לאומי. אני שמח להמליץ עליו לפני המתענינים בזכויות של קיבוץ או עדה הנבדלים מרוב הצבור שבתוכו הם חיים, בדתם, גזעם, שפתם ולאומיותם.

היהודים הם שהיו בעלי היזמה במאבק להבטחת ההגנה על זכויות המיעוטים בועידת השלום בשנת 1919. כל סעיף בנוגע לזכויות אלה לא נכלל במגילת חבר הלאומים, אולם בחוזי השלום שנכרתו עם המדינות החדשות שקמו לאחר מלחמת העולם הראשונה הוכנסו סעיפים מיוחדים בנוגע לזכויות המיעוטים, ומועצת חבר הלאומים נקבעה כאחראית לשמירה על קיומם. היתה זו התפתחות חדשה במאמציהם של המוסדות הבין־לאומיים להבטיח את שמירת הזכויות של המיעוטים. אמנם מאמצים אלה לא הוכתרו בהצלחה רבה, שכן לא היתה לנציגי המיעוטים הזכות להופיע לפני מועצת החבר אלא רק להגיש לפניה פטיציה לשם דיון. ד"ר גורלי סוקר בספרו את כל הפטיציות שהוגשו למועצה במשך כל זמן קיומה ומתאר במפורט את גורלה של כל אחת ואחת. בסקירה זו הוא מראה. כיצד הלכה ונחלשה ההגנה על המיעוטים במשך 20 שנות קיומו של חבר הלאומים עד שפסקה כליל בזמן האחרון לקיומו.

בדונו בעניין ההגנה על המיעוטים מטפל הספר בפרשיות חשובות של ההיסטוריה היהודית בעבר הקרוב. אמנם התנאים שונים כיום מן הקצה אל הקצה לאחר שקמה מדינת ישראל והיא מקבצת אליה את המיעוטים היהודיים מרוב ארצות הגולה. אולם כל אלה השואפים להבין את ההווה צריכים גם כן שיהיה להם מושג בהיר על ההתרחשות בעבר, שכן למרות כל השינויים והתמורות מהוים העבר וההווה רציפות אחת.

נורמן בנטביטש

לוח ראשי תיבות וקיצורים

ועה"מ – ועד המשלחות היהודיות

ועה"ח – ועדת החוץ המשותפת של ועד הקהלות היהודי והחברה האנגלו־יהודית

קי"ע – קונגרס יהודי עולמי

האג – בית הדין המתמיד לצדק בינלאומי בהאג

נו"ק – נומרוס קלאוזוס

כי"ח – כל ישראל חברים

ע.ר. – עתון רשמי של חבר הלאומים

חבה"ל – חבר הלאומים

ח"א, ח"ב וכו' – חלק א', חלק ב' וכו'

פ"א, פ"ב וכו' – פרק א', פרק ב וכו'

דו"ח וולף – דו"ח שנתי של לוסיין וולף לועה"ח

מועה"מ – המועצה למען זכויות המיעוטים היהודיים

מבוא

א

הספר הנוכחי הוא מחקר אשר עיקרו – אותו המקצוע של מדעי החברה שרגילים לקרוא לו בשנים האחרונות “יחסים בינלאומיים”; מקצוע זה בהיותו יונק מתחומי סוציאלוגיה, היסטוריה ופוליטיקה קשור קשר הדוק בבעיות חוק בינלאומי פומבי. עקב מגע רחב זה עם החוק הבינלאומי, בעיקר, יוצא מחקר זה מטעם הספריה המשפטית כראשון בסדרה החדשה, שתקרא סידרת חוק בינלאומי (יחסים בינלאומיים).

עם הקמתה של מדינת ישראל נוצרה נקודת ראות חדשה לבחינת בעיות המיעוטים היהודיים בעולם, דהיינו, לבחינת בעיות הגולה. היחסים בין העם היושב בישראל ובין ישראל היושב בעמים מעסיקים את הציבור היהודי בכל מקום. קורותיה ותוצאותיה של מלחמת הגולה האירופית לזכויותיה יסייעו בחיפוש פתרון לבעיות אלה.

היושבים על המדוכה ודואגים לגורל עם ישראל, לאחר השואה שעברה על הגולה האירופית, טוב שיעיינו ויראו באיזו מדה יכולה הגנה בינלאומית לסייע להבטחת זכויות היהודים בגולה. האמנה הבינלאומית בדבר מניעתו וענישתו של הפשע השמדת עם (גינוסיד) שנתקבלה ע"י עצרת או"מ ב־9.12.48 (בעקבותיה אישרה הכנסת ב־29.3.50 את החוק בדבר מניעתו וענישתו של הפשע השמדת עם, תש"י – 1950), גורמיה ושרש צמיחתה יובנו על רקע הענינים הנדונים בספר זה, כשם שאמנות הפליטים שנעשו מ־1933 ואילך הן תוצאה של כשלון חוזי המיעוטים. לולא כשלון שטת וורסי, לא היו עמים, ובשורה הראשונה העם היהודי, מגורשים או מושמדים.

העם היחידי הנמצא במיעוט בכל העולם הוא גם העם היחידי בעולם שמיעוטו מרוכז בארצו. המצב המיוחד הזה והמגע המתמיד ואשר יתמיד בין ישראל והתפוצות מחייב ידיעה בבעיותיה של הגולה. הדור הגדל בארץ חייב למצא ספרות בשפתו על בעיות הגולה ועל מאבקה לזכויות ולחיים.

ב

מקצוע זה של חקר זכויות המעוטים הלאומיים זכה להתענינות רבה בתקופה שבין שתי מלחמות העולם; ספרות עשירה וענפה הוקדשה לו בשפות רבות. הספר הנוכחי, שנכתב כעבודת מחקר באוניברסיטה העברית במקצוע היחסים הבינלאומיים, מהווה את הנסיון הראשון בארץ לחקור ולסקור בעיה זו של המיעוט הלאומי היהודי במלחמתו לזכויותיו. המחקר הנוכחי הוא גם הראשון הסוקר את כל הפטיציות היהודיות שהופנו לחבר הלאומים.

כעדות לענין, שמגלה הגולה בבעיות אלה, תשמש העובדה שהקונגרס היהודי העולמי והקונגרס האמריקאי היהודי הוציאו ב־1943 את ספרם האנגלי של יעקב רובינסון, אוסקר קרבקי, מקס לזרסון, נחמיה רובינסון ומרק וישניאק “האם היו חוזי המיעוטים כשלון?”. מאידך, הוציא דר' קורט שטילשוייג בברלין של 1936 את ספרו הגרמני “יהודי אירופה המזרחית בחוזי המיעוטים”.

ג

בעיות המעוטים הלאומיים, הדתיים, הגזעיים או הלשוניים לא נפתרו לאורך זמן: הן עלולות שוב להביא לתמורות ומהפכות בעולם. כיום אין מדברים הרבה על זכויות מיעוטים. במקום לטפל בבעיות לאום ותרבות של המיעוטים, נאלץ העולם לטפל בבעית זכויות האדם באשר הוא אדם, בזכות האדם ועם לחיים פיסיים, דבר שנתגלה בו צורך בשים לב לשיטות הנושאות אבדון לגזעים ולעמים. ההצהרה האוניברסלית של זכויות האדם שנתקבלה בשלהי מלחמת העולם השניה (10.12.1948) תפסה את מקום חוזי המעוטים של משטר וורסיי, שהגנו על זכויות לאומיות, תרבותיות וכו' של עמי המיעוטים בהתאם לעקרונות ההגדרה העצמית.

ד

הספר הנוכחי מכיל ד' חלקים ותוספת. פרקי החלק הראשון והחלק השני דנים בבעיה הכללית של המיעוטים באירופה ובהקמתו של משטר הגנת המיעוטים ע"י חבה"ל. על הרקע המדיני, ההיסטורי והמשפטי הזה מתוארת שאלת המיעוטים היהודיים בחבה"ל. החלק השני ממצה את הפרוצדורה להגנת המיעוטים והתפתחותה.

בחלק השלישי ניתן תאור של השאלה היהודית מבחינה בינלאומית, מדינית ומשפטית בקשר להגנת חבה"ל. מרכזי גולה גדולים, כגון פולין, שמצבם כמעט לא שמש נושא לדיון במוסדות חבה"ל, תופשים ע"כ מקום מועט יותר בחבור, מאשר קבוצים יהודיים קטנים, כגון זה שבדאנציג, שבגורלם עסק החבר. כי אין החבור רואה כתפקידו לתאר את הבחינות הרבות של מצב היהודים באירופה, אלא מגביל את עצמו לתיאור השאלה היהודית מבחינת תחולתם ושמושם של חוזי המיעוטים. חלק ד' מוקדש להערכת ההישג ולמתיחת הבקרת. בתוספת מובאים המסמכים העקריים בענין הגנת המעוטים ורשימה ביבליוגרפית.

ה

הוקרת המחבר נתונה לכל אלה שעזרו לו: בשורה ראשונה – לפרופ' נורמן בנטביטש, הפרופיסור ליחסים בינלאומיים באוניברסיטה העברית, שבהדרכתו ופקוחו נכתב החבור הנוכחי ושהיה ה"רפרנט" של מחקר זה כעבודת דוקטורט. כן נתונה תודתי לפרופ' קבנר מהאוניברסיטה העברית, שהיה ה"קו־רפרנט", על עזרתו בשדה ההסטוריה המודרנית. תודה מיוחדת לפרופ' נתן פיינברג שגילה ענין רב בעבודה לכל שלביה וליווה את המחבר בעצתו. גם לישראל אבניר שתיקן והגיה –רחשי תודה.

דר' א. גורלי

חלק א': חוזי הגנת המיעוטים

פרק א': הגנת המעוטים עד חבר־הלאומים

א. לאום ומדינה על סף המלחמה העולמית הראשונה ואחריה

1) אילו הערות מקדימות

נושא המחקר מגביל את תחומיו מג' בחינות יסודיות: א) מבחינת הזמן (התקופה שבין שתי מלחמות העולם); ב) מבחינת המקום (שטח “הענין הבינלאומי” בלבד ז"א כמה מארצות אירופה שעליהן חלו חוזי המיעוטים) ג) מבחינת הדיון עצמו (דן על המיעוטים היהודיים מבחינת ההגנה הבין־לאומית עליהם). אולם לשם הבנת הרקע של עניני המיעוטים היהודיים כדאי לסקור את שאלת המיעוטים בכללה בתקופה הנדונה.

כדאי לציין בראש סקירה זו גם את הקשיים שבהגדרת מיעוטים לאומיים; מבחינה היסטורית קשה הגדרה אחידה שבעתיים. להלן (פרק ד') נידונה מהות המיעוט על יסוד חוזי המיעוטים, אולם ההגדרה של המיעוט כרוכה בכמה וכמה גורמים ואין ההגדרה של חוזי מיעוטים ממצה את כל ההשקפות; ישנה ראיה אוביקטיבית וסוביקטיבית. מקס נורדוי ב"שקרים המוסכמים" שלו אמר “הלאומיות שוכנת בלשון גרידא”. ג’ון סטיוארט מיל הדגיש במיוחד את הסנטימנט הפוליטי והתרבותי־היסטורי. מציני ראה את הרצון הסוביקטיבי של האומה כגורם מכריע בקיומה. הצרפתים ראו תמיד את הלאומיות כענין של רצון משותף לחיות לפי פרינציפים פוליטיים מסויימים; נפוליאון אמר שבני אלזאס מרגישים את עצמם צרפתים.

השאיפה של עם הרוב להגשמת המטרות הלאומיות שלו כדי להשיג סינטזה של המדינה והלאום גורמת ליצירה של בעית המיעוטים, הקיימים כמעט בכל מדינה באירופה וכן בהרבה מדינות מחוצה לה ומהווים לפעמים גם את הרוב המספרי (צ’כוסלובקיה, המונרכיה ההאבסבורגית). כל זמן שהמדינה נייטראלית, או שהיא עומדת מעל לסכסוכי לאומיה, אין לדבר על מיעוט לאומי; הוא מתהווה כאשר שאיפותיו מתנגדות לשאיפות המדינה, ז"א כאשר הרוב מטיל את מדיניותו הלאומית על המדינה. אם מדיניות לאומית זאת מתנהלת על יסודות “דמוקרטיים”, הרי יש כאן עריצות שבדמוקרטיה לגבי המיעוט ועוות היסודות הדמוקרטים, המחייבים לדון בענינים המשותפים לפי דעת הרוב אבל לא להטיל את תרבות הרוב על המיעוט. הדמוקרטיה האמתית, הנוהגת שוויון, חייבת לתת למיעוט אפשרויות שוות לפתח את עצמיותו ותרבותו. אם המדינה שהוקמה בוורסי תובעת בשם הרוב את טמיעת המיעוטים, וזה על יסוד דוקטרינות דמוקראטיות, הרי יש כאן שעבוד והשתלטות על מיעוט, מעין cuius regio, eius natio דוגמת cuius regio, eius religio)

הכרת המחשבה הפוליטית הכללית בזכותו של כל לאום להגדיר את חייו וגורלו באה כהמשך האידיאות הדימוקרטיות שנשאו בחובן המהפכה הצרפתית והאמריקאית. גורם זה של הגדרה לאומית הביא לידי אחוד גרמניה ואיטליה, אך גם גרם להתפוררות המונרכיה ההאבסבורגית, הקמת מדינות לאומיות חדשות בשלהי מלחמת העולם הראשונה והחרפת בעיות המיעוטים.

המושג “מיעוט לאומי” על תכנו התרבותי־לאומי לא היה ידוע לפני מלחמת 1918– 1914; הוא הופיע במלון העמים והמדינות רק בשלהי מלחמה זו, כשהחלו דנים בסדורו של העולם לאחר הנצחון. אולם בשאלת הזכויות הלאומיות של מיעוטים עסקו גם קודם לכך ובמדינות רבות היתה זו שאלה בוערת שגרמה למלחמות פנימיות בלתי פוסקות. המעוט הלאומי עלה על במת המאורעות האירופיים בעקבות קודמו, הלאום כבר בתחלת המאה הי"ט, אם כי השמוש במושג “מיעוט לאומי”, הוחל בו רק בתחלת המאה הכ' (במאה הי"ט דובר על תושבים בני דתות שונות או גזעים או עמים שונים).

מציאות זו של עמים ומיעוטים הביאה במקרים רבים לידי חוסר התאמה בין המסגרות “מדינה” ו"לאום" והשאיפות לידי התאמה בין מסגרות אלה הן שהולידו את בעיות העמים השואפים לעצמאות ובעיות המיעוטים הלאומיים.

2) התאמה וחוסר התאמה של מדינה ולאום באירופה בעקבות המלחמה

המלחמה העולמית הביאה בעקבותיה לגזירה חדשה של מפת אירופה, לצמצום ופירוק כמה מדינות ולהקמת שורת מדינות חדשות. הסיסמה היתה זכות הגדרה עצמית, ז"א התאמת מסגרת המדינה והלאום; לכל אומה – מדינה, וכל מדינה – ללא מיעוטים לאומיים. הגשמת העקרון הזה נתקלה למעשה בקשיים והמצב החדש לא היה בו משום מימוש מלא של העקרון הזה. בהרבה מהמדינות החדשות וכן בכמה מדינות קודמות נשארו מיעוטים לאומיים ועל ידי כך לא הושגה ההתאמה המלאה בין המדינה והלאום. מאידך, הביאה הגברת הרגש הלאומי שבעקבות המלחמה לידי התעוררות כמה וכמה עמים אשר לפני כן הראו רק סימנים חלשים של קיום לאומי; על ידי כך נוצר באירופה גורם נוסף להפרת ההתאמה בין המדינה והלאום.

גם לאחר המלחמה היתה, מטבע הדברים, התפתחות שונה באיזורי אירופה השונים. נדון קודם כל באיזור אירופה המערבית והדרומית.

נצחון הנשק של עמי הברית ושלום וורסיי לא הכניסו אמנם שנויים רבים במפת השטחים הנדונים, אולם היה בהם, ברוב השנויים האלה, כדי חיסול הבעיות הקשות ביותר של מעוטים מלפני המלחמה. כך נפתרות בעיות הצרפתים באלזס־לוריין והדנים בשלזוויג־הולשטיין; בעקבות המלחמה (1921) זוכה גם אירלנד הדרומית בעצמאות. מכמה בחינות, איפוא, רבתה כאן ההתאמה בין מדינה ולאום, אך מאידך נתגלו אי־התאמות חדשות ואף הוחרפו ישנות. בעיות הגרמנים בטירול האיטלקית, באלזס־לוריין ואופן־מלמדי, וכן בעית הסלובנים באיטליה נוצרו על ידי מפות חוזי השלום שבעקבות המלחמה. בעקר הוכחה בעית הגרמנים כבעיה קשה לארצות אלה.

כן הולכים ומתגלים סמני התעוררות של אותם המיעוטים, שאפשר היה לראותם כמעוטים רדומים או רדומים למחצה. אם במאה הי"ט מסתפקים כמה מיעוטים בתביעת זכויות בשטח הלשון, התרבות והחנוך, (הפלמים בבלגיה, הבריטים והקטלונים בצרפת וספרד ועוד) הרי תביעות אלה קבלו תנופה חדשה על ידי המלחמה העולמית ולידת התנועות הלאומניות. הפלמים תובעים עצמאות, האירים משיגים אותה; הוולשים, הסקוטים, הקטלונים והבסקים מעוררים תביעות לזכויות תרבותיות־לשוניות. הארצות שההומוגניות שלהן לא הופרעה ולא הוטלה בספק במשך דורות עומדות על סף של תביעות שונות מצד כמה ממעוטיהן.

אולם אנגליה וצרפת, גרמניה, איטליה וספרד ממשיכות להתכחש לקיומם הלאומי של מיעוטים אלה. קשה עוד לקבוע מה תהיה ההתפתחות הלאומית של המעוטים האלה ומה יהיה היקפה. בעיה מיוחדת במינה נעשית זו של האירים באולסטאר, צאצאי הסקוטים והפרוטסטנטים, המסרבים להתאחד עם אירלנד הדרומית ובוחרים לחיות (כמעוט לאומי? גזעי?) בממלכה המאוחדת, מאשר להתאחד עם דובלין ולהיות מיעוט דתי ואולי גם גזעי לעומת הרוב האירי־קתולי.

ההתאמה בין המדינה והלאום, שהיתה נחלת שטחים אלה במשך שנים רבות ללא הפרעות גדולות, הולכת ונעשית פרובלימתית יותר למרות שכמה בעיות נפתרו ע"י שנויי גבולות ולמרות שמדינאיו ודבריו של חלק זה של אירופה מסרבים עדיין להכיר בבעיות אלה.

ביתר איזורי אירופה חלו שינויים גדולים יותר. כאן לא רק שונו גבולות כי אם הוקמו מדינות חדשות. על שטחים שנקרעו מגרמניה, רוסיה ועל שטחי האימפריה ההאבסבורגית אשר התפרקה, הוקמה שורה של מדינות עצמאיות, של עמים אשר היו בעבר עצמאיים ושל עמים שזכו לראשונה בקורותיהם לעצמאות מדינית.

ביחס למעוטים בגרמניה, הרי צמצום גבולה המזרחי הביא לידי הפחתה ניכרת של המעוט הפולני שבגבולותיה. אך המיעוט הפולני הזה היווה בעצם את בעית המיעוט הלאומי היחידי של גרמניה לאחר וורסיי. (המזורים והסלבים הלוזיטים חייבים להחשב כמעוטים רדומים לגמרי).

תכלית שינוי השתנה המצב ביתר שטחי מרכז, דרום־מזרח ומזרח אירופה. המספריים של ועידת השלום גזרו כאן במידה גדושה ביותר. רובה של חגורת העמים שבמערב רוסיה התפצל למדינות עצמאיות. פינלאנד, אסטוניה, לטביה, ליטא ופולין היו המדינות העצמאיות שקמו על חשבון רוסיה וגרמניה. ברוסיה עצמה נשארו עוד לאומים רבים, אולם בעקבות המשטר החדש נפתרו בעיות לאומיה בצורה שונה וחדשה (ראה, פרק “הפתרון הטריטוריאלי”, להלן). לעומת זאת קיימת היתה אי־התאמה בין המדינה והלאום השולט ברוב המדינות שהוקמו על חשבון רוסיה וגרמניה. פולין, ש־40% מהאוכלוסיה שלה היו מורכבים ממיעוטים לאומיים (אוקריינים, יהודים, בלורוסיים, ליטאים, גרמנים), ליטא עם מיעוטים: פולני, גרמני ויהודי, וכן פינלאנד, לטביה ואסטוניה בעלות מיעוטים גרמניים, רוסיים ויהודיים ניסו וניהלו אמנם תכופות מדיניות של דכוי והשתלטות כלפי המיעוטים, אך לא יכלו לחפות על אי־ההתאמה שבין המסגרת המדינית והלאומית שבארצות אלה.

לא פחות ניכרת היתה אי־התאמה שבין מדינה ולאום בשטחים שהוקמו על משואות המדינה ההאבסבורגית ובמדינות הבלקן.

במקום אוסטריה־הונגאריה הוקמו מדינות נפרדות, אוסטריה והונגאריה, נוסף לזה הוקמה מדינה חדשה, צ’כוסלובקיה. במדינות אלה וכן במדינות הקיימות עוד לפני המלחמה (יוון, בולגריה, רומניה, ואלבניה) וכן במדינת יוגוסלויה (אשר כללה בגבולותיה את סרביה ומונטנגרו) היה רבוי לאומים וחוסר התאמת המדינה והלאום, במיוחד לגבי המדינות אשר לא השתתפו במלחמה בצד מעצמות המרכז. אוסטריה, הונגריה ובולגריה אשר יצאו מהמלחמה מקוצצות, היו קרובות יותר להתאמת מדינה ולאום מאשר יתר המדינות אשר זכו לתוספת וגידול עקב השתתפותן במלחמה בצד מעצמות ההסכמה. ב־3 מדינות אלה לא היו המיעוטים מרובים. בהונגריה היה מעוט גרמני גדול וכן כמה מעוטים אחרים לא גדולים של קרואטים, רומנים וסרבים. בבולגריה היו מעוטים לא גדולים של תורכים רומנים ויוונים. כפי שצויין כבר, העובדה שבמדינות אלה לא חיו מעוטים בהמוניהם ולא גרו באיזורי הספר (הגרמנים) לא היו בעיות המעוטים חריפות ביותר. כאן היו הבעיות של שאיפת המדינות להתפשטות כדי לכלול במסגרתן את בני עמם שבאזורי הספר של המדינות השכנות.

לעומת זאת, היה פחות התאמה בין מדינה ולאום במדינות המוגדלות והחדשות.

בצ’כוסלובקיה היו הצ’כים, הסלובקים, הגרמנים והרוטנים ארבעת העמים העקריים, ואם כי העם הצ’כי היה המרובה ביותר הוא לא היה הרוב לעומת יתר העמים; העמים השולטים היו – הצ’כים והסלובקים. נוסף לזה היו בצ’כוֹסלובקיה גם הונגרים ופולנים. במדינה זאת, אשר בנש הבטיח בועידת השלום להפכה לשוויץ שניה, נהנו אמנם המעוטים מזכויות לאומיות מלאות, אך לא הוקמה מדינה פדרטיבית ולא נפתרה בעיית העמים פתרון טריטוריאלי.

מצב דומה מבחינת לאומים וזכויותיהם אפשר למצוא גם ביוגוסלויה אשר בה שלשת העמים השליטים הם סרבים, קרואטים וסלובנים, בשעה שבצ’כוסלובקיה להלכה היו רק שני עמים שליטים, הצ’כים והסלובקים. גם כאן אין אף אומה מהוה רוב לגבי כל יתר האומות; וכן גם כאן אין פדרציה למרות שהעמים נהנים מזכויות לאומיות. נוסף ל3 העמים השליטים ישנם ביוגוסלויה מיעוטים נכרים של גרמנים, הונגרים, אלבאנים, רומנים ובולגרים.

ברומניה בת המיעוטים הגדולים (הונגרי, גרמני, רותני, רוסי ובולגרי), היה מצב המיעוטים לא כמו בצ’כוסלובקיה. זכויות הלאומים היו מוגבלות יותר.

באלבאניה קיים מיעוט יווני כשם שביוון קיים מיעוט אלבאני, אולם בזאת האחרונה ישנם גם מיעוטים אחרים והם התורכים והבולגרים. בבולגריה ישנו מיעוט ניכר של תורכים וכן רומנים ויוונים. בתורכיה האירופית ישנם ארמנים, בולגרים ויוונים. בכל הארצות האלה בולט חוסר ההתאמה בין מדינה ולאום פחות מאשר במדינות הצפוניות יותר. יש עוד להוסיף שברוב המדינות האלה ישנם צוענים אשר קשה להגדירם כמיעוט לאומי. מקדוניה על ריבוי לאומיה ממשיכה את “מסורת” מאבק העמים הבלקנים; אין לך אומה בלקנית כמעט שאינה תובעת לעצמה את מקדוניה או שתסכים שעם אחר ישלוט בה.

כפי שצויין כבר לעיל לא דובר כאן על המיעוט היהודי אשר לו הוקדש רוב רובו של המחקר.

אירופה של וורסיי, אפוא, היתה מרובת מדינות לאומיות יותר מאירופה של 1914; פחות עמים היו תחת שלטון זר, אולם בעיות המיעוטים רבו כרבות המדינות. וחוסר ההתאמה בין מדינה ולאום היה להופעה שלטת אף לאחר וורסיי שדגלה בעקרון ההגדרה העצמית.

3) הפתרון הטריטוריאלי.

למרות ההבדלים העצומים שבהתפתחות ובמשטר הגיעו שתי מדינות, בדרכים שונות תכלית שנוי, לידי פתרון דומה של שאלות הלאומים שלהן, כי פתרון טריטוריאלי מלא נפתרו בעיות המיעוטים בשוויץ ובברית המועצות. בשוויץ, הודות להתפתחות היסטורית ומסבות מיוחדות, המדינה ניאוטרלית בשאלות הלאומיות; כל לאום יש לו אוטונומיה לאומית מלאה בקנטונים שלו. נדמה שמשטר זה עומד יפה בפני הסערות הלאומיות שבאירופה, אם כי יש שראו בקיעים בחומה זו עקב ההשפעות הלאומניות בקנטונים הגרמניים והאוכלוסיה המעורבת בכמה קנטונים.

בברית המועצות הוקמו רפובליקות ואזורים אוטונומיים בשביל 185 קבוצות אתניות המדברות ב־147 לשון. למעוטים הובטחו זכויותיהם התרבותיות. לנין וסטאלין לא קבלו את התורות של הסוציאליסטים האוסטרים (רנר, באואר) על אוטונומיה פרסונלית של לאומי המעוטים וראו כפתרון רק את הסידור הטריטוריאלי. גם כאן המדינה היא ניאוטרלית מבחינה לאומית. (הסוביטים דאגו לטפוח לשונות העמים בין היתר גם לשם ביסוס משטרם כי הם שאפו להחדיר את תורתם לכל שדרות העם וללמדה בבתי הספר).

האומה השוויצרית או האומה הסוביטית, אלה הם בעצם מושגים פוליטיים־טריטוריאליים אך לא לאומיים. כאן במקום ההתאמה בין מדינה ולאום קיימת ההופעה של התאמת חלק המדינה ללאום היושב בו וחסרה השאיפה להתאים את המדינה כולה לאחד הלאומים. מכאן, שבמשטרים כאלה אין קיימות בעיות של מעוטים לאומיים.

ב. התהוות המיעוט הלאומי היהודי.

בפרקים הקודמים נזכרו אגב סקירה על תנועות האוכלוסיה גם היהודים. למעשה מהווים היהודים מיעוט (דתי וגזעי) בכל ארצות מושבם זה כאלפיים שנה, וכל קורות הגולה היהודית אינם אלא קורות המיעוטים היהודים בארצות פזוריהם. על כן מובאת כאן רק סקירה על תולדות המעוט היהודי כמעוט לאומי.

המאורעות המכריעים שבסוף המאה הי"ח ובתחלת המאה הי"ט אשר שמשו מנוף לתנועות לאומיות חזקות באירופה השפיעו אף על מצב היהודים אולם השפעה שונה.

במערב הביאה המהפכה הצרפתית ליהודים את האמנסיפציה ועם זה נטילת קוי לאומיות יהודית. האמנסיפציה הצרפתית והפרוסית דרשה מהיהודי להתבולל ולא להיות שונה. תורת האמנסיפציה (התבוללות) הזו היא הקובעת עד לסוף המאה הי"ט את צביון היהודים באירופה המערבית והמרכזית. במדינות לאומיות (Nazionalstaat) כגון איטליה, גרמניה, צרפת דגלו בזהות המדינה והאומה ולא הכירו בשום לאומים אחרים בתוך המדינה. היהודים השתדלו למלא את דרישות הטמיעה ולהלכה היו שווים עם בני אומת הרוב בכל (אם כי למעשה היו בגרמניה ובצרפת גלויי הפלייה ושנאה עקב האנטישמיות). הזדהות היהודי עם סביבתו שלטה במדינות אלה עד לשנים האחרונות ממש, אם כי בחלק מהמדינות רק עד השואה הנאצית. אף הציונים רואים את עצמם במדה ידועה בני העם שבתוכו הם יושבים. בארצות אלה אין היהודים רואים את עצמם כמעוט דתי אפילו, אלא כבני לאום הרוב בני דת אחרת. זוהי גם ההשקפה הרשמית של השלטון העליון במדינות, אך חלקים ניכרים של העמים בגרמניה, אוסטריה־הונגריה וצרפת מתיחסים אל היהודים כאל עם אחר, כאל מעוט גזעי־דתי או לאומי־דתי. “האויב עושה אותנו לעם שלא ברצוננו” – אמר הרצל.

באוסטריה־הונגריה, רוסיה, ואירופה הדרומית־מזרחית היה המצב אחר. כאן לא היתה זהות בין עם ומדינה. בשתי מדינות הראשונות לא היו היהודים, לרוב, מתבוללים ולקראת סוף המאה הי"ט דרשו אוטונומיה לאומית.

ברוסיה ובאוסטריה־הונגאריה חיים ההמונים היהודיים חיים עצמאיים ולקראת סוף המחצית השניה של המאה הי"ט חיים לאומיים, במיוחד עם הופעת המפלגות הציוניות והסוציאליסטיות ברחוב היהודי. ב־1882 מתחילה תנועת חובבי ציון וב־1897 מתכנסים הקונגרס הציוני הראשון והועידה הראשונה של ה"בונד".

אוסטריה לא הכירה בלאום היהודי, לא הכירה בשפתו העברית או אידיש וראתה את היהודים כמעוט דתי בלבד. אך ברוסיה ורומניה כבר ראו ביהודים שאלה לאומית, אם כי ראו אותם כ"זרים". חוקי מדינות אלה לא הכירו בלאומיות יהודית, וראית “השאלה היהודית” התבטאה בהגבלת זכויות אזרחיות ומדיניות או בשלילתן. היהודים היו אזרחים מ"מדרגה שניה". ברוסיה השפיע גם המומנט הדתי וביחס ליהודים היה משום יחס המזרח אל ה"בלתי מאמינים".

את זכויות המעוט הלאומי החלו היהודים לתבוע רק כתוצאה מהתפתחותם הלאומית. בסופה של המאה הי"ט מתחילה ההתעוררות הלאומית היהודית, הנושאת בחובה דרישות לאוטונומיה לאומית. הפולקיזם והבונדיזם תבעו זכויות לאומיות לגולה. גם הציונות הכריזה על תכנית ביחס לגולה. בתחלת המאה ה־20 היתה באוסטריה ורוסיה התעוררות יהודית לאומית ותביעה לזכויות פוליטיות. בשדה זה היתה גם השפעה חשובה לפועלי ציון (בורוכוב). מכאן עברו דרישות אלה גם לתכנית ההסתדרויות היהודיות של פועלים בארצות־הברית של אמריקה הצפונית. באוסטריה ניסחו “האידישיסטים” דרישות דומות בכנסיה שנתכנסה בטשרנוביץ על ידי נתן בירנבוים (1908).

בתחלת המאה העשרים הלך והתבלט ברוסיה ובאוסטריה, מדינה רבת־לאומים טפוסית, הפתרון היחיד לשאלת היהודים הלאומיים; היהודים הם לא בני האומות הסובבות אותם, אלא בני אומתם.

ארבעת הצירים היהודיים שנבחרו לפרלמנט האוסטרי ב־1907 (כצירי גליציה ובוקובינה) לא נלוו לשום סיעה, אלא נתחברו לסיעה לאומית משלהם בשם “הקלוב היהודי”. זו היתה הסיעה היהודית הלאומית הראשונה בפרלמנט אירופי. בקול קורא שלה נאמר: “הקלוב היהודי יגן תמיד על זכויותיו של עמו, עניניו וטובותיו. עתיד הוא לדרוש בכל תוקף הכרת הלאומיות היהודית והנהגת השוויון הממשי לגבי אומה זו”.

בתקופה זו נראו גם נצני ההכרה במעוט לאומי יהודי. בשנת 1909 דן הלאנדטאג בבוקובינה על הצעת חוק בחירה חדש לגליל זה, שבו תפסו מאת אלף היהודים מקום חשוב בצד ארבע האומות: הגרמנים, הרומנים, האוקראינים והפולנים, והמליץ בהחלטה מיוחדת לתת ליהודים קוריה בפני עצמה. הממשלה האוסטרית היתה אולי נוטה להסכים להחלטה זו אילו היו היהודים מצדדים בזכותה כאיש אחד, אבל כאן קלקלו המתבוללים בעלי ההשפעה. ראש המיניסטרים (בינרט) הודיע לנציגי המפלגה היהודית הלאומית, אשר השתדלה שהמלצת הלנדסטג תצא לפועל, שאין הממשלה יכולה להודות בלאומיות היהודית, כשחלק מהיהודים אינו מודה בה.

אף על פי כן התירה הממשלה האוסטרית בשנה שלאחריה תקון קוריה ישראלית של בחירה בגליל שעד לפני זמן קצר היה תחת שלטון התורכי, בוסניה־הרצגובינה, שנספח אליה זה מקרוב. זכות הבחירה ללאנדסטאג הבוסני נקבעה כאן על פי הסימן הדתי: הקתולים, הנוצרים־יונים, המושלמים והיהודים זכאים היו לבחור את ציריהם על פי מספרם, וי"ב אלף יהודי בוסניה זכאים היו לשלוח שני באי־כח אל הלאנדסטאג (אחד מהם צריך היה להיות רב). כאן עמד להם לישראל העיקר הדתי. בבחינת כת דתית הודו ביהודים, בבחינת לאומיות – עוד כפרו בהם.

לאחר זמן נכנסו תקונים אחדים בחלוקת גלילות הבחירה גם בגאליציה ובבוקובינה, שנתנו ליהודים את האפשרות לבחור במקומות שישבו בהם צפופים נבחרים משלהם לרייכסראט.

מההשתלשלות החדשה של התנועה הלאומית נראה שעם ישראל הוא אומה חיה וקיימת, המחולקת בין מדינות שונות, ושהדת אינה אלא אחד מגילוייה; הרעיון הלאומי החילוני אומר, שכל חלקי היהדות הנפרדים בבחינה המדינית הם אומה תרבותית־היסטורית אחת בעולם ואומה זו זכאית בכל מקום, ביחד עם שאר המיעוטים הלאומיים במדינות שונות, לזכויות לאומיות; האבטונומיה של הקהלה, בית־הספר והלשון.

אולם המצב למעשה לא התאים למדת התפתחותה של הלאומיות היהודית. כאשר פרצה המלחמה ב־1914 היתה יהדות מערב אירופה ומרכזה חלק מלאום המדינה ונהנתה משווי זכויות אזרחיות, לעומת זה היו ששה וחצי מליון של יהודי רוסיה מקופחי זכויות אזרחיות וללא אוטונומיה; ברומניה למרות חוזה 1878 לא נהנו היהודים משווי זכויות אזרחיות, כי המשטר הרומני דאג, שלרוב היהודים לא תהיה אזרחות רומנית וחוזה ברלין משנת 1878 חייב את רומניה לתת שווי זכויות לאזרחים. בגאליציה לא היה שוויון למעשה. עצם הבעיה של שווי הזכויות האזרחי טרם נפתרה בשביל יהודי מזרח אירופה. לזכויות לאומיות כמעט לא היה זכר.

ג. הגנת המעוטים

צויין כבר בראשית פרק זה, שלהלכה לא ראו במאה הי"ט את המעוטים כמיעוטים לאומיים, כי אם כתושבים בני גזע או דת שונים. מההשקפה הזו על המעוטים שלא ראתה אותם כחטיבה לאומית מיוחדת נבע גם האופי של ההגנה הבינלאומית, במדה שהיתה קיימת כזו. להגנת המעוטים בתקופה זו היה אופי של דאגה לזכויות הדת או החופש של אילו תושבי ארצות מסוימות ופרט לענין הפולנים בקונגרס ווינה היתה הדאגה נתונה למיעוטים דתיים בלבד.

במאה הי"ט ובראשית המאה ה־כ' הונחו היסודות הראשונים להכרת זכויות מיעוטים והוקם המוסד של התערבות מעצמות להגנת זכויות אלה.

הערכה קולעת של מוסד זה אנו מוצאים במכתבו של קלמנסו לפדרבסקי (ראה התוספת), בו סוקר קלמנסו “תקדימים רבים” אלה כ"עקרונות החוק הפומבי", אולם הוא מבקר מצב זה בשים לב לניצול תכוף של התערבויות אלה מצד המעצמות לטובת האינטרסים הפוליטיים שלהן.

פרק ב': שאלת המעוטים בועידת השלום

א. תכונת היהודים לקראת ועידת השלום

להכרה רבה וטפול ניכר זכתה שאלת המעוטים רק עם סיום המלחמה העולמית. שאלה זו עמדה על סדר יומה של ועידת השלום זמן רב והוצאה משטח של זכויות פרט והתערבויות הומניטריות לדרך המלך של בעיה מדינית, לאומית ומשפטית ממדרגה ראשונה והגנה בינלאומית מתמדת.

למעשה יש לדון כאן רק בפעולות היהודים, כי בעצם לא השתתפו כמעט מיעוטים אחרים במו"מ ובלחץ להשגת חוזי המיעוטים. רוב העמים שהפכו אח"כ מעוטים חלמו עוד בזמן ועידת השלום על עצמאותם ואילו המדינות המנוצחות (פרט לגרמניה) שחלקי עמיהן הפכו מעוטים היו במצב, שלא הניח להם שהות לפעולה בכוון זה. אחרי שהוצבו גבולות וורסי התברר שלא הוקמה מדינה אוקראינית עצמאית ונוצרה בעית המעוטים האוקראינים בפולין, צ’כיה, הונגריה, רומניה וכו'; אולם האוקראינים חלמו ולחמו למדינה ולא טפלו כלל בהבטחת זכויותיהם כבני מיעוט. בדומה לכך קרה לארמנים, בלורוסים, קורדים ועמים אחרים.

לעומת זה דאגו מדינות הונגאריה, בולגריה, אוסטריה, גרמניה ותורכיה לעתיד הפוליטי של ארצותיהן ולגבולותיהן החדשים מתוך שאיפה למנוע ביתורים והכנסת חלקים מעמיהן לגבולות מדינות אחרות ולא טענו ולא דאגו כמעט להבטיח את זכויות חלקי עמים אלה במקרה שינותקו מהן. נוסף לזה הטרידו את הארצות האלה שאלות תנאי שביתת הנשק וחוזי השלום, עניני הריקונסטרוקציה והמדיניות הפנימית ולא היה סיפק בידן להקדיש בשלב זה תשומת לב לעתיד זכויותיהם של בני עמם שהפכו למעוטים בארצות השכנות. רק היהודים, המעוט הנצחי בתולדות אירופה, לא יכלו לשגות בחלומות ודאגו להבטיח את הזכויות האלמנטריות של היהודים כאנשים, אזרחים ובני עם. (הרגשת מיעוט נטול קרקע לא היתה בכלל ידועה לבני עם אחר באירופה).

בנאום מוצקין בועידה היהודית העולמית, באוגוסט 1932, בג’ניבה (ספר מוצקין, עמ' 272), נאמר: “בו בזמן שחלקי לאומים אחרים טענו רק בעד עצמם, קבענו אנחנו את הנוסחאות הכלליות של זכויות המעוטים הלאומיים והגנתם והשגנו בועידת השלום, שבחוזים נקבעו תנאי־המעוטים המפורסמים, שעליהם מתבססת כל המלחמה של מיליוני גרמנים, הונגרים, פולנים, רוסים, אוקראינים וגם זו שלנו”.

בארצות אירופה ואמריקה רבה היתה תכונת הגולה לקראת ועידת השלום, תכונה זאת היתה אחד הגלויים החזקים והנאים של ההתעוררות הלאומית הגדולה ביותר בתולדות היהודים בזמן החדש, התעוררות שקבלה סעד וחזוק באשור התקוות הציוניות ע"י הצהרת באלפור. אולם עיקר הפעולה ושיתוף המאמץ של כל קבוצי הגולה נעשו בפאריס ערב ועידת השלום ובהמשכה.

ב. עריכתם של חוזי המיעוטים

הנסיונות הראשונים להכרה בינלאומית בעקרונות הגנת המיעוטים נעשו ע"י מנסחי ספר הברית ובעיקר ע"י וילסון. בנוסח הראשון של ספר הברית הן של האנגלים והן של האמריקאים לא היה אמנם זכר להגנת המעוטים, אולם בנוסח השני של וילסון (מ־10.1.1919) נמצא סעיף המחייב כל מדינה חדשה שתתקבל לחבר הלאומים להגן על המיעוטים.

ועדת חבה"ל שנתמנתה ע"י ועידת השלום החלה בהכנות נוסח ספר הברית. כאן שוב הושמעו הצעות שונות על סעיפים להגנת המיעוטים, אולם בגלל דרישת היפאנים להכניס גם סעיף על שויון הגזעים נפלו כל ההצעות האלה, וסעיפי המעוטים וחופש הדת, אפוא, לא הוכנסו לספר הברית. הגנת המעוטים לא נכללה כלל בתוך ספר הברית עקב האינטרסים המנוגדים של המעצמות.

לו נכללה הגנת המיעוטים בספר הברית אפשר היה להגיד שהונחו עקרונות ממשל, אך לא כשהיא נקבעה בחוזים, כי אלה אינם חלים אלא על המדינות שחתמו עליהם.

כשראו המדינות שאליהן התכוונו החוזים, שאלה עומדים להיהפך מציאות, הביעו לכך את התנגדותן מטעמי רבונות, שויון מדינות, טענת “מדינה בתוך מדינה” וכו'. במיוחד באה לגלוי התנגדות זו בישיבה (השמינית) של ועידת השלום ב־31.5.1919. בישיבה זו פרץ כפי שכינו זאת “מרד המדינות הקטנות”. הושמעו ע"י ב"כ פולין, רומניה, יון ועוד כל הטענות של פגיעה ברבונות, אי־שויון המדינות, עלבון וכו'. קלמנסו נאם ואמר שקבלת עצה ממדינות כמו ארצות הברית, בריטניה איטליה וצרפת אין לראותה כעלבון.

אולם עיקר התפקיד להגן על חוזי המיעוטים נטל על עצמו וילסון, שנשא נאום גדול בו הוא התמרמר על שכמה מנציגי המדינות רואים בדבר “פעולה שרירותית” של המעצמות. הוא הדגיש את הצורך לסדור שלום שיקבע את הגבולות בצדק לפי חלוקת גזע האוכלוסיה בשטחים אלה. הוא מזכיר שהמעצמות יערבו לסדור גבולות זה ועליהן תחול מעמסת האחריות לשמירת גבולות אלה.

“האם יהא זה בלתי מתקבל על הדעת ובלתי צודק – שואל וילסון – שהמעצמות הגדולות יגידו לשותפות שלהן לא כדיקטטורים אלה כידידים, האם יכולים אנו לערוב לסדורים טריטוריאליים שאין אנו מאמינים בצדקתם והאם יכולים אנו להסכים להשאיר יסודות של הפרעות מבלי לסלקם כשאנו מאמינים שהם יפרו את שלום העולם? הנה זכויות המעוטים. אין לך דבר, מעיז אני להגיד, העלול יותר להפר את שלום העולם מאשר היחס, שבמסבות ידועות, יכולות המדינות להתיחס למעוטים. ועל כן, אם חייבות המעצמות הגדולות לערוב את שלום העולם בכל מובן, האם יהא זה בלתי צודק שהן תהיינה משוכנעות שתנתן הערבות הנחוצה והמתאימה?”

המשלחת הפולנית לועידת השלום נכנסה במו"מ בתחלת 1919 עם המשלחת של יהודי פולין (במסגרת ועד המשלחות) כדי להגיע לידי הסכם ולמנוע חוזה מיעוטים או לפחות את הכנסת הסעיפים היהודיים. אך המו"מ לא הביא לידי שום תוצאות. דרישות המשלחת של יהודי פולין בפריס כללו תביעות לא רק לשויון האזרחי כי אם גם לזכויות לאומיות רחבות (קוריה, קטסטר, זכות עבודה ביום א', אוטונומיה ע"י מערכת קהלות ונציגות עליונה, השפות ועוד).

נסיון שני למנוע את חוזה המיעוטים עשה הסיים הפולני עצמו, שניסה לקבע את זכויות המעוטים. בועדה המחוקקת של הסיים היו הצעות לאבטונומיה אזורית, אולם, כשנוכחו לדעת שחוזה המעוטים בין כה וכה יוטל על פולין, הפסיק הסיים לטפל בענין חוק כזה.

לאחר שחוזה המעוטים נחתם נמשכו עוד וכוחים סוערים בסיים עד אשר החוזה אושר (30.7.1919) ברוב דעות, כי מההכרח היה שאשור חוזה וורסייל, שעל פיו קבלה פולין אזורים נרחבים משטחה של גרמניה, יהא כרוך באשור חוזה המעוטים.

ביחס לצ’כוסלובקיה ויוגוסלביה הוחלט על חוזה דומה לזה של פולין בהשמטת הסעיפים היהודיים. ועדת המדינות החדשות קבלה ב־20 במאי הודעה מבנש (מיניסטר החוץ) שצ’כוסלובקיה מתכוננת להקים שויצריה חדשה מתוך הבטחת אוטונומיה למיעוטים, שויון וכדו'. גם יוגוסלביה לא התנגדה לחוזה אם כי רצתה שהוא יוטל רק על שטחיה החדשים, אך רצונה לא נתמלא. יותר מסובך היה ענין רומניה ויון. ביחס לרומניה רצתה הועדה לקבל אפילו בטחונות יותר חזקים מאשר במקרה פולין, אולם עקב ההתנגדות של רומניה נפלה הצעה זאת. הוכנס סעיף 9 מיוחד על אזרחות היהודים אבל לא הוכנסה הוראה שסעיף זה יהווה חוק יסודי. בראטיאנו נלחם נגד החוזה ואף התפטר בגלל זה וממשלה אחרת חתמה לבסוף על החוזה. ב־6.6.1919 כתב בראטינו לוילסון, שמדברי קלימנסו התברר לו שכוונת החוזה היא הגנת היהודים וצרף 2 נספחים (חוק האזרחות החדש ועוד) המוכיחים שכאילו אין קיימת כלל שאלה יהודית ברומניה. אולם המועצה העליונה של ועידת השלום לא קבלה השקפה זו והיא אשרה ב־9.12.1919 רק את הוצאת הסעיפים היהודיים מהחוזה הרומני למרות התנגדות נציג אמריקה; ותור זה בא כצעד פיוס כלפי רומניה שהתעקשה ביותר בסירובה לחתום על החוזה ונכנעה רק נוכח איום שהמעצמות ינתקו אתה את יחסיהן. ביחס ליון שונו הסעיפים היהודיים.

השאלה בדבר הטלת הגנת מיעוטים על גרמניה התעוררה ע"י תזכירו של פדרבסקי, אולם דרישה זו לא נתקבלה. הובטח לפולין, שהשאלה תועמד לדיון כשיעמדו לקבל את גרמניה לחבה"ל. כבר ב־31 במאי עוררו המדינות “המורדות” שאלה זו. אך נציגי המעצמות טענו שגרמניה התחיבה לשמור על המיעוטים שבארצה. הכוונה היתה לנוטה של גרמניה שהוגשה ב־29.5.19 לועידת השלום בדרישות הגנה ואוטונומיה תרבותית למיעוטים הגרמניים בארצות השונות. גם איטליה לא נדרשה לכך והסתפקו בהצהרות המלך וראשי הממשלה על הליברליות ביחס למיעוטים. ביחס לאוסטריה הוציאו את הסעיפים היהודיים וכן ביחס להונגריה ובולגריה. אוסטריה, בולגריה והונגריה, אם כי לא היו מדינות חדשות, לא התנגדו לחוזים כי ידעו שמהגנת המיעוטים ייהנו מיעוטיהן הרבים בארצות השכנות. לגבי תורכיה רצו לחייב אותה בהתחיבויות מיוחדות ונקבעו הסעיפים הרגילים.

אולם למליאה הראשונה בקשו להתקבל שורה של מדינות ומתוך אלה אלבניה, פינלנדיה, אסטוניה, לטביה, ליטא, ארמניה, גאורגיה, אזרביג’ן ואוקראינה שלא הוכרו עדיין כמדינות. בקשר לבקשות אלה החליטה המליאה הראשונה את החלטת ההמלצה הידועה לחייב את מדינות הבלטיקום, הקוקאז ואלבניה בהגנת מעוטים, כשמדינות אלה תבקשנה להתקבל לחבה"ל.

המליאה הראשונה הצביעה בעד קבלת אלבניה ופינלאנד לחבה"ל ומועצת חבה"ל החלה מיד לטפל בענייני המיעוטים בשני מקרים אלה. אלבניה קבלה על עצמה בלי קושי את ענין הגנת המיעוטים בצורת הצהרה (במקום חוזה) שתכנה דומה לחוזה פולין. ביחס לפינלאנד הסתפקה המועצה בהוראות הקונסטיטוציה ולא דרשה התחיבויות אלא לגבי איי אלנד בלבד. למליאה השניה הוגשו בקשות אסטוניה, לטביה, וליטא והוחלט במליאה שאפשר לקבלן (פרטים על חיוב מדינות אלה בהגנת מעוטים ראה ח"ג פ"א).

ג. הגורמים שהניעו ליצירת החוזים

שאלת הגנת המעוטים לא נתעוררה כמעט בזמן המלחמה שעמדה בסמן הדרישה להגדרה עצמית. דוקא מעצמות המרכז הקדישו לשאלה זו יותר ענין. בברסט ליטבסק באה מצדן הצהרה ש"הגנת זכויות מיעוט מהווה חלק מהותי של זכות העמים להגדרה עצמית". כן פעלו מעצמות המרכז ביחס למיעוטי פולין וביחס לגרמנים והיהודים ברומניה.

אולם הסתדרויות פרטיות התענינו בשאלה זאת יותר, ובעיקר היהודים “שנועדו לקחת חלק גדול בפתוח שטח הגנת המעוטים הנוכחית” (מאקארטניי).

גורמים אחרים שהניעו ליצירת החוזים היתה המסורת הליברלית של המערב להגנת המיעוטים וכן הרצון להבטיח את השלום (ראה מכתב קלמנסו, בתוספת, ונאום וילסון, לעיל) ולהוכיח לעמים, שלא לחנם נשפך דמם, כי הנה הולך ומוקם משטר של יושר וצדק ביחסי העמים. היה בחוזי המיעוטים גם משום פצוי לאי־מתן ההגדרה העצמית לכמה וכמה חלקי עמים.

פרק ג': מהותם של חוזי המיעוטים והערבות להגשמתם

א. ההוראות הכלליות ומהותן.

1 תוכן חוזי המעוטים.

דו"ח אדטשי (ראה להלן הפרק על הפרוצידורה) מסכם בצורה זו את תוכן הסעיפים של חוזי המיעוטים:

א. אזרחות. את נתינות המדינה החדשה ירכשו תושבי הארץ שישבו בה בתאריך מסוים ואנשים שנולדו מתושבי הארץ בארץ, באופן אוטומטי. בכמה מהחוזים נקבעו גם הוראות זכות האופציה.

ב. הגנת החיים והחופש וחופש הדת.

ג. שויון כלפי החוק.

ד. שויון הזכויות האזרחיות והפוליטיות.

ה. שויון היחס והבטחון כלפי החוק ולמעשה.

ו. הבדלי גזע, דת ולשון לא ישמשו נימוק להפלייה ביחס לקבלת משרות ממשלתיות וכו'.

ז. זכות להקים מוסדות צדקה, דת וחברה, בתי ספר ומוסדות חנוך אחרים. שמוש חפשי בכל המוסדות האלה בלשון המיעוט.

ח. שמוש חפשי בלשון המיעוט בבתי ספר של המיעוטים והשתתפות בהנאה מתקציב הממשלה והעיריות.

נוסף לזה מכילים חוזי מעוטים שונים הוראות מיוחדות בקשר למעוטים מסוימים. (ביחס לזכויות המיוחדות בחוזי פולין, יון, ליטא ורומניה למעוטים היהודיים. ראה להלן).

על פי חוזים והצהרות אלה, אסור, איפוא, שהבדל הגזע, הלשון או הדת יגרום קיפוח כל שהוא בהתמנות למשרה, תפקיד או כבוד צבורי או באומנות איזו שהיא. בני כל מיעוט לאומי רשאים לייסד ולנהל על חשבונם מוסדות של צדקה, דת וחברה, בתי ספר ובתי חנוך וזכאים הם להשתמש בהם בלשונם ולהתנהג על פי דתם בלי מפריע. לפי זה אסור לה למדינה לצמצם את השמוש החפשי בלשון מיעוט לאומי במו"מ הפרטי, במסחר, בדת, בעתונות או בשאר דרכי פרסום וכן גם באספות. חוץ מזה חייבת המדינה לתת למיעוטים הלאומיים הקלות מתאימות בשימוש בלשונם לפני בתי הדין בעל פה ובכתב. כן חיבת היא לדאוג, שבאותם הערים והגלילות, שבהם בני מיעוט לאומי בעל לשון מיוחדת הם חלק גדול של האוכלוסין, תהא שפת הלמוד בבית הספר העממי שפת המיעוט. אך רשאית המדינה להנהיג בבתי הספר הללו גם את שפת המדינה, היא שפת הרוב, כלימוד של חובה; בערים וגלילות כאלה יש לו למיעוט הזכות ליהנות לפי ערכו מאותם הסכומים, המוצאים מכספי הצבור (המדינה או העיריות) לחנוך, לדת ולצדקה.

זכויות המיעוטים, כפי שנקבעו בחוזה, אינן, על כן, אלא זכויות תרבותיות, לשוניות ודתיות. אין ביניהן הזכות לסדר ולנהל את החיים הצבוריים באיזה חבל או במדינה. לא על העיקר של שלטון עצמי נבנו הזכויות הללו, אלא על עיקר השויון. כל מה שיש לרוב, צריך שיהיה למיעוטים, כלומר, אותן הזכויות האזרחיות, אותה הזכות ליסד, לנהל ולכלכל באמצעיהם הם כל מיני מוסדות של צדקה, של דת, של עניני צבור ושל תרבות. במוסדות אלה אפשר להשתמש בלשון המיעוטים באופן חפשי, אבל מה שנוגע לזכויות לשונותיהם של המיעוטים במוסדות הממלכה ובבתי דין, על המדינה לעשות רק הקלות, הנחות מתאימות. כך גם בנוגע לחינוך הציבורי. אין המדינה חייבת לכלכל באמצעיה היא בתי ספר של מעוטים, ערוכים לפי רוחם ודרישותיהם; גם כאן רק הקלות והנחות. זהו נוסח העיקרים שנקבעו. יש לציין, שאין החוזים מכילים הוראות על חובותיהם של המיעוטים כלפי המדינה ורק אחר־ כך פיתח חבה"ל את חובת הלויאליות של המיעוטים (ראה ח"ב להלן).

2. מהות זכויות המעוטים.

הזכויות של המעוטים לפי חוזי המעוטים הן בשני כוונים א. זכויות אישיות לבני המעוטים. ב. זכויות קבוציות לקבוץ המעוטי לקיום חיים תרבותיים עצמיים. זוהי המסקנה המוסמכת של ביה"ד בהאג.

הזכויות של המיעוטים ניתנות גם לחלוקה שניה והיא: א. זכויות כל בני המעוטים, מבלי הבדל אם הם נתיני המדינה או לאו, כגון זכויות החופש, בטחון החיים, זכויות אדם המובטחות לכל תושב המדינה. ב. זכויות בני המיעוטים, במדה שהם נתיני המדינה, כגון שויון בפני החוק, חופש הדת וכו' אלה הן זכויות אזרח המובטחות לכל אזרח המדינה.

ברור, שזכויות האזרח מרובות יותר וע"כ קובעים חוזי המיעוטים הוראות להבטחת אזרחות זו למי שזכאי לה, כדי שהממשלה לא תשלול מהמעוטים את זכויותיהם ע"י שלילת אזרחותם, יש למנות ע"כ את הזכות לאזרחות כזכות יסודית של המעוטים.

א. זכות הנתינות

בעיקר החשיבו היהודים זכות זו, כי ידעו שאם היא לא תובטח, תיהפך כל הגנת המעוטים לכלי ריק. בועידת השלום דרשו אותה ועה"מ, ועה"ח וכי"ח בכל תוקף והביאו את הדוגמה של חוזה ברלין ודרך הגשמתו ע"י ממשלת רומניה (ראה ח"א, פ"א וכן ח"ג על רומניה). הבטחת זכות זו לא היתה קלה. עקרון מקודש היה בחוק הבינלאומי שהמדינה הסוברנית יש לה הסמכות האכסקלוזיבית לקבוע מי הם נתיניה. אפשר להבין על כן את חשיבות השאלה הזו אם נזכור שהרבה ממדינות המיעוטים קמו רק לתחיה ונוצרו במלחמה או לאחריה ובארצות אלה ישבו בני מיעוטים בעלי נתינות של השלטון הקודם. סעיפי האזרחות בחוזי המיעוטים באו על כן למנוע מהמדינות החדשות (והישנות) את האפשרות לשלול מתושבים אלה את נתינותם וחייבו לתת להם נתינות של המדינה החדשה באופן אוטומטי מתוך קביעת סעיפי אופציה, שהתכוונו להומוגניזציה של האוכלוסיה. זכות זו לנתינות לא הוגדרה במלואה בחוזי המיעוטים וטפלו בה גם חוזי השלום בין המעצמות והמדינות (בעיקר בשאלת האופציה, ראה, למשל, שאלת הנתינות והאופציה בקשר ליהודי אוסטריה בפרק א', ח"ג, אוסטריה).

היתה גם דאגה למחוסרי נתינות, וע"כ הוכנסו לחוזי המעוטים הפולני והרומני סעיפים המחייבים לתת נתינות אף למחוסרי נתינות שנולדו בתחום המדינה החדשה. אולם למרות כל ההוראות האלה מצאו הממשלות דרכים אדמיניסטרטיביות להפר את ההתחיבויות בטענות שונות (ראה הפרקים, א' ב' ד' ח"ג, רומניה, פולין ואוסטריה).

ב. בטחון חיים וחופש

אם הזכויות לחיים ולחופש שהבטיחו חוזי המיעוטים לא היתה להן חשיבות רבה לבני מיעוטים אחרים, הרי חשובים היו ליהודים, שחייהם וחפשם היו לא פעם בסכנה בארצות שונות, כגון רוסיה, רומניה ועוד. תחום המושב ברוסיה היה דוגמה מובהקת לחוסר החופש, והפרעות – לחוסר בטחון החיים.

שתי זכויות אלה הוכרו ע"י הליברליזם כזכויות האדם, והחוק הבינלאומי כבר במאה הי"ט הרשה “התערבות למען האנושות” כדי להגן עליהן.

זכויות אלה ניתנות ע"י חוזי המעוטים לכל תושבי המדינה ולא רק לאזרחיה ז"א גם לפליטים, מחוסרי נתינות ונכרים.

החיוניות של הגנה זו למיעוטים יהודיים הוכחה ע"י הנגישות והפרעות שאירעו באוקראינה, פולין, רומניה, הונגריה, שלזיה, דאנציג וארצות חוזי־מיעוטים אחרות. הפרת זכות יסודית זו של הגנת החיים שמשה גם נושא לפטיציות יהודיות, כגון בקשר לפרעות באוקראינה, ברומניה ובדאנציג (ראה בפרקים המתאימים שבחלק ג').

ג. שויון בפני החק ושויון למעשה

בעקרון זה של שויון כל האזרחים כלולות לאמיתו של דבר כל יתר הזכויות של האדם והאזרח. ושוב בזכות שויון זו יש הישג מיוחד בשביל יהודי מזרח אירופה; זו הביאה להם את האמנסיפציה שלה נלחמו במשך המאה ה־19. אגב, ע"י כך הוכר השויון גם של יתר האזרחים ולאו דוקא בני המעוטים – הישג כללי יותר. הסעיף השני בחוזי המיעוטים ממשיך להדגיש שויון זה ומוסיף שבני המיעוטים צריכים גם הם להינות משויון זה. כאן מוטלת החובה אף על האדמיניסטרציה, שהיא המוציאה לפעל את חוקי הארץ, להתיחס בשויון לכל האזרחים.

חוזי המעוטים מטילים על המדינה לקיים שויון זה כלפי החוק ולמעשה מתוך ראיית שויון זה כאחד מהיסודות הקונסטיטוציוניים של המדינה. ע"י הכנסת עקרון זה לקונסטיטוציה הבטיחה שלא יוצאו על ידה חוקים המתנגדים לשויון זה. ואמנם מכילות הקונסטיטוציות של כל מדינות המיעוטים סעיפים מתאימים על השויון הזה. אי־הפלייה בין הנתינים, מתן זכויות שווה ובצוע החוקים ביחס שוה לכלם זה העקרון של השויון כלפי החוק.

מאידך חשוב גם העקרון של שויון למעשה שנקבע בחוזים בצד השויון כלפי החוק. לכאורה יש כאן כאילו הא בהא תלייא, אולם לאחר עיון אפשר להווכח שבלי שויון למעשה אין השויון כלפי החוק משמש ערובה נגד הפלייה ודכוי. אם, למשל, סגרה הממשלה האלבנית את כל בתי הספר הפרטיים הרי באופן פורמלי לא היתה כאן הפלייה לגבי המיעוט היוני כי הלא נסגרו גם בתי הספר הפרטיים של עם הרוב. אך בשביל עם הרוב בתי הספר הכלליים הם שלו ולא כן בשביל המיעוט היוני. ואמנם ביה"ד בהאג הכיר בכך והחליט, ששויון כלפי החוק מבחינה פורמלית של הרוב והמיעוט כשהתנאים והצרכים הם שונים מהווה למעשה אי שויון. כדי למנע זאת יש לדעת בהי"ד – לתת למיעוט אותה כמות של זכויות הדרושה לו כדי שיוכל למעשה להיות במצב מדומה לרוב. ולהלן: “השויון כלפי החוק מונע כל הפלייה, השויון למעשה… מחייב יחס שונה מתוך כוונה להשיג תוצאה שתקים שווי משקל בין המצבים השונים”.

שויון למעשה זה, שהובטח ע"י החוזים ופורש בצורה כה מלאה ע"י בהי"ד בהאג חייב היה להבריא את כלכלת המיעוטים היהודיים ולהביאם לחיים בריאים מכל הבחינות, אולם למעשה נהגו הממשלות בשויון הפורמלי, כגון שקבעו מונופול כללי, אך פגעו כמעט רק ביהודים, כן נומרוס קלאוזוס ועוד (ראה ח"ג).

עקרון הנומרוס קלאוזוס (ולאו דוקא בבתי הספר) מצטיין בבחינות אלה של השויון הפורמלי ואי השויון למעשה בשים לב למבנה הכלכלי המיוחד של היהודים. אם פוגעים במסחר או בתעשיה הנמצאים במדה ניכרת בידי היהודים ע"י מונופוליזציה ממשלתית או אם פוגעים במסחר היהודי ע"י חרם שאין הממשלה מדכאת אותו הרי יש כאן גם אי־שויון למעשה.

ד. חופש הדת

עקרון חופש הדת בוטא גם בחוזה ברלין 1878 ובמאה הי"ט ראו בזה סבה להתערבות למען האנושות, עקרון זה הוכר גם בחוזי המיעוטים.

אולם גם כאן לא הכל היה כשורה. בתורכיה הקמלית, הקשורה בחוזה מיעוטים נאסרה בכל בתי הספר הוראת הדת ומכאן גם הוראת הדת היהודית ונאסרה הקמת בתי תפלה חדשים. יש לזכור שחופש הדת אינו זכות הנתינים בלבד כי אם של כל התושבים ונכלל גם בקונסטיטוציה של מדינות חוזי המעוטים.

בחופש זה קשורים חופש האמונה והמצפון, החופש להמיר דת, חופש ההורים לקבוע את למודי הדת וההשתייכות לה של ילדיהם וחופש הפולחן, בעיקר חשובות כאן ליהודים זכויות השבת והשחיטה, שהופרו ע"י כמה מדינות ע"י קביעת יום א' כיום המנוחה של המדינה (ראה בפרקים על יון ופולין, ח"ג.). סעיף השבת שנכלל רק בחוזה הפולני, היוני והשלזי מבטיח את הזכות לשבות בשבת אך לא לעבוד ביום א'. בתזכיר לועידת השלום תבעה ועה"מ ליהודים את הרשות לעבוד ביום א' אולם למערב היתה זרה במדה ידועה שאלה זו ודרישת ועה"מ לא נתקבלה.

את איסור השחיטה בפולין אפשר לראות כפגיעה בחופש הדת (ראה פרק ד'. ח"ג, פולין). מעניין לציין, שבנורבגיה שאינה קשורה בחוזה מיעוטים לא אישר הפרלמנט את הצעת הממשלה לאסור את השחיטה מטעמי חופש הדת.

כאן קשורה גם הזכות להתאגד בעדה דתית המוכרת בכל מדינות המיעוטים והמהווה את חלק הארי מהאוטונומיה התרבותית היהודית.

ה. האוטונומיה

1. הלשון. עד ועידת השלום היו הגבלות קשות על הלשונות של הגולה (האידיש והספניולית). חוזי המעוטים מכירים בזכות כל האזרחים להשתמש בכל לשון בחייהם הפרטיים, המסחריים, בשטח הדת, העתונות, הפרסום מכל סוג ובאספות פומביות. לשון המדינה הוכרה כלשון הרשמית אך יש לתת הקלות לאזרחים להשתמש בלשונם בבתי המשפט. ז"א הותרו חיי התרבות בלשון המיעוט וזהו יסוד היסודות של האוטונומיה התרבותית.

כאן היו הפרות מצד המדינות בעיקר בחיי המסחר. כמה ארצות אסרו מלוי שטרות, שלטים ומו"מ מסחרי באותיות עבריות (ליטה, תורכיה ועוד). מגרעת יש לראות בזה שלא הובטחו “הקלות” גם לשמוש בשפה בפני שלטונות אדמיניסטרטיביים ובחוסר הגדרה מה הן בעצם ה"הקלות". ועה"מ גם לא דרש אותן, כנראה מתוך הזנחה בנקודה זו. הקלות אלה היו קלושות בארצות שונות לגבי השמוש באידיש או בעברית.

2. בתי הספר. האוטונומיה בשטח זה היא: בתי ספר עצמיים. ב. הוראה בשפת האם. ג. הנהלה אוטונומית של בתי הספר.

לפי סעיפים מתאימים יש הרשות בידי אזרחים בני המיעוט להקים בתי ספר, מוסדות סוציאליים, דתיים ופילנטרופיים, לנהל אותם, לפקח עליהם ולהשתמש בהם בשפתם ובדתם. נוסף לזה מכירים חוזה פולין ויון בועדים של העדות היהודיות להנהלת בתי הספר. הממשלות ברוב המדינות הפריעו לבתי ספר פרטיים בשאיפתם לצנטרליזציה ואסימילציה. (ראה במיוחד על בתי הספר היהודיים בבסרביה פרק ב', ח"ג).

הזכות להקים בתי ספר כוללת גם גמנסיות ומוסדות חנוך אחרים כגון סמינרים, ישיבות, בתי ספר מקצועיים וכו'.

נוסף לזה חייבות המדינות בהתאם לחוזי המיעוטים לא רק להרשות להקים בתי ספר פרטיים ע"י המיעוטים אלא גם בעצמן להקים בתי ספר בשביל המיעוטים באזורים בהם גרים מיעוטים לשוניים ניכרים. כאן מרובה הבלתי ברור והבלתי־מוגדר. מה הוא איזור? מה הוא מיעוט ניכר? אילו בתי ספר? בחוזים אין הוראה שהממשלה תקים, אלא שתעשה הקלות להקים. במדינות השונות נהגו בדרכים שונות. בין מדינות שכנות הגיע תכופות לידי הסכמים בענין בתי הספר שבין מיעוטי הספר (פ' קמוצה). המיעוטים היהודיים נהנו במדה הקלושה ביותר מזכות זו.

על יסוד הזכות להשתמש בשפת המעוטים כשפת הוראה בבתי הספר שלהם היתה עברית או אידיש שפת הוראה בפולין, קרפטורוס, ארצות בלטיקום ועוד. חוזי המיעוטים מרשים למדינות לחייב את בתי הספר של המיעוטים ללמד את שפת המדינה כמקצוע. אולם בניגוד לזה חייבו המדינות את בתי הספר של המיעוטים ללמד בשפת המדינה כמה וכמה מקצועות, כגון בפולין, רומניה. נוסף לזה שאפו להטיל על המיעוטים את השפה הרשמית ע"י הטלתה כשפת ההנהלה של בתי הספר וכשפת המו"מ עם השלטונות.

בקור בבתי ספר של מיעוט נחשב כמלוי חובת הלמוד אולם השויון הנדרש ע"י חוזי המעוטים לא בא לידי הגשמה מלאה ע"י זה שלא ניתנו לבתי ספר אלה זכויות שוות עם בתי ספר אחרים. ועה"מ דרש סעיף כזה בתזכירו לועידת השלום, אולם הדרישה לא נתקבלה. זכויות פומביות לבתי ספר אלה כמעט שלא ניתנו.

בתי הספר הפומביים של המיעוטים (שכמעט לא נתנו ליהודים) נתונים להנהלת הממשלה ומימונה אולם בתי ספר הפרטיים של המיעוטים מתנהלים ע"י המעוטים בפקוח הממשלה. החוזים קובעים שבתי ספר פרטיים הם ע"ח המיעוטים אולם מאידך מכילים החוזים הוראות, שבאיזורים בהם יש אחוז ניכר של מיעוט הוא צריך ליהנות מתקציבים ממשלתיים ומוניציפאליים. בחוזה הפולני יש מבחינה זו הוראה מיוחדת לגבי המיעוט היהודי שאינה מצויה בשום חוזה אחר ולגבי שום מעוט אחר, שקבע את חלק היהודים בתקציבים כחלק פרופורציונלי אולם גם מושג הפרופורציונליות אינו ברור אם זה לגבי היקף המסים, אחוז האוכלוסיה וכו'. למעשה נהנו בתי הספר היהודיים במדה אפסית כמעט מתקציבי הממשלה.

3. האוטונומיה ליותה את הגולה היהודית מאז היותה וסייעה לשמירת אפיה של היהדות. ועה"מ עמד בתזכירו לועידת השלום על דרישה זו, אך דרישה זו לא נתמלאה מחשש “מדינה בתוך מדינה”; הזכות ללשון, לבתי ספר, ולנהל “מוסדות צדקה, דת וחברה” באה במקום האוטונומיה ולמעשה ניתנה אוטונומיה למיעוטים רק במדינות הבאלטיות (שטילשווייג, עמ' 155 וכו'). בליטא נמשכה אוטונומיה זו רק כמה שנים (וראה פרק ב' ח"ג על ליטא).

ב. העקרונות

1. חוזי המיעוטים

העקרונות המונחים ביסוד חוזי המיעוטים הם חופש ושויון הפרט וזכויות תרבותיות לקבוץ. היו דרישות מרובות, בעיקר מטעם ועה"מ שינתנו למיעוטים גם זכויות אוטונומיה, אך למחשבת המערב היתה זרה קונצפציה זו וכן התנגדו לה המדינות הנוגעות וגם ועה"ח. הגנת המיעוטים לא היתה ברורה למערב וע"כ נקבע שויון אזרחי, אולם מעט מאד על בתי ספר ולא כלום בענין האוטונומיה, כי המערב חשב על שויון דתי, אך לא נראה לו ליצור גופים חוצצים בין המדינה והאזרח. המערב בהיותו הומוגני לא הבין לצרכי מדינות מרובות־עמים. חוזי המיעוטים מדברים אפילו על בני המיעוטים ולא המיעוטים. הזכויות התרבותיות, איפוא, שהוכרו בחוזים הן תוצאה מפשרה בין תביעות האוטונומיה הלאומית לדרישה להסתפק בזכויות הפרט. הוכרה זכות קיומו של המיעוט אך לא ניתן לו לנהל את עניניו. היו מדינות־חוזים, שנתנו בכל זאת למיעוטיהן מרצונן הטוב אוטונומיה טריטוריאלית או פרסונלית.

מאידך, מלאות ומקיפות יותר זכויות הפרט. לבני המיעוטים הובטח שויון כלפי החוק ולמעשה. מכאן, שמדינה אינה יכולה לטעון שויון פורמלי, עליה לדאוג גם לשויון ביחס לאפשרויות של המיעוטים ליהנות למעשה משויון זה; הטענה של אלבניה (ב־1925) שנהגה שויון כלפי כלם ע"י סגירת בתי הספר הפרטיים לא נתקבלה ע"י המועצה. בדומה לכך לא קבלה המועצה בשנת 1935 את טענת הסנט הדנציגאי שרשיון למכירת המדים הנאציים נדרש מכל אחד, כי מהיהודים נשלל רשיון כזה.

מאידך לא היו ערובות מספיקות בחוזי המיעוטים בפני דיכוי כלכלי באורח אדמיניסטרטיבי, הסתה גזעית, וכו'.

2. מה חידש חבה"ל בהגנת המיעוטים?

כפי שראינו בפרק על הגנת המיעוטים במאה הי"ט ועד חבה"ל ידע החוק הבינלאומי מוסד זה של הגנת המיעוטים, אולם שטת ההגנה של חבה"ל חוללה מהפכה במושגי ההגנה ובדרכי הגשמתה. במקום התערבות מעצמות, שנשאה דרך כלל אופי אימפריאליסטי באה הגנה ע"י חבר עמים מאורגן, הגנה לשם הגנה בלבד. הוכנס אלמנט חדש למסכת ההגנה והוא האלמנט המשפטי ע"י ועדות יוריסטים ממונות מטעם המועצה ובעיקר ע"י מתן סמכות לביה"ד בהאג להכריע לגבי פירוש החוזים, ולתת חוות דעת מייעצות שהיו בעלות סמכות מכרעת. במקום התערבות במקרים, שהדבר היה נוח למתערב הוטל על חבה"ל לטפל בכל הפרה או סכנת הפרה של חוזי המעוטים. (כפי שנראה לא הלך המעשה אחר ההלכה). דו"ח טיטוני הניח כיסוד את חובת המועצה של חבה"ל לעקוב אחר מצב המעוטים ולהקפיד שחוזי המעוטים יקוימו. המליאה השלישית החליטה, שיש למיעוטים זכות מוחלטת להיות מוגנים ע"י חבה"ל. השטה שהונחה ביסוד הגנת החבר הוציאה את השקולים הפוליטיים ממסכת ההגנה. בקשר לדיון המועצה בפטיציה הליטאית על מצב הליטאים בפולין (1928) הדגיש ב"כ סין, נשיא ועדת השלשה, בקשר לנמוקים של התשובה הפולנית, ש"מטרת שטת ההגנה של המעוטים… מוציאה כל כוונה לטפל במקרים קונקרטיים שעליהם חלים החוזים מתוך שקול המצב ההדדי של מיעוטים בשתי מדינות מעונינות". המועצה אשרה דו"ח ועדת השלשה והערות נשיאה.

אמנם לא תמיד היה חבה"ל נאמן לעקרונות אלה. גורמים פוליטיים לא פסקו להשפיע והפרות לאין ספור של חוזי המיעוטים נשארו ללא טפול, אף במקרים שהוגשו פטיציות. נוסף לזה פרשה המועצה את חובותיה עפ"י החוזים בדרך כלל בצורה כזו, שאין המועצה פועלת אלא במקרים קונקרטיים על יסוד פטיציות (ראה פרק ד', שם). ואולם אין להחליש ע"י כך את עצם החידוש העצום ביחסים הבינלאומיים בשטח הגנת המדוכאים ואת עצם ההתקדמות, שיש לראות בהגנת המיעוטים ע"י חבה"ל בהתפתחות החיים הבינלאומיים וההיסטוריה של עמי אירופה.

כן שונה המצב ביחס לסנקציות, כי אם הסנקציה במאה הי"ט היתה מלחמה הרי חבה"ל הטיל על המועצה לכפות את מרותה על המדינה. הבדל רב נוצר לא רק ע"י הקמת מנגנון ההגנה הקבוע אלא גם ע"י קביעת פרוצדורה קבועה.

ג. הסעיפים היהודיים בחוזי המעוטים אישיים

עמדנו כבר על חלקם הרב של היהודים בהקמתה של הגנת המעוטים ועל הכוונה להבטיח ע"י הגנה זו את זכויות היהודים. מובן, על כן, שבכמה מחוזי המעוטים היו “סעיפים יהודיים”, דהיינו סעיפים שבאו להבטיח ליהודים זכויות אשר נחיצותן היתה מחויבת המציאות היהודית המיוחדת.

גם כאן החשוב ביותר הוא חוזה פולין, אולם הסעיפים היהודיים בחוזה זה לא באו להוכיח שאין היהודים נהנים מזכויות כיתר המיעוטים, אלא כדי להבטיח במפורש כמה זכויות מיוחדות והן: זכות הקהילות היהודית ליהנות מכספי המדינה והצבור, הזכות להקים בתי ספר, זכויות לשון ושמירת השבת. המשלחת הפולנית התנגדה במיוחד לסעיפים אלה, הטילה בספק את הלויאליות של היהודים וטענה שהתערבות גורם שלישי (חבה"ל) תיצור קשיים. (מצד אחד דורשים היהודים שויון מוחלט ומאידך הם רוצים בארגון דתי שיקבל מהמדינה זכויות שיהפכו את היהודים ל"אומה אוטונומית"). במיוחד גברה ההתנגדות הפולנית לזכות הקהילות היהודיות עפ"י סעיף 10 להקים בתי ספר. בסעיף שבת ראתה פולין זכויות יתר ליהודים על פני עם הרוב, אם כי למעשה אין זכות זו שלמה; ועה"מ דרש בתזכירו זכות לעבוד ביום א', אך זה לא נכנס לחוזה (הממשלה הפולנית לא אחרה להטיל חובת המנוחה ביום א' מה שגרם לקפוח כלכלי עצום ליהדות הפולנית).

הסעיפים היהודיים האלה לא נכנסו לחוזים אחרים פרט להצהרת ליטא. סעיף 148 של חוזה סוור (עם תורכיה) שלא אושר, הוא סעיף דומה לסעיף 10 הפולני, אולם בחוזה לוזאן (עם תורכיה, שאושר) מופיעה הוראה דומה (סעיף 43). אך כללית יותר וסתומה יותר.

סעיף השבת בחוזה יוון שונה מהסעיף בחוזה פולין כי הוא חל “בערים ובאזורים שבהם גר חלק ניכר של נתינים יוונים בני דת יהודית”; אין סעיף זה מכיל אסור של בחירות בשבת בדומה לסעיף הפולני.

כבר ב־1919 היה לחץ בעיקר מצד ועה"ח, שיוון תחוייב ב"סעיף השבת" מבלי שהיהודים יאלצו, לפחות במקומות התישבותם ההמונית, לשבות ביום א'. בשם ועה"ח שלח וולף מכתב לראש המשלחת היוונית לועידת השלום (וניזלוס) ביחס לשבת וזכות העבודה ביום א'. ב־27.8.1919 באה תשובת וניזלוס ובה ניתנה ההבטחה שנדרשה; על יסוד הבטחה זו ותרה ועה"ח על הדרישה לכלול הוראה זו בחוזה. ההתענינות הזאת של ההסת' היהודית בסעיף השבת נבעה גם היא מהתנאים המיוחדים של יהודי יוון, אשר רבים מהם עבדו בעבודות נמל (יהודי סלוניקי) והטלת חובה של מנוחה ביום א' היתה עלולה לשלול את פרנסתם, ותור זה היה אח"כ בעוכרי הפטיציה שלה נגד חובת מנוחה ביום א' בסלוניקי (ראה ח"ג, פרק ב).

בחוזה רומניה אין מופיעים הסעיפים היהודיים כמו בחוזה פולין; לעומת זה מופיע כאן סעיף יהודי אחר ומיוחד רק לחוזה זה והוא סעיף 7, שנוסחו הוא כדלקמן: “רומניה מתחייבת להכיר כנתינים רומניים באופן אוטומטי ומבלי לדרוש כל פורמליות את היהודים הגרים בכל שטח רומניה, שאין להם נתינות אחרת”. סעיף זה בא נוסף להוראה הכללית המצויה בסעיף אחר של החוזה והקובע ש"כל האנשים שנולדו על אדמת רומניה ואשר בהיוולדם לא היו נתיני מדינה אחרת יהיו באופן אוטומטי נתיני רומניה". הכנסת סעיף אזרחות מיוחד לחוזה רומניה נעשתה כתוצאה מפעולה מיוחדת של ההסתדרויות היהודיות, שהצביעו על הקפוח המיוחד הזה של היהודים מעשרות בשנים. (ראה בח"ג פרק ב').

בחוזים אחרים לא הוכנסו סעיפים יהודיים, אם בגלל מיעוט היהודים בכמה הארצות (אסטוניה), אם עקב המסורת של יחס ליברלי ליהודי כמה ארצות אחרות (צ’כיה, יוגוסלביה) או כתוצאה מויתור לכמה מדינות שגילו התנגדות עזה לסעיפים יהודיים (לטביה, רומניה, פרט לסעיף האזרחות).

ד. מטרות ההגנה

1. הבטחת השלום

הרצון לשכך את רוחות המיעוטים שלא ניתן להם ליהנות מזכות ההגדרה העצמית ולמנוע חכוכים העלולים להפר את שלום העולם, היה אחד מהגורמים שהביאו לידי יצירת חוזי המיעוטים. כבר קלמנסו במכתבו הידוע לפדרבסקי מטעים את הנימוק “למען השלום” כמחייב את חוזי המעוטים. אין ספק, שמבחינה זו הביאו החוזים תועלת ניכרת, אם כי ספק הוא אם הם הצליחו לסלק את בעית המיעוטים משטח הגורמים לסיכון השלום והאִיְרדֶנְטָה של המיעוטים הגרמניים וההונגריים היתה בין הסבות או המסובבים למלחמת העולם השניה.

2. קיום אפיו הלאומי של המיעוט.

לגבי תפקיד זה עבר חבה"ל התפתחות ידועה עד שהגיע לידי השקפה מוסכמת במדה ידועה. התפתחות זו מצויינת ע"י שני שלבים והם הוכוחים במועצות חבה"ל בשנים 1925 ו־1929.

בויכוח הראשון הביע מלו פרנקו (שהיה אז המרצה של המועצה בעניני המיעוטים) את דעתו, שמטרות ההגנה הן להביא לידי אסימילציה מודרגת של המיעוט עם הרוב. צ’מברליין החרה החזיק בדעה זו ואמר שהמטרה היא “הבלעת” המיעוטים בעם הרוב. גם עתוני המערב תמכו בדעות אלה בקשר לויכוח זה. דעות אלה עוררו סערת מחאה והתמרמרות בין המיעוטים. ושוב, השקפה זאת נבעה ממושגי המדינה של המערב שזיהה את העם והמדינה ולא הבין עדיין כהלכה את בעיות העמים במזרח ובדרום.

אולם בשלב השני, בוכוח בשנת 1929 בקשר לדו"ח אדטשי (ראה פרק הפרוצידורה) הובעו ע"י חברי המועצה השקפות שונות בתכלית. בריאן, שטרזמן ואחרים ציינו, שעקרונות החוזים הם “נצחיים” ומטרתם לקיים את תכונותיו הלאומיות של המיעוט. גם צ’מברליין חזר בו וטען, שדבריו לא הובנו כהלכה כי הוא לא תבע שהמיעוטים חייבים להתבולל ברוב.

מאז לא נעשה יותר נסיון להחיות את ההשקפה הראשונה על חובת ההתבוללות ושררה דעה מקובלת, שלמיעוט יש כעין זכות הגדרה עצמית במסגרת חוזה המעוטים.

ב־1933 עדים אנו להופעה חדשה, שאינה קשורה אמנם בחוזי המיעוטים אולם ערכה רב בהתפתחות ההשקפות על מהות המיעוט ומטרת הגנתו והיא, שמיעוט חייב להיות נפרד מהרוב ואין לו זכות טמיעה בעם הרוב. הכוונה היא להופעה של יחס גרמניה הנאצית ליהודי או יותר נכון לבלתי אריים. כאן באה לידי בטוי השקפה הפוכה והיא שעם הרוב רשאי לאסור על התבוללות בו. השקפה זו התפשטה גם בארצות אחרות (ברומניה של גוגה נאסר ללמד בבתי ספר יהודיים את ההיסטוריה הרומנית, הונגריה חוקקה את חוקי הנו"ק הכלליים). השקפה זו זרה לחוזי המיעוטים, הם נותנים רשות למיעוט להתבולל או לא להתבולל ואינם מרשים שהמדינה תחייב או תאסור את ההתבוללות.

ה. הערבות להגשמתם של חוזי המיעוטים

ערבות חבה"ל להתחיבויות שבחוזי הגנת המיעוטים מתבטאת בשני כוונים: האחד הוא בקביעת הוראת ההגנה שבחוזים כהוראות חוק במדינה הנדונה, והשני – בהקמת מנגנון בינלאומי להגנת הזכויות בערבות חבה"ל. יש, איפוא, שני אלמנטים בערבות: האחד מתפרש במתן אופי של קבע לזכויות המיעוטים במסגרת חוק בתוך המדינה, והשני קובע מתי יפעל מנגנון ההגנה של חבה"ל.

פרק ד': המיעוט

א. מהותו של מיעוט

מיהו נשוא חוזה המיעוטים? שאלה חשובה זו תובעת את בירורה וליבונה כדי להבין את מסכת המעוטים כפי שהתגלמה בחוזה המעוטים.

מתי אפשר לראות קבוץ כמיעוט במובנם של חוזי המעוטים ומה קובע את השתייכותו של יחיד למיעוט זה? התשובה לשתי שאלות אלה תבהיר את המושגים על המעוטים המונחים ביסוד חוזי המיעוטים.

חוזי המעוטים מדברים על “מעוטים גזעיים, דתיים או לשוניים” או יותר נכון על בני מעוטים אלה, כי עקר כוונתם לזכויות הפרט. המונח מעוט גזעי (racial minority) מובא בנוסח הצרפתי של החוזים לפעמים כמעוט גזעי (minorité de race) ולפעמים כמעוט אתני (. (minorité ethnique

נוסח צרפתי זה מסייע להבנת הכוונות של החוזים, כי אין הם מכילים כלל את המונח מיעוט לאומי, אך אפשר לראות מעוט לאומי במונח מעוט גזעי (אתני) או במונח מעוט לשוני. אולם אין להוציא את המעוטים הגזעיים ממש (מתוך מתן הפירוש האנטרופולוגי למונח “גזע”) מכלל הגנת החוזים ואפשר לקבע שהחוזים התכוונו ב"מעוט גזעי" למעוטים אתניים (לאומיים) וגזעים (במובן האנטרופולוגי).

מבחינה גזעית במובן האנטרופולוגי של המונח אין המעוטים יכולים לתבוע זכויות קבוציות על יסוד החוזים אם אין הם מנהלים חיים מאורגנים על בסיס גזעי זה. ושוב שאלה זאת קובעת וחשובה לגבי היהודים, כשאמרנו שהחוזים מגינים על מעוטים גזעיים כעל מעוטים לאומיים אתניים וגם אנטרופולוגיים הרי לגבי האחרון ההגנה היא על זכויות יחיד בלבד; החוזים מדברים על בני מעוטים וגם החלטות חבה"ל דרך כלל שומרות על בטוי זה, כי הכוונה היסודית של החוזים היא זכויות הפרט והזכויות הקבוציות הניתנות לבני המעוטים הן לא רבות והוכנסו כאלו מבלי להכיר בפרינציפ זה. במקרה ברנהיים, לו היתה התביעה לזכויות קבוציות הרי ייתכן מאד שנציג גרמניה במועצת חבה"ל היה מצליח לשכנע שאין הנדון במעוט המנהל חיים על בסיס גזעי, אולם במקרה הזה הנדון היו זכויות אינדיבידואליות וכאלה הובטחו ע"י החוזים ללא ספק גם לבני מעוט גזעי־אנטרופולוגי. מועצת חבה"ל אשרה את דו"ח היוריסטים בענין ברנהיים שהבלתי אריים הם מעוט גזעי במובנם של חוזי המעוטים.

מבחינה עיונית ישנה שקלא וטריה רבה בין המחברים השונים, מתי אפשר לקרוא לקבוץ מעוט מבחינה זו או אחרת, אולם השאלה המעשית נפתרת בשטח העובדות וכמעוט נחשב קבוץ, שהמדינה מכירה אותו בתור כזה. אם כי קריטריון זה איננו משביע רצון מנקודת ראות המעוטים הרי למעשה כמעט לא התעוררו שאלות כאלה, פרט למקרה ברנהיים, כאשר ניסה ב"כ גרמניה לטעון מבלי שטענתו נתקבלה, שאין היהודים מעוט. חבה"ל מצא שהתחיקה האנטי יהודית מכירה בבלתי אריים כמעוט. לשם סילוק כל קשי העלול להתעורר היו הצעות (פרופ' מנדלשטאם) להכין רשימה על מיעוטים מוכרים.

לשם הכרה בקבוץ כמעוט קבעה תנועת המעוטים קריטריון אחר מזה של הכרת המדינות בהם, דהיינו הרצון של הקבוץ במדה שהוא בא לידי בטוי מאורגן לחיים לאומיים. לקונגרסים של המעוטים נתקבלו מעוטים על יסוד קריטוריון זה, שמהותו היא בעצם, שהמעוט קובע אם מעוט הוא ומכריע, אפוא, הגורם הסובייקטיבי; נדרשו אמנם סמנים מספיקים לגילויים אלה, כגון חיים תרבותיים עצמיים וכו'.

אמנם קיימת בעיה של מעוטים “רדומים” (latent) או כפי שקוראים להם אחרת מיעוטים ללא היסטוריה, כגון הברטנים בצרפת, הוולשים באנגליה, וכו'. אך שאלות המעוטים האלה לא התגבשו ולא הועלו בתקופה הנדונה על סדר היום בחיים הבינלאומיים.

קבוצים אחרים שאפשר לראותם מבחינה ידועה כמעוטים אינם מוכרים בתור כאלה בשים לב לקונסטיטוציה המדינית בארצות הנדונות כגון העמים השונים בשוויץ, או בארצות הברית או בברית המועצות.

אם מדברים אנו רק על מעוטים במדינות החוזים הרי זה עקב העובדה שבארצות רבות אחרות ובעיקר במערב אירופה לא הגיעו המעוטים לידי גבוש והם בעצם מעוטים רדומים. אולם אין להתעלם מהעובדה שכמה מן הארצות שלא היו קשורות בחוזים ידעו בעית מיעוטים לפעמים בצורה די חמורה כגון הפלמים בבלגיה, סלובנים באיטליה, קטלונים בספרד וכו'. בעית הפלמים בבלגיה היא במדה ידועה דוגמה לסמני התפרקות של מדינת לאומים והופעת בעית מעוט.

ב. מהותו של המיעוט היהודי

חוזי המעוטים חלים על כל היהודים במדינות החוזים, אף על אלה המכחישים את לאומיותם היהודית ורואים עצמם בכל כבני האומה השליטה, כי במקרה זה הם נשארים בכל זאת מעוט דתי. אפילו היהודים המומרים, כפי שצויין לעיל, מוגנים כבני מעוט גזעי.

היו נסיונות גם מצד יהודים וגם מצד מדינות להפריך מסקנה מכרעת זאת הנובעת מחוזי המעוטים, אך ברור שנסיונות אלה לא היה להם על מה לסמוך ולא נתקבלו. מצד היהודים היו צעדים כאלה בתורכיה והונגריה. הנסיונות מצד מדינות היו בגרמניה והונגריה. כך טענה גרמניה (ראה על הפטיציה של ברנהיים, לקמן) שהיהודים הם מעוט מיוחד במינו (sui generis) ואין להשתמש לגביהם במושגים המקובלים בענייני מעוטים. זו היתה הטענה הפורמלית כלפי חוץ, כי למעשה בנויה כל הפעולה האנטי־יהודית של הנאצים על תורות של גזע.

הייחוד של המעוט היהודי הודגש גם ע"י הונגריה בקשר לפטיציות של ועה"ח וכי"ח על נו"ק בהונגריה. בתשובה של הממשלה ההונגרית לפטיציה של ועה"ח ינואר 1925 משתמשת הממשלה ההונגרית בנשק זה של “ספציפיות” כדי לבסס קפוח של יהודים מסבות מיוחדות במינן. הפטיציות היהודיות טענו שאין יהודי הונגריה רואים את עצמם כמעוט לאומי או לשוני והואיל ורק על מעוטים אלה חל הנו"ק אין להטיל אותו על היהודים ההונגרים הרואים את עצמם כמעוט דתי בלבד. הממשלה ההונגרית שלא רצתה לקבוע את הנו"ק לפי שקול של בחינה דתית מחמת חשש שהיה מוצדק למדי, שיהודי הונגריה יעקפו על החוק ע"י המרת דתם, ראתה למעשה בשמושה בחוק זה את היהודים כמעוט גזעי, כי כללה גם את המומרים במכסה היהודית. אולם היא לא רצתה להודות בכך וכדי לצאת מהמיצר טענה “ספיציפיות”, טענה שלא נתקבלה על דעת מועצת חבה"ל אם כי אין החלטה ישרה בנידון זה.

לוכוח הזה עם הממשלה ההונגרית היה עוד צד מענין וכללי יותר והוא, האם יכולה המדינה לראות קבוץ כמעוט שאין הקיבוץ עצמו רוצה בכך. מכל המו"מ אפשר להסיק שאף צד לא תמך בעצם בהשקפה זו ויש לציין שאין בהתאם להשקפות המקובלות למדינה זכות לראות קבוץ כמעוט בשעה שאין הוא דורש זאת. למעשה לא התעוררה שאלה זאת אלא לגבי היהודים בלבד. כי המדינות ראו בעין יפה את טמיעתם של המיעוטים בעם הרוב ואף פעלו תכופות בכוון זה. גם הרייך השלישי “הכריח” את היהודים להיות מיעוט אם כי מיעוט ללא כל זכויות של מיעוט.

האם היהודים הם מיעוט לאומי, דתי או גזעי, וכו' ומה אפיו? התזכיר על ועה"מ לועידת השלום ממאי 1919 דרש להכיר ביהודים כבמיעוט לאומי. דרך כלל כולל התואר לאומי את כל הקוים של גזע, דת ולשון, ואין ספק כפי שצויין לעיל, שהנוסח של חוזי המיעוטים הוא יותר רחב מדרישת התזכיר הזה ומגן גם על מיעוטים שאינם לאומיים, כגון: מיעוטים דתיים בלבד או גזעיים בלבד.

ברוב מדינות החוזים ראו היהודים את עצמם כמיעוט לאומי למרות שאין להם מדינת אם (מוטרשטאט), כי אין לעובדה זאת חשיבות מכרעת בקשר לחוזי המיעוטים. במושב ה־14 של חבה"ל דובר על מיעוטים בעלי מדינת אם ועל מיעוטים החסרים מדינה כזאת. היהודים לא היו מיעוט יחידי כזה, גם האשורים, הצוענים והארמנים הם מעוטים ללא מדינת אם. ביחס ליהודים הופיע בתקופת וורסיי כעין תחליף ל"מדינת אם" והוא הבית הלאומי על יסוד המנדט הא"י.

בכמה ממדינות החוזים ראו היהודים את עצמם כמעוט דתי בלבד, שהיא ראייה בעלת תוקף, כי אין בחוזים משום יצירת מיעוטים לאומיים המכחישים את אפיים הלאומי. גם הדרישות של ההסתדרויות היהודיות בועידת השלום היו שיש לתת זכות מעוט לאומי לאותם הקבוצים היהודיים הרוצים בכך. לדרישה מוגדרת בצורה זו הסכימו גם יהודי אמריקה המתבוללים וכן ועה"ח ורק כי"ח עמדה בעקשנות על דעתה שאין היהודים יכולים להוות מיעוט לאומי בשום אופן בשום מקום והם אך ורק מיעוט דתי.

היהודים כמיעוט דתי זוהי ההופעה האופינית והברורה ביותר בכל הארצות. כמה מחוזי המעוטים ציינו במיוחד את האופי הדתי של המעוט היהודי כגון בחוזי פולין, ליטא ויון (סעיף השבת).

אפשר לראות את היהודים בכמה וכמה מארצות החוזים גם כמעוטים לשוניים. כי במקום התישבותם בארצות מזרח אירופה השפה המדוברת בפי רוב היהודים היתה אידיש או עברית. כן אפשר לראות כמה קבוצים יהודיים באירופה הדרומית המדברים ספניולית כמעוט לשוני. חוזי המעוטים נותנים לכל המעוטים את הזכויות להשתמש בשפתם וחוזה פולין אף מציין זכות זאת במיוחד לגבי היהודים.

אין לראות את הדבור היומיומי בשפה מסוימת כציון יחידי של מיעוט לשוני, כי יכול מיעוט להכיר בשפתו הספרותית כשפה שלפיה יש לציינו כמיעוט לשוני, כגון ענין הלשון העברית אצל כמה קבוצים יהודיים במדינות החוֹזים. ההשתיכות למיעוט לשוני נקבעת ע"י הצהרת בן המיעוט עצמו ומכאן שיכול הוא להצהיר גם לשון שאיננו משתמש בה בחייו היומיומיים.

האם היהודים הם גם מיעוט גזעי מבחינה אתנית, לאומית? גורם הלשון אינו קובע, כי גם יהודים שאינם מדברים בשפתם אלא בלשון המדינה תובעים זכות מיעוט לאומי. בחינת הדת, אם כי אופינית ליהודים והיא הנותנת בין השאר את אחד הקוים המיוחדים של “ספציפיות” המיעוטים היהודיים, אינה קובעת מבחינה עיונית. היהודים הם מיעוט לאומי, כי מבחינת החיים התרבותיים העצמיים הם מיעוט כזה. זו היא גם השקפת תנועת המיעוטים האירופית כי לקונגרסים של המעוטים קבלו רק קבוצות אנשים כמיעוטים שהם בעלי “רצון תרבות לאומית עצמאית החייב להתבטא ע”י גלויי חיים קבוציים תרבותיים מתמידים". השקפה זאת מקובלת גם בין רוב המחברים (לפיה יש גם ערך לויתור של מעוט על אפיו כמעוט, כי מבחינה זאת אפשרי גם גילוי רצון נגדי, שמיעוט אינו מגלה “רצון לתרבות לאומית עצמאית” ושואף להתמזג עם אומה אחרת).

כמה מהמדינות של החוזים קבעו הוראות לגבי השתייכות יהודים למעוט יהודי לאומי. אסטוניה הכירה במעוט לאומי קבוצה שבחרה בארגון מרכזי שהחליט על רצונו להיות מוכר כמעוט לאומי. היהודים החליטו והוכרו. הצהרת פאריס של משלחת ליטא לועידת השלום היתה דוגמה נאה להכרת מדינה ביהודים כבמיעוט לאומי. תכופות השפיע על הכרה זו גם המצב הפוליטי בארצות, כגון: שאיפתה של צ’כיה לראות את יהודי הסודטים כמעוט יהודי לאומי כדי שלא ייכללו במיעוט הגרמני, שאליו השתייכו בלשונם ובתרבותם. גורם זה הכריח גם לפעמים את היהודים להכריז על עצמם כמעוט לאומי כדי לא לשמש קוביה במשחק הפוליטי של כחות מדיניים, כגון יהודי הסודטים בצ’כיה, יהודי גליציה המערבית (בין הפולנים והאוקראינים) וכן יהודים באיזור גבול של כמה ארצות אחרות שהיו מאוכלסים מעוטים בעלי שאיפות אירדנטיות. (כמה מעוטים לאומיים ראו ביהודים “עבדי” הממשלה ברומניזציה, פולניזציה וכדו', מאידך ראו כמה ממשלות את היהודים כמסיעים למיעוטים לאומיים אחרים ע"י התבוללות בהם כגון היהודים בין המעוט האונגרי בטרנסילבניה). לרוב ראו את עצמם לא כל יהודי המדינה כמעוט לאומי ובכל ארץ כמעט היה פלג של יהודים שראה את עצמו מבחינה לאומית חלק מאומת הרוב. בין הגורמים השונים להתפתחות זו הגורם הקובע היתה הציונות, אשר הביאה לידי גלוי את ההכרה הלאומית אף בקבוצים יהודיים שמכל בחינה אחרת חוץ מדתית השתייכו לעם השליט.

השאלה על כן אם היהודים הם מיעוט לאומי תלויה במסבות בכל מדינה ומדינה, אולם בשים לב להתפתחות עקב התורות הנאציות אפשר לראות את היהודים כמעוט לאומי ברוב ארצות העולם. מאידך, אם אין הכונה לראות בהופעה זו התגברות ההכרה הלאומית היהודית הרי אפשר להגיד בסיכום שהיהודים הם מעוט דתי וגזעי בכל העולם, מיעוט לשוני בכמה ארצות, מעוט לאומי ברוב הארצות וביתרן מיעוט לאומי “רדום” אם כי לא נטול היסטוריה.

חלק ב': נוהל של חבר הלאומים בהגנת המיעוט

פרק א'. הנוהל הכללי

א. יסודות הנוהל

הקמתו של חבר הלאומים שידדה את מערכות המשפט הבינלאומי מבחינות רבות ובמיוחד בשדה הגנת המיעוטים. עד להקמתו היה ידוע בחוק הבינלאומי המוסד של “התערבות למען האנושות”, שפעל בעצם בשטח הדיפלומטיה ולא נקבעו לו כל הוראות. עם יסוד הגנת מיעוטים בערבותו של החבר נקבע גם נוהל אשר שיוה למוסד זה אופי משפטי למחצה וסימל את המעבר משטח הדפלומטיה לשטח משפטי־בינלאומי.

1. הפטיציה

הפטיציה היא האמצעי העיקרי להפעלת הגנתו של החבר על מיעוטיו. פטיציה זאת נקראת בחוק הבינלאומי פטיציה־קובלנה petition־plainte ויש להבחין בינה ובין פטיציה־עצומה petition־voeux שאינה מבוססת על הוראות חוק ואין בה כדי להפעיל את מנגנון הגנת המיעוטים.

הפטציה־הקובלנה היא כעין תביעה המוגשת עקב הפרת חוזה, אולם

למעשה אין היא אלא מקור של אינפורמציה וכל אחד רשאי להגיש פטיציה כזאת. ז"א לא רק מדינות שהן חברות בחבר אלא כל מדינה שהיא, וכן בני המעוטים והסתדרויותיהם וכל אדם בכלל. ואם כי מבחינה פורמלית אין הבדל מהו מקור הפטיציה, כי אין להבדיל בין מקורות אינפורמציה, היה חבה"ל מתיחס לפטיציות של הסתדרויות ידועות ביתר רצינות, בשים לב למהימנות המקור.

יש לזכור את ההבדל היסודי שבין פניה בפטיציה לחבה"ל כאמור לעיל ובין פניתו של חבר המועצה אל החבה"ל; במקרה האחרון חייב חבה"ל לפעל ואילו במקרה הקודם הוא יכול לפעל. המיעוט עצמו איננו צד לחוזה הגנת המיעוטים ואין בכוחו על כן להכריח את חבה"ל לפעול.

בשנת 1923 קבעה מועצת החבר תנאים לקבלת הפטיציות. רואים פטיציה כמתקבלת כשהיא (א) מתכונת להגנת המעוטים בהתאם לחוזים; (ב) אינה דורשת ניתוק היחסים הפוליטיים בין המיעוט והמדינה; (ג) אין היא באה ממקור אנונימי; (ד) אין לשונה חריפה; ו–(ה) נושאה – עובדות שלא שמשו נושא לפטיציה קודמת.

2. גלגולה של הפטיציה

לשם הגשמת תפקידי הגנת המעוטים הוקמה מחלקה מיוחדת כחלק מהמזכירות הכללית. תפקיד המחלקה לסייע לחברי המועצה באיסוף אינפורמציה ובבצוע העבודה האדמיניסטרטיבית.

הפטיציה מתקבלת במזכירות ונבדקת אם היא ממלאת אחר תנאי ההתקבלות הנ"ל, מבלי לבדוק את נכונותן של הטענות, כי אין זה מענינה של המזכירות. ראתה המזכירות פטיציה כבלתי מתקבלת היא גונזת אותה. בתחילה אף לא היתה מודיעה במקרה זה לבעליה; רק ב־1929 הוחלט שיש להודיע על כך לבעלי הפטיציה.

החליטו לקבל פטיציה, היו מעבירים אותה למדינה שנגדה הוגשה, והמדינה הזאת רשאית לערער על ההחלטה. בערעור מחליט נשיא מועצת החבר, אך המדינה יכולה לשוב ולערער עליה לפני המועצה עצמה.

משהוחלט סופית לקבל את הפטיציה נוהגים בה או (א) בנוהל מיוחד או (ב)בנוהל רגיל.

3. הנוהל המיוחד

בנוהל זה נוהגים א) כשבעל הפטיציה היא מדינה־חברה בחבר או ב) כשהמסבות הן יוצאות מהכלל ודחופות ביותר. המזכיר הכללי הוא המחליט אם הפטיציה נחשבת לדחופה.

במקרים כאלה מכנסים מיד אסיפה דחופה של המועצה המטפלת בשאלה הנדונה. זה נקבע “לשם מניעת כל פעולה פתאומית של דכוי המיעוטים” כדברי דו"ח שחובר ב־1921 ע"י מרצה לענייני המיעוטים (קטוני) של מועצת חבה"ל. (ראה למשל את ההאבקות על הכרת הדחיפות של הפטיציה של הקונגרס היהודי העולמי בענין יהודי רומניה. פרק ד' חלק ג').

4. הנוהל הרגיל

לאחר שרואים פטיציה כמתקבלת היא נשלחת ע"י המזכירות של חבה"ל אל המדינה המעונינת תוך מועד קבוע, אם כי התשובה היא רשות. המדינה המעונינת רואה חובה תמיד לעצמה לשלח תשובה, כי תשובה זו שמשה לרוב יסוד לדחית הטענות שבפטיציה.

את הפטיציה עם התשובה של המדינה המעונינת מעבירה המזכירות לחברי המועצה. במקרים ידועים מעבירים את הפטיציה לכל חברי חבה"ל. בשלב זה ממנה נשיא המועצה שני חברי מועצה להיות יחד אתו ועדת המיעוטים או כפי שנקראה לרוב ועדת השלשה. אין זו ועדה קבועה, כי אם מורכבת לשם טפול בכל מקרה ומקרה, והנשיא רשאי להרכיב ועדה של 5 במקום 3. תפקידה של הועדה לבדוק אם האינפורמציה שבפטיציה היא נכונה ומצדיקה הנחה שאמנם יש כאן הפרת חוזה המיעוטים או סכנה להפרה כזו, וכן לנהל מו"מ עם הממשלה המעונינת לשם פיוס וכיוצא בזה. ועדת מיעוטים כזאת פועלת בדרך כלל במשך מושב המועצה ואינה משועבדת לכל נוהל וישיבותיה הן סודיות. ועדת השלשה מנסה בדרך כלל להשפיע על המדינה שתסתלק מעמדתה ותפסיק את הפגיעות בזכויות המיעוטים. לשם בדיקת נכונות העובדות שבפטיציה ושבתשובת הממשלה מסתייעת הועדה במחלקת המיעוטים.

5. מסקנות הועדה

מסקנות הועדה יכולות להיות כדלקמן:

א. אם ראתה שהטענות בפטיציה מחוסרות יסוד, או שאף אם הן נכונות אין בהן משום הפרת חוזה, היא מפסיקה את פעולתה ומודיעה על כך לממשלה המעונינת.

ב. מצאה שהמקרה הנידון כשלעצמו אינו מצדיק פעולה, אולם ניתן להניח שיש כאן חוליה בשרשרת, היא מפסיקה את העבודה ומטילה על המחלקה לעקוב אחר הענינים זמן מסוים ולהודיע לה אם יחס הממשלה למיעוט מצדיק דיון נוסף מצר הועדה.

ג. מצאה שיש הפרה הרי היא מנסה במו"מ עם הממשלה להשפיע עליה שתחזור בה מההפרה. יש שהועדה מצליחה, כי הממשלה מעונינת למנוע פומביות. מו"מ כזה מנהלת הועדה גם אם אין היא חושבת שיש להביא את הדבר להצבעה במועצה, אלא שנראה לה כי אין לעבור על הענין בשתיקה לגמרי. כאן הלחץ של הועדה מוסרי בעיקר.

ד. במקרים בעלי אופי דחוף (ז. א. כשאין זמן לנהל מו"מ) או כשהממשלה אינה נענית למו"מ – מביאה הועדה את הענין לפני המועצה.

בשעת הכרעה אם להביא או לא להביא את הענין למועצה שוקלת הועדה נימוקים רבים: יחס הממשלה למיעוטים, נאמנות המיעוטים, אפשרות לתבוע את הזכות בבתי המשפט של המדינה, חשיבות הענין וכדו'. לבעלי הפטיציה נודע גורל הפטיציה שלהן רק אם הענין מובא למועצה, שבה הדיון פומבי. בכל יתר המקרים שומרת המזכירות בקפדנות על נעילת דלת בפני חקירות המיעוטים.

עם סיום עבודתה מתפרקת הועדה באופן אוטומטי וחבריה הופכים להיות חברי המועצה, הרשאים כל אחד מהם או כלם יחד להצביע במועצה על הפרה.

6. הפטיציה כמועצה

טפול המועצה הוא על יסוד סעיף הערבות של מועצת החבר הנמצא בכל אחד מחוזי המיעוטים. לפנית חברי ועדת השלשה חייבת המועצה להיענות, בדומה לנוהג הקונסטיטוציוני המחייב פרלמנט לדון בהצעת חוק המוגשת ע"י מיניסטר. פנית חברי ועדת השלשה למועצה היתה גורמת לכך שהעניין היה נכלל בסדר היום של המועצה.

בישיבות המועצה הדנות בשאלה משתתפת גם הממשלה המעונינת. זו רשאית להתנגד תחילה לדיון המועצה על יסוד טענות של סמכות (כגון שהזכויות שהופרו לפי טענת הפטיציה אין עליהן ערבות חבה"ל וכו'). לאחר זה ממנה המועצה חבר אחד מתוכה כמרצה. המינוי הזה היה דרך כלל קבוע וחבר מסוים של המועצה היה משמש כמרצה לעניני המיעוטים משך כמה שנים. המרצה מרכז את כל החומר ומנהל מו"מ עם המדינה המעונינת. לרוב מסתדר כל הענין ע"י מו"מ בין המרצה ובין הממשלה המעונינת; הממשלה משנה את החוק הנדון או מפרשת אותו בצורה המניחה את הדעת ואז מגיש המרצה למועצה דו"ח המכיל את הבטחות הממשלה לשינוי המצב והצעת החלטה לחיסול הענין. אם לא הושג הסדור ע"י המרצה מתחיל במועצה דיון פומבי. נשמעים דברי המרצה, ב"כ הממשלה המעוניינת ומתמנית ועדת יוריסטים. לאחר קבלת דו"ח היוריסטים נכנעת דרך כלל הממשלה.

כשאין הממשלה מקבלת את הדין באף אחד מהמקרים הנ"ל, אין המועצה יכולה לקבל החלטה פה אחד, כדרוש לענין זה, בשים לב לסרוב הממשלה להסכים להחלטה. במקרה זה מתמנית ועדת מועצה בעלת סמכות רחבה לשם לחץ פוליטי על הממשלה המעונינת. בשלב זה מגיעים תמיד לידי סדור מוסכם מתוך וותורים גדולים או קטנים לממשלה המעונינת.

החלטת המועצה אינה ניתנת לבצוע בכוח, והסנקציה האפשרית היא הוצאת המדינה הסרבנית מחבה"ל. בסנקציה זו לא השתמשו אף פעם, אם כי היו מקרים לא מועטים של סרבנות. החלטת המועצה היא כהגדרת סופר אחד (יונגהם). “מכסימום של הכוח המשפטי בתחום האפשרויות הפוליטיות”.

פרק ב: נוהל מיוחד לגבי שטחים מסוימים

א. דאנציג

הסטטוס של דאנציג כעיר חפשית הנמצאת תחת חסותו (ולהלכה גם תחת רבונותו) של חבר הלאומים הוא בעצם תוצאת פשרה שעשו המחברים של חוזה ורסיל בין התביעות הסותרות של פולין הצעירה למוצא חפשי לים ושל דאנציג הגרמנית ב־95% לזכות הגדרה עצמית כחלק מהמדינה הגרמנית.

על יסוד פשרה זו הוקם המשטר הבינלאומי של העיר החפשית. נציב עליון נתמנה ע"י החבר לפקח בשמו על שמירת הקונסטיטוציה ויסודות המשטר. הקונסטיטוציה מכילה הוראות מפורטות ביותר על שויון כל האזרחים להלכה ולמעשה. הקונסטיטוציה והמשטר של העיר החפשית הועמדו, איפוא, תחת חסותו וערבותו של החבר. המועצה החליטה שאת הקונסטיטוציה אפשר לשנות רק ברשות החבר ושהחיים הקונסטיטוציוניים של דאנציג צריכים להיות תמיד בהתאמה לקונסטיטוציה זו.

דאנציג אינה קשורה במישרין או בהצהרה להגנת מיעוטים. אולם בחוזה שלה עם פולין מ־9 בנובמבר 1920 התחיבה למלא אחר הוראות ההגנה שבחוזה המיעוטים הפולני. ב־1922 כשאישר החבר את הקונסטיטוציה של דאנציג וערב לה לא נכללה התחייבות זו של דאנציג בקונסטיטוציה שלה, אולם מועצת חבה"ל החליטה שלאחר שהחבר אחראי למשטר דאנציג, חייבת המועצה להשגיח שהתחיבויותיה של דאנציג יקוימו. מכאן, שהנציב העליון מוסמך להודיע על הפרות התחיבויות אלה לחבר, היינו – מוסמך לקבל פטיציות מבני דאנציג ולהעבירן, את שימצא לנכון, לדיון לחבה"ל.

פטיציות אלה יכולות, אפוא, לבוא מתושבי דאנציג. ספק הוא אם הסתדרויות שמחוץ לדאנציג יכולות להגיש פטיציות־קובלנות, כיון שחוזה המיעוטים שבין דאנציג ובין פולין לא הועמד תחת ערבות חבה"ל. את כל הפטיציות שהוגשו ע"י ועה"מ והקונגרס היהודי העולמי בענין יהודי דאנציג יש לראות כעצומות בלבד.

לאמתו של דבר כללה הקונסטיטוציה סעיפים בדבר כל זכויות האדם והאזרח, והפטיציות של בני דאנציג טענו תמיד הפרת קונסטיטוציה ולא היה כמעט צורך להסתמך על חוזה המיעוטים.

ב. שלזיה.

כתוצאה ממשאל עם שנערך בשלזיה העילית חולק האיזור לשנים (חלק פולני וחלק גרמני). ב־1922 נערף בין פולין וגרמניה חוזה (חוזה ג’ניבה) המסדיר את יחסיהן לגבי אזור זה, ובחלק ג' של החוזה נכללו רוב הסעיפים של חוזה המיעוטים הפולני מ־28.6.1919 אשר פולין התחיבה להטיל על החלק הפולני של איזור הפלביסציט, ומצד שני מפורטות ההוראות שגרמניה קבלה על עצמה לתקופת מעבר של 15 שנה לגבי החלק הגרמני של אזור זה.

הפרוצדורה הרגילה של הפטיציות חלה רק על פטיציות הבאות שלא מצד בני המיעוטים, כי לגבי פטיציות המיעוטים נקבעה פרוצדורה מיוחדת.

הוראות מפורטות נקבעו בחוזה ג’ניבה בענין הזכויות האזרחיות, הפוליטיות, הדתיות, החנוכיות והלשוניות של האוכלוסיה. הסעיפים הדנים בזכויות האזרחיות קובעים בפרוטרוט לא רק את ענין הגנת החיים והחופש אלא גם שויון כלפי החוק ולמעשה. הסעיפים הדנים בדת מרשים הקמת ארגונים דתיים ובתוך זה קהלות יהודיות וכן מדה גדולה של אוטונומיה פרסונלית ותרבותית, זכות לקבל חלק שוה מתקציב המדינה, העיריות וכו' ולהטיל מסים על חברי העדה.

הסעיפים בעניני הגנת המיעוטים נותנים למיעוט חופש גמור להשתמש בלשונו ולהקים בתי ספר פרטיים; הלשון הרשמית אינה חובה כלשון ההוראה. מוכרת הזכות לקיים כתות של מיעוטים בלשון המיעוטים בבתי הספר של הרוב. המדינה חייבת לכלכל את בתי הספר ואת הכתות של המיעוטים כמו של הרוב. כדי לקבוע את לשון הילד יש לקחת בחשבון את הצהרת האדם האחראי לחנוכו. ניתנת הזכות להשתמש בלשון המיעוטים באספות ובמדת האפשרות – בדאר ובבתי הדין הנמוכים. בבתי הדין הגבוהים יש חובת תרגום ללשון המיעוטים.

לפי הפרוצידורה המיוחדת לחוזה זה מבחינים בין שני סוגי פטיציה. בדרך כלל מוסמכת המועצה של חבה"ל בתוקף סעיף 147 לפסוק ביחס לכל פטיציה אישית או קבוצית. אולם הפטיציות הנוגעות לשמוש בהוראת המיעוטים ע"י “השלטונות האדמיניסטרטיביים המקבלים פקודות משלטונות גבוהים יותר” חייבות לעבור פרוצדורה פרלימינרית מקומית, אשר המועצה יכולה להטילה גם על פטיציות אחרות אם חשיבותן קטנה. למקרים אלה הוקמו משרדי מיעוטים מנציגי הממשלות הפולנית והגרמנית. בעלי הפטיציות חייבים קודם לפנות לפקידים המתאימים, ורק אח"כ הם יכולים לערער לפני משרדים אלה. לאחר זה יש ערעור לנשיא הועדה השלזית המעורבת העליונה. אם לאחר כל השלבים האלה אין בעל הפטיציה מרוצה, הוא רשאי לערער למועצת החבר. ערעור זה מוגש למשרד המיעוטים וממנו למועצה. פטיציות לפי סעיף 147 מופנות ישר לחבה"ל וכזו היתה הפטיציה של ברנהיים. במקרה זה חלה הפרוצידורה הרגילה של הגנת המיעוטים כשהיא מקוצרת. פטיציות דחופות מובאות למושב המועצה על ידי מרצה ואין כלל עבודה פרלימינרית של ועדת שלשה ומזכירות. במקרה מיוחד זה הגשת הפטיציה לחבה"ל משמשת כבר פנייה המפעילה את הגנת חבה"ל.

ג. הסאר

חבל הסאר היה נתון בתוקף חוזה ורסייל לשלטונו ולהנהגתו של חבה"ל. משטר זה נקבע ל־15 שנה, ובסיומו צריך היה להערך משאל שיכריע את גורל החבל. כידוע, הכריע המשאל לטובת גרמניה הנאצית.

המשטר של החבר מכיר בהוראות הגנת המיעוטים, אך הפרוצדורה הכללית אינה חלה כאן. מועצת חבה"ל קבעה במושבה במאי 1920 פרוצדורה מיוחדת להגשת פטיציות ע"י תושבי הסאר. תחילה יש להגיש את הפטיציה לועדת הממשלה, שתעביר אותה, עם הערותיה, למועצת חבה"ל. זכות הפטיציה נתונה רק לתושבי הסאר. (הפטיציות של ועה"מ על המצב בסאר שהוגשו לחבה"ל או לועדת הממשלה לפני המשאל ולאחריו היו גם מבחינת צורתן וגם מבחינת תכנן פטיציות־עצומות).

פרק ג: ההתפתחות של מוסדות הנוהל

הפרוצדורה של הגנת המיעוטים, שהיא לכאורה נוהג משפטי־אוביקטיבי שאינו תלוי בגורמים מתחלפים של מדיניות, חרגה למעשה מהמסגרת המשפטית הרגילה ושימשה בתקופות השונות של חבה"ל מכשיר להרחבתה של ההגנה או לצמצומה, לקידום מטרותיהם של המיעוטים או לחיסולן.

חוזי המיעוטים לא הכילו כל הוראות של פרוצידורה, והיא נקבעה ע"י חבה"ל עצמו. קביעה זו של דיני הפרוצידורה היתה תוצאה מהמגמה המדינית השלטת בג’יניבה וגלמה את ההשקפות הרווחות בשאלת המיעוטים.

בעיות היסוד של הגנת המיעוטים: האם היא נצחית כטענת המיעוטים, או זמנית כטענת כמה ממדינות המיעוטים; האם היא ענינו של צבור המדינות כלו או של מדינות המועצה בלבד; האם היא מכוונת לקדום חייו הלאומיים של המיעוט או למיזוגו בעם הרוב, וכן בעיות שונות הנובעות מאלה, – לא מצאו את פתרונן במשך עשרים שנות קיומם של חוזי המיעוטים. אולם את נסיונות הפתרון וההשקפות על הבעיות הללו נוכל לגלות בהחלטות השונות של מוסדות חבה"ל בענין הטפול בפטיציות המיעוטים.

העקרונות להגנת המיעוטים שנקבעו בחוזי המיעוטים לא היו מוגבלים בזמן ובאפשרויות הפעלתם. אולם מיד התברר, שחבר הלאומים לא ישמש בכתר של שולט על מדינות, כי אם יועיד מדינות רבוניות לשם התיעצויות וקבלת החלטות שתחייבנה רק אם הן נתקבלו פה אחד, כן הובלטה מיד המגמה שלא להצר את רבונותן של מדינות המיעוטים ולמעט עד כמה שאפשר את הפגיעה בפרסטיז’ה שלהן. על כך מיהרו מדינות המועצה לקבוע את יסודות הפרוצידורה, אשר תגדיר מתי ובאיזה תנאים יופעל מנגנון ההגנה.

במושבה ב־22.10.1920 בדקה המועצה את הדו"ח שהוגש ע"י טיטוני וטפלה בשאלת הפרוצידורה לבדיקת פטיציות. נציג האימפריה הבריטית לורד בלפור, דבר על התפקיד הקשה וכפוי התודה שהוטל על חברי המועצה להופיע כמאשים כלפי מדינות. למחרת, ב־23.10.1920 דבר נציג בלגיה, היימנס, על נכונות השקפתו של לורד בלפור והציע לקבוע פרוצידורה שלא תתן לכל חבר מועצה לפעול אלא אם דעת קהל חזקה תמכה בכך, והציע שהמועצה תגיש את הפטיציה לועדת שלשה. לאחר שועדת יוריסטים נדרשה ע"י המועצה להתאים הצעה זו לחוזי המיעוטים נתקבלה ב־25.10.1920 החלטה להכניס סעיף מתאים לתקנות הפרוצידורה של המועצה. טיטוני שאל אם אין בהחלטה זו משום קפוח זכותו של כל חבר מועצה לפעול. לורד בלפור ענה, שהוא “השאיר ללא שנוי את העקרונות שהוגדרו בחוזים”. עם כל הזכויות שהיו לבלפור ולתומכים בהשקפתו, הרי השקפתם הנ"ל היתה נגד רוחם ומגמתם של חוזי המיעוטים. דיינו אם נשווה את נאום וילסון במאי 1919 ואת מכתב קלמנסו לדברי בלפור ומיד נעמוד על הסטיה שבדברי האחרון מכוונת החוזים ומחבריהם. הכוונה לא היתה, שהמדינה התובעת את הגשמת זכויות המיעוטים תיחשב כ"מאשימה" אלא שמשפחת המדינות, בדרך של פקוח ובקרת, תמנע קפוחים, תצביע עליהם ותתבע את תקון המצב. בהשקפתו של בלפור ניכרת השפעה של נמוקי המתנגדים לחוזים, ויש בה משום ראשית “היחס הריאלי” למדינות החוזים שבא במרוצת הזמן במקום האידיאליזם של כמה ממחברי החוזים.

לפי דו"ח טיטוני הועברה הפטיציה מיד לכל חברי המועצה, אך פולין וצ’כוסלובקיה מיחו על כך. במכתב למזכיר הכללי מ־3.6.1921 הצביע נציג פולין על הנזק שנגרם ע"י העברת אינפורמציה חד צדדית, שתשובת הממשלה הבאה אח"כ לא תמיד יכלה לפצות אותו, והממשלה צריכה לקבל את הפטיציה לפני העברתה לחברי המועצה. פולין וצ’כוסלובקיה הציעו הצעה על כך וב־27.6.1921 אושרה הצעה זאת ע"י המועצה וכל יתר מדינות המיעוטים קבלו פרוצידורה זו.

נמצא, שכבר בשנת קיומו הראשונה של חבה"ל נתגבשה ההשקפה שהגנת המיעוטים היא בעצם קטרוג על המדינה ולא השאיפה לתקן את סדרי העמים והעולם, והשקפה זו באה לידי בטוי ע"י הצרה חמורה של זכויות המיעוטים להגנתם.

אולם אין להתעלם גם מהשאיפות הכנות לשוות להגנת המיעוטים אופי מתמיד ובר־הגשמה. לעומת מגמות הצמצום שנתגלו במועצה שאפה המליאה בכמה הזדמנויות להרחבה, כי המועצה בהפכה למכשיר הפוליטי בעל ההכרעה בעניני חבה"ל הניחה את שדה הוכוחים בדבר תיקון העולם למליאה, שהשפעתה המעשית על הנהלת עניני חבה"ל היתה מצערת למדי.

ב־1921 העבירה המליאה לועדה הראשונה את הצעת נציג אפריקה הדרומית, פרופיסור ג’ילברט מאריי האומרת: “כדי למלא באופן ממשי את חובות החבר בערבו להגנת המיעוטים, תוזמן המועצה להקים ועדה מתמדת לבדוק את הקובלנות המוגשות לחבר ולמסור דו”ח עליהן, וכשיהיה צורך בכך לעשות חקירות במקום".

הועדה הראשונה סברה, שהפרוצידורה שנקבעה ע"י המועצה יכולה להבטיח תוצאות מניחות את הדעת; ופרופ' מאריי חזר מהצעתו. המליאה אשרה דו"ח זה של הועדה הראשונה.

במליאת 1922 הועברו לועדה הששית שתי הצעות. א' של פרופ' מאריי, שועדת המליאה תמסור דו"ח בפרק הגנת המיעוטים שבדו"ח השנתי של המועצה, כדי שהמליאה תוכל להביע השקפתה בשאלות אלה; ב' של ולסר נציג לטביה – שועדת המליאה תמסור גם דו"ח על “השאלות הכלליות הנובעות מהגנת המיעוטים”, כדי שהמליאה תוכל “לקבוע את הקוים הכלליים להגנה האוניברסלית של מיעוטים”. פרופ' מאריי הציע בועדה הששית 5 הצעות:

א. החבר יטפח יחסים טובים בין הממשלות והמיעוטים ע"י מו"מ בלתי פורמלי עם הממשלות.

ב. יש להחיש את העברת חילוקי הדעות להאג.

ג. יש למנות נציגים של חבה"ל במקומות של אוכלוסיה מעורבת, על מנת שימסרו דו"ח על התנהגות כל חלקי האוכלוסיה.

ד. חובת לויאליות מצד המיעוטים.

ה. גם מדינות שאינן קשורות בחוזים ינהגו ביחס למיעוטים לפי עקרונות החוזים.

הצעה ג' לא נתקבלה בועדה, הצעה ב' שונתה עד כי כל כוונת מאריי נתבטלה (ראה להלן סעיף א' של ההחלטה). כן נתקבלה הצעה ד' על הלויאליות, והצעה ה' נתקבלה אף היא בתקונים. נוסף לזה נתקבלה לפי הצעת בנש ההחלטה על תפקיד המזכירות (סעיף ה' של ההחלטה).

בסעיף א' נאמר “אם כי במקרי של הפרה חמורה של חוזי המיעוטים צריך שיהא נתון למועצה מלוא כוחה לפעולה ישירה, הרי מכירה המליאה שבמסבות רגילות יכול החבר באופן הטוב ביותר לטפח יחסים טובים בין הממשלות השונות שחתמו על חוזי המיעוטים ובין האנשים המשתייכים למיעוטים גזעיים, דתיים או לשוניים הנתונים תחת רבונותן ע”י מו"מ בלתי רשמי ואדיב עם ממשלות אלה. למטרה זו מציעה המליאה, שהמועצה תוכל לדרוש שתהיה לרשותה מזכירות גדולה יותר".

בסעיף ב' “ממליצה המליאה” שבמקרה של חלוקי דעות בין הממשלה המעונינת ובין חברי המועצה בקשר להגנת המיעוטים “יפנו חברי המועצה בלי שהיה מיותרת לביה”ד המתמיד של צדק בינלאומי… אם כי ברור שאפשר תמיד להשתמש בשיטות האחרות של פיוס שנקבעו בספר הברית".

בסעיף ג' מכירה המליאה בזכות היסודית של המיעוטים להגנה ומדגישה את חובות הלויאליות שלהם.

בסעיף ד' “מביעה המליאה את תקותה שהמדינות שאינן קשורות בהתחיבויות חוקיות כלפי החבר, שלא כמיעוטים ינהגו בכל זאת ביחסם למיעוטים הגזעיים, דתיים או לשוניים שלהם לפחות לפי שורת הצדק והסבלנות כנדרש לפי החוזים (בנוגע למיעוטים) ובפעולה הרגילה של המועצה”.

בסעיף ה' נדרש המזכיר הכללי לסייע למועצה לא רק בחקירת הקובלנות אלא גם בבדיקה באיזה אופן ממלאים המיעוטים את חובותיהם למדינה. “האינפורמציה שתאסף בדרך זו תומצא לרשות מדינות חברות בחבה”ל אם הן תדרושנה זאת. המליאה קבלה החלטות אלה ואישרה אותן ב־21.9.22.

לא כל ההצעות, אפוא, של ולטר ומאריי נתקבלו, אך ההחלטות משמשות בכל זאת אחד ההישגים המוסריים הגדולים ביותר בשטח הגנת המיעוטים, ובעיקר סעיף ד', שהמליאה חזרה עליו גם ב־1933 בקשר לוכוח בענין מצב יהודי גרמניה. חשוב גם סעיף ה', אשר לו התגשם במלואו יכול היה להפוך את מזכירות חבה"ל למעין ועדה מתמדת לעניני המיעוטים, אך יחס המדינות ומועצת חבה"ל לא היה נוח להתפתחות זו. גם סעיף א' היה חשוב מבחינה זו והיה בו משום תרומה להבטחת הגנת המיעוטים, אך הגשמתו לטובת המיעוטים היתה נדירה.

מענינת במיוחד היתה ההצעה ג' של פרופ' מאריי בדבר מינוי נציגי חבה"ל למקומות מסוימים. היא הוגשמה מתוך שנויים ידועים, ובתקופות ידועות אף בהצלחה, בשלזיה, בדאנציג ובסאר.

לאחר השלבים הראשונים הנ"ל הגיע תורה של המציאות להשיב, אם הגנת המיעוטים תתפתח לפי קוי הצמצום שנסתמנו במועצה או לפי ההצעות שהושמעו במליאה ואושרו על ידה בחלקן. שנת 1923 נתנה את התשובה שהכריעה לצמצום.

ב־1923 הגישה ממשלת פולין תזכיר לחבר, אשר בו היא מבקשת שינויים יסודיים בפרוצידורה. צ’כיה הצטרפה להצעות פולין. פולין דרשה למעשה את ביטול ועדת השלשה, נטילת הזכות מהמיעוטים לפנות בפטיציה ישר למועצה, ושלילת כל מעמד להסתדרויות שמחוץ לארצות המיעוטים. ההצעה הפולנית ביחס לזכות הפטיציה של המיעוטים היתה, ששום פטיציה לא תועבר לחבר המועצה לפני שהמועצה תחליט על כך בכל מקרה על פי דרישת אחד מחברי המועצה.

הדו"ח של ריאו־ברנקו, המרצה של המועצה בעניני המיעוטים הציע לדחות את רוב ההצעות הפולניות והביא הצעות משלו אשר נתאשרו ונתפרסמו כהחלטת המועצה מ־5.9.1923 (ראה התוספת). ביחס לסעיף 3, בדבר הגבלת הודעת הפטיציה לחברי המועצה בלבד, היתה המועצה בספק אם היא מוסמכת להחליט כך והעבירה את הענין למליאה, אשר אשרה החלטה זאת בהוספה שכל חבר החבר יוכל גם כן לדרוש את החומר, (ראה בתוספת את החלטת המליאה מ־25.9.23).

החלטות 1923 הנ"ל קבעו את אפיה של הפרוצידורה והביאו לידי ייצובה. מועטים היו התקונים שהוכנסו בה בתקופת קיומה, למרות הקובלנות הבלתי פוסקות של המיעוטים, ולמרות דעת הקהל וחלק מהמדינות. אחד התקונים המועטים לטובת המיעוטים כלול בהחלטת המועצה מ־10.6.25 המוציאה מכלל אפשרות למנות את המדינות המעונינות לועדות השלשה ‏‏(ראה את ההחלטה בתוספת).

לכל יתר הקובלנות הרבות של המיעוטים לא שעתה המועצה.

בקשר לקובלנה היסודית של המיעוטים על אי מסירת תשובת הממשלה המעונינת לבעלי הפטיציה הפנה צ’מברליין את תשומת לב המועצה במושבה ב־17.3.1926 לענין זה, ולמושב הבא של המועצה הוגש דו"ח על כך ע"י המזכיר הכללי. דו"ח זה חוזר על הטענה שאין המיעוטים או בעלי הפטיציה צד, הם רק מקור לאינפורמציה, ואין לחייב שתשובת הממשלות תועבר לבעלי הפטיציה. המועצה אשרה דו"ח זה (ע. ר. יולי 1926). פנייתו של צ’מברליין באה כתוצאת פעולתה של ועה"ח אצל המשלחת הבריטית לחבה"ל. גם מרשל, נשיא הועד היהודי אמריקאי, פנה בענין זה למזכירות חבה"ל.

בקשר לריאורגניזציה של המועצה עם קבלת גרמניה לחבה"ל עשה וולף ב־1926 מאמצים למנוע את בחירתן של מדינות מיעוטים מפירות, כמו פולין ורומניה, למועצה, ואף הוגש על כך בשם ועה"ח, חברת כל ישראל חברים והקונגרס היהודי האמריקאי תזכיר למזכירות (1926), אולם המאמצים האלה היו ללא הועיל.

גם ועדת אדטשי (על שם היו"ר היפאני) שמונתה ע"י המועצה לשם דיון בהצעות התקונים לא הציעה תקונים יסודיים למערכת הפרוצידורה ורק חלק מהם אושר ע"י המועצה מבלי שיהא בזה משום תרומה חשובה לסיפוק הקובלנות. לאחר נסיון זה ב־1929 חלה בכלל הפסקה בהתפתחות עניני הפרוצדורה ולא נתקבלו כל החלטות לשנויה, לתקונה או להשלמתה.

כפי שציינתי לעיל, היו התקונים במסכת ההגנה מועטים, אולם ההצעות היו מרובות. ההצעה של כלליות ההגנה היתה עולה וצפה מדי פעם בפעם, אם מתוך כוונות כנות של דאגה לשפור היחסים בין העמים ולקדום העולם (מאריי) ואם כנסיון הולך וחוזר להיפטר מהחוזים להגנת המיעוטים (ליטה, פולין ועוד), וללחוץ שההגנה תהא אוניברסלית. ב־1925 הוגשה למליאה הששית של חבה"ל הצעת ליטא לעבד תכנית של הגנת מיעוטים כללית (ע. ר. 1925, תוספת 33). נוכח ההתנגדות להצעה חזר בו ב"כ ליטא.

גם ההצעות בכוון זה שהוגשו לועדת אדטשי לא נתקבלו לפני שפולין הודיעה על הסתלקותה מחוזי המיעוטים. היא עוררה שוב ב־1933 ויכוח במועצה ובמליאה בקשר להצעתה על כלליות ההגנה. ואמנם נימקה את הסתלקותה מחוזי המיעוטים בין היתר ובעיקר בחוסר הכלליות, וכוח דומה התנהל גם במליאה ובמועצה ב־1934 לאחר הצהרת פולין על הסתלקותה מהחוזה. בשתי השנים האלה היה הויכוח גם קשור בשאלת המצב של יהודי גרמניה אך כידוע לא יצא הוכוח מגדר חלופי דעות והמלצות. ההצעות על פקוח מתמיד בקשר לבצוע חוזי המיעוטים (דוגמת הפקוח המתמיד בעניני המנדטים) הושמעו בכמה וכמה מליאות אך הדברים לא יצאו מגדר וכוח. המשלחת הפינית הציעה (1922) להקים ועדה מיוחדת שתעשה חקירה יסודית בשאלת המיעוטים הלאומיים ותמסור דו"ח למליאה, אולם ההצעה נדחתה מסבות תקציביות…

במליאה החמישית (ספטמבר 1924) הציע מאריי שהממשלות חייבות במקרה של קשיים בענין המיעוטים לפנות למועצה בבקשת עצה ותווך, ההצעה לא נתקבלה.

חלק ג': הפטיציות היהודיות

מבוא

בבואנו לסקור את פעולתו של חבה"ל בהגנת המיעוטים היהודיים חייבים אנו לציין, שאין כאן תאור של חיי גולת אירופה המזרחית אלא כמה קטעים מתוך היריעה, במדה שנתגלתה בהם התערבותו או השפעתו של חבר הלאומים. יותר מאשר תאור היסטורי יש כאן הארה של כמה עובדות בהווי היהודי.

עשרים שנה אלה שבין ועידת וורסייל ובין המלחמה החדשה היו הרות תמורות ונסיונות בחיי היהדות בארצות החוזים ובעולם כולו, ללא דוגמא בקורותיו הארוכים של עם ישראל. תחילתן באמנציפציה מלאה וחופש כלכלי רחב, אם כי מתוך נהרות נחלי דם, וסופן שלילת כל זכות אזרח ואדם ומסע שמד.

במדינות החוזים של מזרח אירופה ודרומה היו כ־6 מיליון יהודים, ביניהם קבוצים שזכו לראשונה לשיווי זכויות בחוזה מיעוטים וביניהם שהמשיכו את מסורת האמנציפציה מהמאה ה־19. מצבם של היהודים היה קשור קשר הדוק בגורלו של ארגון העמים שישב בג’יניבה. עם עלית ערכו וכוחו רווח גם ליהודים, ולהפך, כל פגיעה בסמכותו היתה גם פגיעה בחופש היהודי ובחייו.

כאבני בוחן למיון הפטיציות היהודיות בתקופה זו נקח את הגורמים הבאים:

1) סמכות חבה"ל

2) חופש הגשת הפטיציות

3) יחסו של חבה"ל לפטיציות היהודיות

4) השאיפות לתקון המצב ושפורו.

5) ההתפתחות הפוליטית, הכלכלית והחברתית של עמי אירופה שבתוכם ישבו היהודים.

בשים לב לנקודות הבוחן הנ"ל נוכל לחלק את עשרים השנה הנדונות לארבע תקופות שנקרא להן:

1) תקופה ההתהוות;

2) תקופת הייצוב;

3) ערב התמוטה;

4) התמוטה.

פרק א: תקופת ההתהוות (1919–1923)

את השנים האלה מציינת תסיסה של עמים, הקמת מדינות, קביעת גבולות ולידת משטרים. כל המערכה הזאת של היחסים הבינלאומיים, שנקבעה בוורסייל ובלוזאן, בטריאנון ובסן־ג’רמין־אן־ליי וכיו"ב, לבשה צורה והתגבשה בתקופה הנדונה. ב־1923 נחתם חוזה השלום האחרון (לוזאן) משורת חוזי השלום שהניחו את היסודות למדינות ולמשטרים בכל התקופה שבין שתי המלחמות. ארצות הבלטיקום והבלקן, פולין וצ’כוסלובקיה ויתר המדינות החדשות החלו את קיומן המדיני בשנים אלה, מתוך לבטים מדיניים, חברתיים, כלכליים ותרבותיים עצומים.

בתקופה זו נחתמו גם חוזי הגנת המיעוטים והוקם הבסיס לשטה חדשה זו ביחסים הבינלאומיים שנסתמלה בהקמת חבה"ל כערב לקיום ההתחיבויות שבחוזי הגנת המיעוטים. חבה"ל שמש עדיין אותה שעה איגוד של העמים המנצחים, שהטיל את רצונו על אירופה. בשנים ראשונות אלה שרר כובד ראש גמור הן בג’יניבה, הן בבירות מדינות החוזים ביחס לשאלות המעוטים, וטרם הונהגה הפרוצידורה הכובלת ביחס להתקבלות פטיציות ודרכי הטפול בהן שנקבעה רק ב־1923.

הסמכות הרחבה הזאת שנטל לעצמו החבר הן לגבי המדינות המנוצחות והן לגבי המדינות החדשות היא שגרמה לכניעתם של המדינות החדשות והמנוצחות לדרישת חבה"ל להתחייב בהגנת המיעוטים ולקבל את הדין גם בכמה ענינים אחרים. עוד היתה בשנים אלה ההכרה שאין לחוס על פרסטיג’ה של מדינה במקום שהצדק דורש זאת. בתקופה זאת עוד היתה ההכרה של שוויון האזרחים, והמדינות נמנעו מפגיעה גלויה בשוויון זה. מכאן האופי של הענינים שבהם טפל חבה"ל בקשר לפטיציות היהודיות. שאלות אזרחיות וגירושים, הטלת חוזי מיעוטים, מצב הבטחון – אלה היו עניני היסוד, אם כי לא חסרו גם הסנוניות הראשונות של פגיעה בשוויון הזכויות של היהדוים. אפילו בירחי דבש אלה של הגנת המיעוטים, כאשר באויר עוד רחפו האידיאות של שלום, צדק, הגדרה עצמית ועוד, לא תמיד נענה חבהל" לקריאות עזרה. תקופות הראה חבה"ל בקשר להטלת חוזי המיעוטים כי סבור היה, שע"י כך מובטחות זכויות המיעוטים.

א. שאלת חוזי המיעוטים בפינלאנד, בלטביה ובאסטוניה

אחת השאלות היסודיות שהעסיקו את ההסתדרויות היהודיות בתקופה זו היתה השאלה של הטלת חוזי המיעוטים על כמה מדינות חדשות. בשאלה זו היתה כרוכה שאלת האזרחות, כי בלעדיה היו יהודים רבים משוללים חלק ניכר מהזכויות המובטחות בחוזים (לאזרחים בלבד – ראה לעיל ח"א, פרק ד'). בראש הפעולות בשטח זה עמדה ועה"מ, שחלקה רב בכפיית הגנת המיעוטים על לטביה, אסטוניה, ליטה ודאנציג ובפתרון שאלת האזרחות של יהודים רבים בארצות אלה.

בדצמבר 1920 הגישו ועה"מ וכן ועה"ח פטיציות למליאת חבה"ל ובהן דרישה לחייב את המדינות החדשות בחוזים להגנת מיעוטיהן ובהוצאת חוקי אזרחות מתאימים. תזכירים אלה הוגשו המיוחד בקשר לבקשת פינלאנד להתקבל לחבה"ל. למרות תזכיר זה לא עורער אמון המערב בפינלאנד והיא לא חויבה בהגנת מיעוטיה (ראה ח"א פרק ד'). הדבר עורר אי רצון בחוגי ההסתדרויות היהודיות הן מבחינה עקרונית והן מבחינה מעשית. המוסדות היהודיים התאכזבו מעצם הפגיעה שבאי־חיוב מדינה חדשה בהגנת מיעוטיה, דבר שעלול לשמש פירצה מסוכנת בנוהג שהחל להכות שרשים ונתקבל בעקבות עמדתן של מעצמות הברית בועידת השלום.

ואמנם לטביה ואסטוניה, שנאבקו קשה עד שהוכרחו לחתום על הצהרות להגנת מיעוטיהן, הסתמכו על מקרה פינלאנד. וולף שלח בשם ועה"ח מכתב למזכיר של חבה"ל שבו הביע את אי־רצונה של ועה"ח מהמצב הזה ביחס לפינלאנד.

מאידך לא היה המצב משביע רצון גם למעשה. כי למרות שיהודי פינלאנד היו בס"ה 350 משפחות בערך, לא רצתה הממשלה הפינית להכיר באזרחות הפינית של חלק מהם ולא רצתה להרשות ליהודים הפיניים שברחו בזמן המלחמה לארצות הסקנדינביות לחזור לפינלאנד. המורשה הצארית לא הספיקה עוד לחלוף בחוגי שליטיה החדשים של פינלאנד, שלא ראו בעין יפה אף את היהודים המעטים שבארצם.

בדצמבר 1920 הגיש ועה"מ פטיציה־עצומה למליאה הדורשת לחייב את פינלאנד להכניס לקונסטיטוציה שלה סעיף המכיר באזרחות הפינית של כל יהודי פינלאנד שגרו בה ב־1 באוגוסט 1914 או שנולדו בה. פעולה דומה לזו נעשתה גם ע"י ועה"ח וכי"ח אשר קבלו הבטחה מציר פינלאנד בפאריס שפינלאנד תשמור על זכויות מיעוטיה. השאלה נפתרה ולא שימשה עוד אף פעם נושא לפטיציה. הרפובליקה הפינית הצליחה להסיר במשך הזמן את הכבלים האחרונים של שעבוד למסורת הצארית והופיעה מהר בשורה הראשונה של המדינות המתקדמות ושוחרות החופש. השפיעה גם התענינות דעת הקהל הדמוקרטית, ובמיוחד בארה"ב, בנעשה בפינלאנד והעובדה שהיהודים היו בה מעטים מאד; לא היתה בעצם שאלה יהודית בפינלאנד.

בעיות דומות של אי־רצון להתחייב בהגנת המיעוטים ולהכיר באזרחות היהודים היו גם ביתר הארצות הבלטיות, אולם פתרון הבעיות בארצות אלה היה שונה.

אפייני לכוח השפעתם של המוסדות היהודיים ולאפשרויות ההכרעה שבידי חבה"ל היה המצב בלטביה. כאשר הכריזה לטביה על עצמאותה (ב־18.11.1918) נכללה בהכרזה זו הכרה בשוויון מלא של המיעוטים, אולם הכרזת שוויון זו לא הוגשמה למעשה במה שנוגע ליהודים. המסורת האנטישמית של רוסיה הצארית היתה עוד חזקה בחיים הצבוריים של לטביה. ליהודים לא ניתן מקום בפקידות הממשלתית וכדו'. אולם הקיפוח הקשה ביותר היה בקשר לחוק האזרחות אשר נוסח בצורה פוגעת ביהודים. החוק הכיר באזרחות התושבים שנרשמו בספרי התושבים, בה בשעה שהיהודים אף על פי שהורשו בתקופת הצארים לשבת בלטביה לא יכלו להירשם בספרי התושבים. נמצא שהרפובליקה הלטבית הצעירה התחילה במעשים שהתמחו בה המדינות הותיקות בשנאת יהודים – ניסוח חוקים שלכאורה אינם מפלים יהודים, אולם למעשה הם מקפחים אותם בלבד, בלי שיהא צורך להכריז על כך, כי קפוחים גלויים לא היו נוחים למדינה צעירה זו שהיתה זקוקה להכרה ולתמיכה.

פנייתה של לטביה להתקבל כחברה בחבה"ל נדחתה ע"י המליאה הראשונה של חבה"ל, כי ממשלתה עוד לא הוכרה. ב־1.9.1921 פנתה שוב למליאה (השניה) ומכתב הבקשה מסתיים בדברים אלה: “מה שנוגע להגנת המיעוטים, הריני להדגיש את העובדה שהאספה המכוננת (הקונסטיטואנטה) של לטביה כבר אשרה אמצעים שיערבו למיעוטים אוטונומיה דתית וחנוכית רחבה ביותר; אמצעים אלה הולמים את העקרונות הכלליים הכלולים בחוזי המיעוטים והממשלה שוקדת על הבצוע הקפדני של עקרונות אלה”.

ע"י הצהרה כללית זאת התכוונה לטביה לשכנע את חבה"ל, שאין לחייב אותה בהוראות להגנת המיעוטים בדומה למקרה פינלאנד. ההסתדרויות היהודיות צפו את הסכנה ופיתחו פעולה נמרצת. כאן לא היה הנידון בקומץ יהודים כמו בפינלאנד. בדצמבר 1921 הגיש ועה"מ לחבה"ל “תזכיר על מצב יהודי לטביה” ובו תאור קפוחם של יהודי לטביה. במיוחד מורגש הקפוח שבחוק האזרחות. תזכיר זה, אם כי אין לראותו כפטיציה־קובלנה, אלא כעצומה, הרי בשים לב לעובדה שהוגש לפני החלטות ההגבלה משנת 1923 (ראה ח"ב פרקים א' וב') הועבר כנראה לחברי מועצת חבה"ל ולממשלת לטביה, ונהגו בו כמנהג קובלנה, למרות שלא התבסס על כל חוזה מעוטים שהוא. גם ועה"ח שלחה ב־19.9.1921 לחבה"ל מכתב דומה. ההסתדרויות האלה פנו גם לנציגי ארצות מערב אירופה בדרישה לחייב את לטביה בהגנת המיעוטים. האמונה הכללית שחיוב בחוזה מיעוטים ישמש גם חיוב בהגנה ממשית על זכויות היהודים היא שהמריצה את היהודים ללכת בכוון זה, מה גם שלקולם היה הד ובתקופה ליברלית זו לא נוצחו גופי ענינים ע"י טענות פורמליות וטפלו אף בפטיציות שלא היו אלא עצומות.

הממשלה הלטבית ענתה לפטיציה של ועה"מ, אך תשובה זו, לא נמסרה לבעלי הפטיציה. לאמתו של דבר היתה גם תשובת לטביה לא משום שעל המקרה הנדון חלה הפרוצידורה של חבה"ל להגנת המיעוטים, כי לטביה עוד לא היתה קשורה בה, אולם היא השיבה כנראה כדי לחזק את עמדתה. (על אי מסירת התשובה הזאת לועה"מ קובל תזכיר 1929 של המועצה להגנת וכו' לועדת אדטשי. בתזכיר זה כותב מוצקין שועה"מ הצליח רק בעקיפין להוודע משהו על תשובת לטביה).

על יסוד ידיעות בלתי מושלמות בתוכן תשובתה של לטביה הגיש ועה"מ פטיציה שניה באפריל 1922, שאפיה דומה לפטיציה הראשונה (עצומה) והיא חוזרת ומדגישה את הקפוחים ומצביעה על אי־נכונותה של תשובת ממשלת לטביה לפטיציה הראשונה. ממשלת לטביה ענתה אף על פטיציה זו, אולם גם תוכן תשובה זו לא נמסר לבעלי הפטיציה.

גורל הפטיציה של ועה"ח לא ידוע, אך כנראה ראו כל המעונינים את פטיציות של ועה"מ ככוללת גם פטיציה זו.

הפעולות האלה נשאו פרי ובהתקבל לטביה לחבה"ל, הצהירה שתגן על המיעוטים והתחייבה להכנס למו"מ עם חבה"ל כדי להגדיר את “ההתחייבויות הבינלאומיות להגנת המיעוטים”. אולם אח"כ נסוגה לטביה ובאמתלאות שונות התמידה בסרובה (יחד עם אסטוניה) להתחייב התחיבות בינלאומית בערבות חבה"ל. לא מעט נגרמה נסיגה זו ע"י גורמי המדיניות הפנימית, כי הצבור הלטבי לא רצה בהתחייבויות כאלה. אך מועצת חבה"ל לא ויתרה, מה גם שראתה את עצמה קשורה בהחלטת ההמלצה של המליאה בקשר לארצות הבלטיקום, הקווקז ואלבניה (ראה ח"א). בספטמבר 1922 מסר דה־קמה, המרצה של המועצה לעניני המיעוטים דו"ח למועצה, אשר בו הוא דוחה את נמוקי ההתנגדות של לטביה ודורש את הכנסת הסעיפים היהודיים הנמצאים בחוזה פולין להתחייבויות לטביה.

במושב יולי 1923, כשהמשיכו לטביה ואסטוניה בסירובן, החליטה המועצה להעביר את ענין אסטוניה למליאה. צעד זה השפיע וב־7 ביולי 1923 התחייבה לטביה להגנת המיעוטים לפי הקווים של הצהרת ליטא, אולם בנוסח קצת חלש יותר ובלי הסעיפים היהודיים. גם מבחינה פורמלית סטתה המועצה מהמקובל, כי התחייבות לטביה להגנת המיעוטים היתה בצורה מיוחדת (ראה ח"א).

העמידה על המקח הביאה איפוא ללטביה נצחון חלקי. בעיקר חשוב היה לה הויתור על הסעיפים היהודיים, כי יותר קל היה לצבור הלטבי לבלוע את הגלולה המרה של כניעה לדרישות חבה"ל כל עוד אין בכך משום התחיבויות מיוחדות לגבי היהודים.

אולם לזכותה של לטביה יוגד שבעקבות התחיבויותיה היא ביטלה גם את ההפלייה לגבי היהודים, ואף נתנה להם אוטונומיה רחבה.

כל שנאמר לעיל על לטביה אפשר שייאמר בשנויים קלים גם על אסטוניה, מתוך הבדל יסודי אחד, והוא – מיעוט היהודים באסטוניה. הגורמים שהשפיעו על כניעתה של לטביה פעלו גם על אסטוניה, שעקשנותה עלתה אף על זו של לטביה והצהרתה להגנת המיעוטים באה אף כמה חדשים לאחר כניעתה של לטביה.

יש לציין שבענין אסטוניה לא הוגשה פטיציה מיוחדת, הפטיציות והפעולות בענין לטביה שמשו גם לגבי אסטוניה.

ב. אזרחות יהודי דאנציג

שתי השאלות של אזרחות ושל חיוב בהגנה ירדו כרוכות גם על ראשי היהודים שבדאנציג. אמנם היה ברור, שהקונסטיטוציה של דאנציג תכיל הוראות על הגנת המיעוטים, עקב אפיה המדיני של שאלת דאנציג (פולין, גרמניה) אולם היו חששות שזכויות היהודים, ובמיוחד אזרחותם, לא יובטחו.

הפעולה הראשונה של ההסתדרויות היהודיות בקשר לדאנציג היתה זו של ועה"מ בענין אזרחות היהודים. בדצמבר 1920 הגיע ועה"מ תזכיר על מצב יהודי דאנציג והביע חששות בקשר לניסוח הקונסטיטוציה של דאנציג שלא תנוסח בצורה שתגזול מחלק ניכר מיהודי דאנציג את זכות ההתאזרחות. הוכנסו שני תנאים לזכות ההתאזרחות – ישיבה בדאנציג חמש שנים והגשת תעודת שחרור מהאזרחות המדינה הקודמת.

משפחות רבות של יהודים שעזבו את דאנציג לזמן המלחמה לא יכלו לעמד בסעיף הדורש ישיבת מינימום של חמש שנים. ואשר לדרישה השניה הרי זו היתה מכוונת כולה נגד היהודים כי הם לא יכלו לקבל תעודה כזאת בשים לב לתנאים ששררו ברוסיה. הפטיציה מסיימת בדרישה להטיל את הגנת המיעוטים גם על דאנציג.

בבילוטין מס. 22 (מיום 9.1.22) מודיע ועה"מ שממשלת דאנציג לא שמה לב לדרישות היהודיות ושועה"מ בהתאם לכך מתחיל בפעולות ויפרסם אותן במספר הבא של הביוליטין, אולם ידיעות על כך לא נתפרסמו. הפטיציות היהודיות, שלא היו אלא עצומות לא הועילו אפוא וזה כנראה בגלל השאלה הפולנית. אולם הפעולה הדיפלומטית אצל ממשלות המערב וראשי הסנט הדאנציגאי הצליחה לבסוף לפתור את שאלת הנתינות שלא על יסוד פעולת חבר הלאומים, בשעה שרוחות ליברליות נשבו בעולמה המדיני של גרמניה הווימארית.

ג. אזרחות יהודי ווינה.

הרבה דמיון יש בין שאלת האזרחות של יהודי דאנציג ובין זו של יהודי אוסטריה, אם כי שאלת האזרחות של יהודי אוסטריה היתה קשה יותר והקיפה יהודים רבים יותר.

כשהתחיל בשנת 1920 תהליך ההתאזרחות הוחרדו היהודים מהסכנה שחוזה סן־ג’רמין יתפרש באופן שישלול מרבים מהם את זכות ההתאזרחות, אולם השלטונות האוסטרים הבטיחו שביחסה ליהודים יקבלו בחשבון רק את שאלת הלשון (הגרמנית) ולא הגזע. אך ההבטחה הופרה.

הסעיף 80 של חוזה סן־ג’רמין נותן זכות אופציה לאזרחות לאנשים שלא נולדו בה, בתנאי שלפי לשונם וגזעם הם שייכים לרוב האוכלוסיה. זה בא כדי לשמור, שמדינה אחת מתוך המונרכיה ההבסבורגית לא תוצף ע"י לאום אחר של מונרכיה זו וכדי להבטיח את האופי האתני של מדינות אלה, יורשות המונרכיה, כגון שהגרמנים לא יציפו את צ’כיה, והצ’כים את אוסטריה וכדו'. כאן היו כוונות מדיניות של הומוגניזציה לשם מניעת רבוי מיעוטים והתפשטות גרמנים.

ביחס לבני העמים שניתנה להם מדינה משלהם לא היה כאן קיפוח, כי אלה שלא היה להם “היימאטס־רכט” באוסטריה יכלו לעשות אופציה לטובת הארץ שבה יושבת האוכלוסיה בעלת הלשון והגזע שלהם. אולם ביחס ליהודים היה כאן קיפוח בולט, אם כי בלתי מכוון כלל, כי מחברי חוזה סן־ג’רמין לא ראו את היהודים כבני גזע ולשון נפרדים. ביחס אליהם פירשו הממשלה ובית המשפט האדמיניסטרטיבי העליון את החוק לפי האות המתה, והואיל והיהודים אינם לפי גזעם כרוב האוכלוסיה באוסטריה, ואין לרבים מהם ה"היימאטס־רכט" באוסטריה, כי אם בגליציה או בקובינה, על כן לא ניתנה להם זכות האופציה לטובת אוסטריה. בחינת הלשון לא הספיקה. כן היה קושי רב בהוכחת ה"היימאטס־רכט" בשים לב לכך שהרבה ניירות וספרי רישום אבדו בזמן המלחמה, והשלטונות האוסטריים ניצלו קושי זה ושללו את האזרחות מיהודים רבים.

ועה"מ לא פנה בענין ההתאזרחות לחבה"ל והסתפק בפעולות רגילות של הבאת הענין לפני דעת הקהל. לעומת זה פנו לחבה"ל בשאלה זו ועה"ח וכי"ח.

כבר במכתבו מאוקטובר 1921 כותב וולף בשם ועה"ח למנהל מחלקת המיעוטים של חבה"ל, שבקרוב יצטרך לפנות לחבה"ל בקשר ל"פרוש המשונה" שהממשלה האוסטרית מפרשת את סעיף 80 של חוזה סן־ג’רמין, אשר על פיו עלולה להשלל זכות האופציה מ־80 אלף יהודים.

בנובמבר 1921 הגישו ועה"ח וכי"ח את הפטיציה הזאת לחבה"ל. בינואר 1922 הוגשה ע"י אותן ההסתדרויות פטיציה שניה באותו הענין. המזכירות נהגה בפטיציות לפי הפרוצידורה להגנת המיעוטים, מתוך שראתה כאן קובלנה על קיפוח מיעוט (ספק הוא אם לפי תנאי ההתקבלות של פטיציות שנקבעו אחר כך ב־1923 היתה המזכירות רואה פטיציות אלה כמתקבלות, בשים לב לעובדה שאינן מתבססות לאמיתו של דבר על כל הוראה שבהתחייבויות אוסטריה להגנת המיעוטים שהועמדו תחת ערבות חבה"ל) והעבירה את הפטיציות לממשלה האוסטרית, שהשיבה עליהן. הפטיציות והתשובה הועברו לחברי המועצה והוקמה ועדת שלשה, נשיא המועצה ושני חברים (ב"כ בלגיה, ספרד וסין), אשר החליטה שאין להביא את הענין למועצה, כי סעיף 80 של חוזה סן־ג’רמיין לא הועמד תחת ערבות חבה"ל ואין הפטיציות קובלנות במובנה של הפרוצדורה להגנת המיעוטים.

אולם וולף לא אבה לוותר ובאוגוסט 1922 הוגשה מטעם ועה"ח וכי"ח פטיציה חדשה ובה הן כותבות, שהוטל עליהן מטעם יהודי אוסטריה להביא לידיעת המליאה של חבה"ל את הקיפוח החמור הנובע מהפירוש של ממשלת אוסטריה לסעיף 80 שהוא לרעת זכות האופציה של היהודים.

הפטיציה מדגישה שכוונת הסעיף 80 היתה שכל אזרחי המונרכיה האוסטרית, בלי הפליה מבחינת דת, גזע, או לשון, יוכלו ליהנות מסעיף זה ולהשתמש בזכות האופציה אולם ע"י מתן מובן אנטרופולוגי למלה “גזע” נשללה מהיהודים זכות האופציה, למרות שהם משתייכים לעם הגרמני באוסטריה ולשונם גרמנית; התוצאה היא שרק היהודים אינם יכולים ליהנות מהסעיף הנדון, דבר העומד בסתירה לכונת חוזי השלום ועקרונות הגנת המיעוטים. “נגד אי צדק זה מביאים יהודי אוסטריה את מחאתם לחבר הלאומים שהוא השומר העליון לא רק של אות חוזי השלום, אלא גם של רוחם”, אומרת הפטיציה ומסיימת בבקשה, שהמליאה תנקוט בצעדים מתאימים כדי לקבל החלטה מוסמכת מהמוסדות המשפטיים של חבה"ל (האג) בדבר מובנו האמתי של הסעיף 80, ואם יש צורך יומלץ בפני המדינות שחתמו על חוזי סן־ג’רמיין, שיתקנו את הסעיף 80 כדי להבטיח גם ליהודים את זכות האופציה.

לפטיציה צורף תזכיר המכיל את הטענות המשפטיות והעובדתיות המוכיחות, שלמונח “גזע” בסעיף 80 אין לתת את מובנו האנטרופולוגי אלא יש לפרשו “לאומיות”, כפי שהתכונו למושג זה המדינאים של המונרכיה האוסטרית. היהודים, לפי טענות אלה, נחשבו תמיד כמיעוט דתי והמונרכיה האוסטרית ראתה אותם כגרמנים. בספטמבר הוגשה תוספת לפטיציה המוכיחה, שהפירוש של הממשלה האוסטרית הוא בנגוד לעקרונות המשפט המקובלים באוסטריה עצמה.

הפטיציות הנ"ל, שיש לראותן כעצומות, לא הובאו בפני המליאה. וולף בדו"ח 1922 מסביר את זה בעובדה שסדר יומה של המליאה היה מלא, וכן שהבעיה של הקלת המשבר הכלכלי הקשה באוסטריה האפילה על כל שאלה אחרת של מדינה “אומללה” זאת. אולם ממשיך וולף – ההפצה הרחבה של הפטיציה הביאה תועלת. לא ברור אם וולף התכוון לכך שנשיא המליאה יעביר את הפטיציה לחברי המליאה או שהוא בעצמו דאג לכך. התועלת של הפטציה היתה בזה, שכמה מחברי המליאה ובמיוחד נציגי איטליה, בלגיה, נורבגיה, וצ’כוסלובקיה פנו באופן בלתי רשמי למשלחת האוסטרית כדי לבוא לידי סידור ידידותי. כתוצאה מכך נפגש וולף עם ראש המשלחת האוסטרית והגיש לו הצעה לפתרון הבעיה. וולף מסיים את הדו"ח שלו בהודעה, שהממשלה האוסטרית מעיינת בהצעה הזאת, אולם ההצעה כנראה לא נתקבלה ע"י הממשלה, כי לקראת המליאה הרביעית של חבה"ל בשנת 1923 שוב פנה וולף בשם ועה"ח למשלחת האוסטרית המבטיחה לוולף לכתוב על כך לקנצלר האוסטרי.

כן פנתה ועה"ח לממשלה הבריטית בבקשת עזרה בענין זה, אולם זו סרבה להתערב מתוך נמוק שאין הפירוש האוסטרי בלתי מתאים למובן המלולי של הסעיף, אם גם הפירוש חמור.

שאלה זאת לא נפתרה אפוא בתוקף הפעולה הבינלאומית של ההסתדרויות היהודיות. היא נפתרה רק בחלקה בשנים הבאות ללא התערבות מבחוץ. ברור שאוסטריה היתה נאלצת להיכנע למעצמות המערב, אך כנראה שלא רצו להטיל על אוסטריה מרות נוספת בשעת חיסונה הכלכלי והמדיני כמדינה עצמאית שלא תזדקק לחסות של גרמניה.

ד. חוזה ליטה

פעולה יהודית נעשתה גם בקשר לחיובה של ליטה בהגנת מעוטים, אם כי באוירה פחות מתוחה ונוכח עמדה לא פשרנית ביותר של ליטה. זו היתה המדינה היחידה שהכירה בזכויות היהודים (ההצהרה הפריסאית) והגשימה אותן במדה גדולה לפני שהתחיבה לכך על יסוד חוזה מיעוטים.

באוקטובר 1920 אשרה הממשלה הליטאית רשמית להועה"מ, שעקרונות ההצהרה הפריסאית ייכללו בקונסטיטוציה. ב־17.12.1921 שוב אשרה הממשלה באספה המכוננת את החלטתה לכבד את זכויות המיעוט היהודי. השאיפה לזכות באהדת יהודי העולם, ובמיוחד יהודי וילנה, לשם תמיכה בדרישותיה לגבי עיר זו, היא שגרמה בעיקר ליחס זה.

אולם ועה"מ לא רצה לסמוך על ההצהרות וההבטחות ושאף, שהן יקבלו אופי של התחיבות בינלאומית, והוא שלח למועצת חבה"ל מכתב, המפנה את תשומת לב המועצה להצהרה הפריסאית ומבקש לשוות לה אופי של התחיבות בערבות חבה"ל. מכתב זה, אשר אין לראותו כפטיציה־קובלנה, כי ליטא עוד לא היתה קשורה בהתחיבות להגנת מעוטים, הועבר כנראה לחברי המועצה ואף השפיע ונזכר בדו"ח של המרצה, כפי שנראה להלן הדבר נעשה בקשר לפנייתה של ליטה בבקשה להתקבל לחבה"ל (14.9.21)¹. היא הודיעה בהזדמנות זו שהיא מתחיבת לקבל על עצמה הוראות להגנת המיעוטים והיא מוכנה להיכנס לשיחות עם מועצת חבה"ל כדי להגדיר את פרטי התחיבויותיה. ואמנם נתקבלה ליטא לחבה"ל והחלה במו"מ, אם כי קיוותה, שתוכל להשתחרר מקבלת התחיבויות בינלאומיות.

במושב מועצת חבה"ל (10.1.1922) הוגש ע"י המרצה דו"ח הסוקר את התפתחות המו"מ עם ליטה ומזכיר גם את מכתב הפטיציה של ועה"מ מיום 30.12.1921 בלשון זו: במכתב מ־30 בדצמבר 1921 הפנה ועד המשלחות היהודיות בפריז את תשומת לב מועצת חבה"ל להצהרה שנעשתה לועד ע"י המשלחת הליטאית בועידת השלום ב־5 לאוגוסט 1919. (ההצהרה הפריסאית). הצהרה זאת מפרטת עקרונות מסוימים בנוגע למצב המיעוט היהודי בליטא ומוסיפה “שעקרונות אלה מהווים או יהוו חלק מחוקי היסוד של הארץ”. הדו"ח מציע הצהרה שתכנה מתאים לחוזי המיעוטים. ביחס לסעיפים היהודיים אומר הדו"ח:

“לאחר בדיקת השאלה מצאתי שההצהרה אשר ממשלת ליטא צריכה להצהיר בפני חבה”ל חייבת להכיל אותן ההתחיבויות בנוגע למצב המיוחד של היהודים הנמצאות בחוזה המיעוטים הפולני. התחיבויות אלה מובאות בסעיפים 7 ו־8 של ההצעה (של ההצהרה) שאני רוצה להציע לכם, התחיבויות אלה יחד עם יתר ההתחיבויות של ההצהרה המוצעת, מן הדין, דומני, שיספיקו במדה שהנדון הוא הגשמת ההתחיבויות שלקחה על עצמה ממשלת ליטא כלפי חבה"ל במכתבה מ־14 בספטמבר 1921". לבסוף מובא נוסח ההצהרה המכיל ב‏־9 סעיפים שלו את העקרונות של חוזי המיעוטים ובסעיפים 7 ו־8 מובאות הנקודות היהודיות כמו בחוזה פולין. הדו"ח אושר ע"י המועצה ובו ביום (12.5.1922) חתם נציג ליטה על ההצהרה. בקשר לקביעת הסטטוס של ממל היה פעיל ועה"מ כדי להבטיח את הנתינות הליטאית לכל האזור הזה. הפעולה הוכתרה בהצלחה.

יחס ליברלי זה ליהודים לא נבע מאהבה מיוחדת אליהם מצד השלטון או העם הליטאי. גם כאן הכריעו הנמוקים המדיניים – הרצון לרכוש את אהדת היהודים, כדי שאלה יסיעו לה בפתרון שאלת וילנה לטובתה (בתקופה זו התיחסו גם שלטונות פולין בליברליות ליהודי וילנה).

ה. תקפו של חוזה המיעוטים הפולני

מסוג הבעיות הנ"ל הוא גם מקרה אפייני אחר, שבו נכנעה פולין לאיום של הגשת פטיציה לחבה"ל. אי “יציבות גבולותיה בתקופה זו ותלותה במעצמות המערב השפיעו עליה השפעה “מצננת”. הענין מתברר מתכנו של התזכיר, המובא לקמן, שועה”מ עמד להגישו ב־9 לדצמבר 1920 לועדה הששית של המליאה א', אך לא הוגש כי בינתיים הופיע חוזה המיעוטים בביוליטין הרשמי של חוקי הריפובליקה הפולנית.

התזכיר פותח בטענה שערבות חבה"ל לחוזים מחייבת אותו לפקח על בצועם. פולין הכירה שהסעיפים 2 עד 8 של חוזה המיעוטים מהווים חוקי יסוד של המדינה. ב־31 ביולי 1919 אישר הפרלמנט הפולני חוזה זה. בהתאם לסעיפים 1 ו־2 של החוק הפולני על פרסום חוקי הרפובליקה חייבים להופיע בביוליטין חוזים בינלאומיים שאושרו ע"י הפרלמנט והם מקבלים תוקף של חוק ע"י פרסום זה. אולם למרות שעברה כבר יותר משנה מיום אישור החוזה (להגנת המיעוטים) עדיין לא נתפרסם. במעשה זה של ממשלת פולין יש סכנה שחוזים שנקבעו בועידת השלום לא יוגשמו למעשה ושהמיעוט היהודי בפולין לא ירכוש את מלוא זכויותיו. תזכיר זה נשא בעצם אופי של עצומה, אך הוא היה כנראה עושה רושם על חברי המליאה ויתכן, שהשאלה היתה נדונה בועדה הששית, אילו הוגש.

ו. הפגיעות בזכויות יהודי הונגריה (נומרוס קלאוזוס).

ראינו את ההסתדרויות היהודיות פועלות להבטיח שהמדינות החדשות, השואפות להתקבל לחבה"ל ולזכות ע"י זה הכרת האומות בהן ובקיומן, יתחיבו בהגנת המיעוטים. במקרה אחד פעלו ההסתדרויות היהודיות, ובמיוחד וע"ח, למנוע קבלתה של מדינה הקשורה בחוזה מיעוטים לחבה"ל, או להכריחה לקיים את התחיבויותיה כלפי היהודים כתנאי לקבלתה לחבה"ל. זה היה מקרה הונגריה. הפטיציות שהוגשו לשם כך ע"י ועה"ח (וכי"ח) היו עצומות והן השיגו הבטחה נוספת מצד הונגריה לקיום ההתחיבויות שלה. אולם עיקר התפקיד למלחמה על זכויות יהודי הונגאריה נפל בחלקן של הפטיציות־הקובלנות בענין הפרעות והנומרוס קלאוזוס.

הונגריה היתה מהמדינות המועטות, שהחלו את חייהן המדיניים לאחר חוזי השלום בתחיקה אנטישמית. בספטמבר 1920 נתפרסם בהונגריה החוק הידוע כחוק מס' 25 והמכיל נומרוס קלאוזוס לאוניברסיטאות ההונגריות. לפי חוק זה הוגבל מספר הסטודנטים היהודים ל־6% מכלל הסטודנטים, בשעה שהיהודים היו 30% בממוצע ממספר הסטודנטים באוניברסיטאות ההונגאריות.

לא היה ספק, וממשלת הונגריה אף לא הכחישה, שהחוק מכוון נגד היהודים. ההסתדרויות היהודיות היו גם היחידות שנלחמו בחוק זה. ב־18.11.20 שלח וולף בשם ועה"ח מכתב למזכיר הכללי של חבה"ל בקשר לידיעות בעתונות שהונגריה מבקשת להיכנס לחבה"ל, וביקש להעביר למליאת חבה"ל את הערותיו על הפרת חוזה טריאנון ע"י הונגאריה וכי “בשים לב להפרה זו של התחייבות חגיגית של חוזה אין הרפובליקה ההונגרית זכאית להתקבל כחברה לחבה”ל".

בינתים התברר שהידיעות בעתונות, שהונגריה מבקשת להכנס לחבה"ל, היו מוקדמות, על כן וויתר וולף על דרישתו להעביר את מכתבו למליאה. מכתב זה היה בעצם עצומה, שהמזכירות כנראה היתה מפיצה אותה בין חברי המליאה, לולא וויתורו של וולף, כי ביחס לעצומות נקבעה הפרוצידורה הכובלת רק ב־1923. גם ב־1921 פנה וולף במכתב דומה למזכירות חבה"ל, אולם התברר שגם בשנה זו לא דנו בקבלת הונגריה לחבה"ל.

ואמנם הוגשו ע"י ועה"ח וכי"ח פטיציות בענין הנו"ק בהונגריה לחבה"ל, אולם בעונה אחת המשיכה ועה"ח לפעול גם בקשר לבקשתה של הונגריה (ב‏־1922) להתקבל לחבה"ל.

כשנתכנסה ועדת המשנה שנתמנתה לדון בבקשת הונגריה לישיבה, והנציב הבריטי (פישר) הפנה את תשומת לבו של נציג הונגריה להתחיבויות ארצו בנידון הגנת המיעוטים, נתנה הבטחות משביעות רצון, וכתוצאה מהן נתקבלה הונגריה לחבה"ל. הדו"ח של הועדה למליאה מכיל את הצהרת נציב הונגריה, “… כמו”כ מחובתי להצהיר בשם ממשלתי… שהונגריה חושבת בתום לב למלא אחר תקנות חבה"ל, החוזים וכל ההתחיבויות הבינלאומיות", הדו"ח מסיים בהמלצה לקבל את הונגריה לחבה"ל במלים אלה: “חברי ועדת המשנה שמו לב להבטחות שבהצהרת נציב הונגריה והפנו את תשומת לבו לנקודות מסוימות… במיוחד בקשר להגנת המיעוטים כפי שהוגדרה בסעיפים מ־54 עד 60 בחוזה טריאנון”.

ב־18 בספטמבר, לפני שהמליאה החליטה לקבל את הונגריה לחבה"ל נשא נציג צ’כוסלובקיה נאום, שבו הזכיר את חוק הנומרוס קלאוזוס ואמר שחוק זה מכוון נגד גזעים בלתי מאדיאריים “ובמיוחד נגד היהודים ההונגריים”. הדרישות שהופנו לממשלת הונגריה לבטל את החוק לא מולאו. “במסבות אלה ודאי תשאלו, רבותי, על איזה יסוד יכלה הועדה הששית להציע פה אחד שהונגריה תתקבל לחבה”ל? בדו"ח של הועדה הששית תמצאו שהחלטה זאת התבססה על ההתחיבות החגיגית של הרוזן באנפי בשם ממשלתו, שהונגריה תקיים את כל התחיבויותיה הבינלאומיות בהתאם לחוזים". עמדתה של צ’כיה הושפעה לא במעט ברצון לשלול כל אהדה מחלומות האירדנטה של הונגריה… אולם הטון החמור נגד הונגריה לא היה אפשרי לולא היתה הונגריה מדינה מנוצחת.

חוקי הנו"ק שימשו סנוניות ראשונות לדחיקת רגלי היהודים מכלכלת המדינה ומחייה התרבותיים. כפי שצוין לעיל הקדישו ההסת' היהודיות לחוק הנו"ק ההונגארי תשומת לב מיוחדת והגישו פטיציות שהיו מהפטיציות היהודיות הבודדות שחבה"ל דן בהן. ועה"ח וכי"ח טיפלו במיוחד בענין זה, כי היה בו משום הפרת עקרונות האמנציפציה היהודית והורדת היהודי לדרגת אזרח פחות ערך, דבר הפוגע ביהודי באשר הוא שם, אם באנגליה ואם בצרפת, למרות שנציגיה הרשמיים של יהדות הונגאריה התכחשו ללאומיות יהודית והכריזו על השתיכות היהודים לאומה המאדיארית. ברור שלשאלה היה גם צד כלכלי כי ע"י הנו"ק התכוונו הממשלות לצמצם את אפשרויות היהודים להיקלט במקצועות החפשיים.

ז. הפטיציות בענין הנומרוס קלאוזוס בהונגאריה.

פעולה זו נעשתה בעיקר ע"י ועה"ח בשתוף פעולה עם כי"ח. ועה"מ לא פנתה לחבה"ל בענין זה. בנובמבר 1921 הוגשה הפטיציה של ועה"ח המספרת, שהפרלמנט ההונגרי חוקק חוק שכוונתו היא להגביל את היהודים ולשלל מהם שוויון האפשרויות להתקבל לאוניברסיטאות, ואם גם חלוקת המכסות בין הגזעים תהיה צודקת, יש בכל זאת הפרה בעצם הפליית הגזעים. כעבור כמה ימים הוגשה הפטיציה של כי"ח, החוזרת על טענות ועה"ח.

הונגריה הסבירה בתשובתה (בינואר 1922) שמטרות החוק לצמצם את מספר הפרולטריון האינטלקטואלי ולהבטיח את זכויות המיעוטים. להלן מסופר על המסיבות שגרמו לכך: צמצום שטחה של הונגריה, וכתוצאה מהדיקטטורה של הפועלים רוצה הממשלה להבטיח את לויאליות פקידיה לעתיד וכו'. אין הממשלה מודה שיש כאן הפרה, ולגבי היהודים משתמשים בחוק באופן ליברלי מאד.

ועדת השלשה שנתמנתה בקשר לפטיציות אלה סיימה את דיוניה בהחלטה לדרוש מהממשלה ההונגרית להמציא למועצה “את האינפורמציה הנחוצה כדי שתוכל לעקב זמן ידוע מקרוב אחרי השמוש בחוק מס' 25 משנת 1920 (נו"ק)”. ב־30 בספטמבר 1922 אישרה המועצה את הדו"ח מתוך הדגשת ההצהרה של נציג הונגריה, שהממשלה ההונגרית תספק למועצה את האינפורמציה הנחוצה על הגשמת החוק הנידון. “אולם אני רוצה לקבוע מיד – אמר הרוזן באנפי – כי למרות שהאוכלוסיה היהודית בהונגריה אינה מהווה יותר מ־6% של האוכלוסיה הכללית, הרי באוניברסיטה של שגד למשל 33.3% של הסטודנטים הם יהודים לפי לאומיותם ודתם; בשעה שבאוניברסיטה בפאצ' האחוז הוא 42.5. במסיבות אלה אין להגיד שהזכויות החוקיות של המיעוט היהודי נפגעות”. החוק, איפוא נשאר בתקפו אם כי היו כמה מקרים של יחס לפנים משורת החוק הזה לגבי סטודנטים יהודיים. בכלל היה השמוש בחוק הזה ליברלי במדה ידועה והחמיר רק לאחר מכן.

בינואר 1923 הגישה הממשלה ההונגרית למועצת חבה"ל מספרים סטטיסטים המוכיחים שאין היהודים סובלים מהגשמת החוק. מזכירות חבה"ל העבירה את האינפורמציה הזאת לועה"ח. ועה"ח ענה כי עיקר טענתה היא, שנו"ק הוא הפרת חוזה טריאנון, ואין זה חשוב איך חוק זה מתגשם, ואין הוא חוקי בשימושו לגבי היהודים כי הוא מכוון לגזעים ולאומים, והיהודים אינם אלא מיעוט דתי. חליפת מכתבים דומה התנהלה בין וולף לבין הנציגות ההונגרית בג’ינבה ללא תוצאות.

ח. הנומרוס קלאוזוס בפולין

הונגריה לא נסוגה מבחינה פורמאלית מעמדתה, שאין בחוקי הנו"ק משום פגיעה בשוויון אזרחיה, והבירור בחבה"ל התנהל לגוף הענין, ואילו פולין נסוגה מבחינה פורמלית נסיגה שלמה, הגשימה את הנו"ק ללא פרסום חוק. פולין למדה מנסיונה ומנסיון שכנותיה, שאפשר לקפח את זכויות היהודים ואף את חייהם מבלי לפגוע מבחינה פורמלית בחוקי שוויון האזרחים.

הפטיציה־קובלנה היחידה שהוגשה בקשר למצב יהודי פולין היתה זו של ועה"ח וכי"ח בקשר להצעת החוק של נו"ק לסיים הפולני.

הצעת החוק קובעת שבני המיעוטים יוכלו להתקבל לאוניברסיטאות לפי מספרם באוכלוסיה הכללית. הכונה לפגוע ביהודים היתה ברורה, כי יתר המיעוטים, שהיו ברובם המכריע תושבי כפרים, לא הגיעו אף פעם אף למחצית המכסה שלהם.

הפטיציות היהודיות מתארות את הצעת הנו"ק כהפרה של חוזה המיעוטים, כי יש כאן הפליה, בניגוד לסעיף 7 של חוזה פולין המדבר על שוים בפני החוק. הן מדגישות את הכוונה האנטי־יהודית שבהצעת החוק. בהצעה שנתקבלה ע"י ועדת הסיים חסרים הסעיפים על היהודים, כדי לטשטש את רושם ההפלייה, אך הפגיעה מכוונת ליהודים כי הם תושבי ערים. כן עומד וולף על הנימה האנטישמית שבהקדמה להצעת החוק הקובעת שהיהודים התנהגו בזמן המלחמה באופן בלתי לויאלי.

פולין השיבה שאין היא מכירה בזכות ועה"ח וכי"ח להתערב בעניני המיעוטים בפולין (ראה על כך גם ח"ב), אין הסתדרויות אלה צד להתחיבויות חוזה המיעוטים או לזכויות שנקבעו בו השמורות רק לאזרחים ולהסתדרויות פולניים".

ברור שהשקפה זו של ממשלת פולין לא היה לה על מה שתסמוך. ואמנם ענה המזכיר הכללי לנציג פולין, שהוא חייב, בשים לב לפרוצידורה הקיימת, להעביר את הפטיציות לחברי המועצה. הורכבה ועדת שלשה, אשר כבר בפגישתה הראשונה קבלה הודעה, שהכוונה להגיש לסיים את הצעת הנו"ק נדחתה. לאחר הודעה זו החליטה ועדת השלשה שאין “סכנת הפרה” מידית ועל כן לא תמשיך לטפל בשאלה זו, אלא אם תוגש הצעת החוק לאשור לסיים.

גם ועה"מ פעל הרבה להרחקת סכנת הנו"ק בפולין. אולם הוא לא פנה לחבה"ל, כי אם לליגה למען זכויות האדם בצרפת, וזו העבירה את החומר לראש המיניסטרים הצרפתי פואנקרה (שהיה גם מיניסטר החוץ). באגרתו הידועה, שנתפרסמה בנובמבר 1923, הצהיר שהנו"ק עומד בניגוד להתחיבויות פולין בחוזה המיעוטים. גם הקונגרס של הליגות למען חבה"ל בפריס (בנובמבר 1923) מיחה נגד הנו"ק.

איזו מן הפעולות הללו הועילה, אם מחאות יהודי פולין עצמם או הפטיציות או מכתב פואנקרה, קשה להגיד. מוצקין אומר שהתערבותו של פואנקרה הכריעה, וכן דובנוב (כרך י"א, עמ' 18). וולף (בדו"ח שלו לשנת 1923) סבור שהפטיציות השפיעו על ממשלת פולין. כנראה שלכל אחת מהפועלות הללו היה חלק בשנוי עמדתה של הממשלה הפולנית. (אגב, דובנוב אינו מדייק (כרך י"א עמ' 18) ביחס לפעולות אלה וכותב, שועה"מ והליגה לזכויות האדם פנו לחבה"ל. כפי שמתברר לעיל פנו לחבה"ל ועה"ח וכי"ח, ואילו הליגה לזכויות האדם פעלה על יסוד פניית ועה"מ בפרסום מכתבו של פואנקרה).

אולם נצחון זה היה פורמלי בלבד. מה שלא ניתן לפולין להכניס בצורת חוק הכניסה לאחר זמן קצר בהוראה אדמיניסטרטיבית (חוזה המיניסטר לעניני חנוך גלומבינסקי).

כבר בדו"ח של וולף משנת 1923 הוא מציין את כוונת הממשלה הפולנית להנהיג את הנו"ק בלי החוק ואומר שיהיה צורך להביא שוב את הענין לפני חבה"ל.

ט. הנו"ק באוסטריה.

גם ענין הנו"ק בבתי הספר האקדמאים של אוסטריה שימש נושא לפעולת ועה"ח. ב־1923 פנה וולף בענין זה לראש המשלחת האוסטרית וקבל הבטחה שלא נתמלאה. מחאה נשלחה בענין הנו"ק בפוליטכניקה הוינאית גם ע"י הנציב העליון לפליטים.

י. הפרעות באוקראינה

מצב הבטחון של היהודים באזורי המלחמה או באזורי המהפכות היה קשה יותר. מבחינה זו היה גורל היהודים בכמה ארצות דוגמה מחרידה למה שהוכח לא פעם בתולדות ישראל, שדם היהודים הוא שמן בגלגלי המהפכות או המלחמות הלאומיות.

בראש צעדה אוקראינה עקובת הדם היהודי מדורות שרשמה תוך מאבקה לעצמאות דף זוועות בספר היסורים של היהודים. הפרעות שנמשכו באוקראינה בשנים 1918–1920 עוררו לא רק לפעולת סיוע מסועפת ולהשתדלויות אצל הממשלות הנאורות, אלא שמשו גם נושא לפטיציות היהודיות הראשונות שהוגשו לחבה"ל.

ב־8 בדצמבר 1920 הגיש ועה"מ לנשיא המליאה הראשונה של חבה"ל תזכיר (שנתפרסם בעתון המליאה של חבה"ל) המפנה את תשומת לב חבה"ל למצב המחריד של היהודים במזרח אירופה: “כאן קטסטרופה, שלא היתה דוגמתה מאות בשנים. כנופיות פשטו על קהלות יהודיות כדי לרצוח, לאנוס להשמיד ולענות בפראות שאין דוגמתה… אי אפשר שטרגדיה זו לא תשמע ע”י העולם. המעונים צופים לחבה"ל שיגן עליהם. אנו דורשים מחבה"ל להבטיח את זכויותיהם ולעזור". באותו התאריך הגישה כי"ח תזכיר לנשיא המליאה על הפרעות מ"אודיסה ועד וילנה".

ב־17 בספטמבר 1920 הזכיר לורד רוברט ססיל, נשיא המליאה הראשונה של חבה"ל את התזכירים האלה, אך יותר מזה לא נעשה ולא כלום.

כמה ימים אחרי התזכיר הראשון הגיש ועה"ח פטיציה חדשה התובעת התערבות חבה"ל כדי למנוע את השחיטות של היהודים. “נשחטו כבר למעלה מ־100 אלף יהודים, נשדדו יותר ממיליון, הענויים וההתעללות הם ללא גבול”… נחוץ הוא שהעמים הנאורים ישמיעו את קולם ברמה. השתיקה פירושה – שותפות לרוצחים הללו". התזכיר דורש להעניש את האחראים לפרעות הנמצאים בארצות “שהן בתחום השפעתן של חבה”ל". אולם גורלה של עצומה זו היה כגורל הקודמות.

יש לציין שועה"מ פנתה בזמנו עוד לועידת השלום בענין הפרעות באוקראינה. ב־10.5.1919 הוגש תזכיר מיוחד בענין זה. ברור, שתזכיר זה אינו קשור בשמו של חבה"ל והוא בעצם עצומה הידועה ליחסים בינלאומיים עוד מקונגרס וינה, ברלין וכו'.

יא. הפרעות בפולין

מקום שני שבו השתוללו כנופיות של צבא, או צבא המרכב מכנופיות פורעים, היתה פולין המתעוררת לחיי מדינה עצמאית. כפי שהזכרנו לא הופיעה יהדות פולין כתובעת הגנה על זכויותיה בחבה"ל. בשנים אלה כשמדינת פולין ניהלה את מלחמות העצמאות עברו גלים של פרעות על יהודי פולין בוילנה ובפינסק, בגליציה ובמערב פולין ומרכזה, מצד פורעים ומצד הצבא הפולני הסדיר, וכן גזרות גירוש ופורענויות אחרות.

ההסתדרויות היהודיות בחו"ל נחלצו לפעולה. בפטיציות הנ"ל של ועה"מ, ועה"ח וכי"ח דובר על הפרעות בכל מזרח אירופה, והכוונה היתה גם לפרעות פולין. הפרעות עוררו גם מחאות עצומות במרכזי היהדות במערב אירופה ובארה"ב והיו פניות לממשלות בבקשת התערבות. בעיקר רבתה הפעילות הדיפלומטית מצד כי"ח, שקיותה לעזרת צרפת, האפוטרופסית של פולין. ב־2.7.1919 התיצבה בפני פדרבסקי משלחת של נציגי כי"ח וועה"ח וקבלה הבטחה וארגעה בענין הפרעות. ב־16.7.1920 פנה וולף בשם ועה"ח למיניסטריון החוץ הבריטי ובקש התערבות בקשר לפרעות שהתחוללו בלבוב. במיניסטריון החוץ ענו לוולף (קרזון) שזה ענין לחבה"ל, אם כי הבטיח לבסוף שגם הממשלה האנגלית תתערב. וולף ראה, לאחר התיעצות עם מנהל מחלקת המיעוטים (קובלאן) של חבה"ל, שבמקרה הדחוף הנדון לא תביא פנייה לחבה"ל כל תועלת.

עם כנוס המליאה הראשונה של חבה"ל ב־1920 פתחה ועה"ח פעולה נמרצת ונכנסה למו"מ עם המשלחת הפולנית למליאה (פדרבסקי ואשכנזי). הודות למו"מ זה לא הגישה ועה"ח פטיציה, אם כי החליטה שהפרעות מהוות הפרה של חוזה המיעוטים. בשם ועה"ח כתב וולף למשלחת הפולנית ב־29.11.1920 על עמדתה זו של ועה"ח. וולף מדגיש, שאין הענין מובא לחבה"ל בגלל קשייה של פולין ומתוך תקווה שהדבר יסודר בדרך של משא ומתן. המשלחת הפולנית ענתה, שאי השקט בפולין נגרם עקב הפלישות הצבאיות לגבולותיה והתעמולה האנטישמית היא מורשה מרוסיה. פעולה בחבה"ל נראה לכותבי המכתב כ"פעולה דראסטית ופעולת סרק"…

הרי שלמעשה היתה הפעילות בקשר לפרעות בפולין פעולות דפלומטיות אצל מינסטרים אך לא ע"י פטיציה. הפניות למיניסטריון החוץ הבריטי הדגישו יפה את ההבדלים שבין שני סוגי פעולה אלה.

יב. הפגיעות ביהודי הונגאריה.

גורמים דומים השפיעו גם על הרעת מצב הבטחון של יהודי הונגריה. כמו בפולין הוסת ההמון נגד היהודים שהם בולשביקים, אלא שכאן היו בין המתקיפים פחות לובשי מדים, והפרעות היו בהיקף קטן יותר.

כבר ב־1920 פנה נשיא ועה"מ (סוקולוב) לועידת סן־רימו בענין הפגיעות ביהודים. באוגוסט 1922 הגישה ועה"ח בענין זה פטיציה הקובלת על פרעות הנמשכות בהונגריה, ועל חשש לפרעות בקנה מדה רחב. זוהי הפרה של הסעיף 55 של חוזה טריאנון, ובעלי הפטיציה מבקשים לנהוג בה לפי הפרוצדורה הדחופה, ואמנם החל חבה"ל לנהוג כך בפטיציה. בספטמבר 1922 נשלחה ע"י ועה"ח תוספת לפטיציה על התקפות נוספות על יהודים ברחובות בודפסט ובמקומות אחרים. וולף מבקש להעביר את המכתב הזה יחד עם הפטיציה הראשונה לועדת המליאה המטפלת בבקשת הונגריה להתקבל לחבה"ל.

ממשלת הונגריה הגישה תשובה לפטיציה זו, אולם תכנה אינו ידוע. החומר הועבר ע"י המזכירות לחברי המועצה.

לא ברור בדיוק למה ויתר וולף על הפרוצדורה הדחופה שהתחילה המזכירות לנהוג בפטיציה ודרש להעביר את הענין למליאה. הוא חשב כנראה, שזה יהיה יותר יעיל. מכל מקום הפטיציה לא הגיעה לדיון בפני מועצת חבה"ל ובינתים נתקבלה הונגריה לחבה"ל על יסוד הבטחותיה בענין הגנת המיעוטים (ראה לעיל).

יג. סכנת הגירוש של יהודי ווינה.

קרובה באופיה לשאלת הבטחון היתה שאלת הגירושים והפליטים. לרוב היו הגירושים והבריחות תוצאה מהפרעות. פליטים ומגורשים אלה נדו בכמה מארצות מזרח אירופה, כשסכנת הגירוש צפויה לרבים אחרים. דרושה היתה לא רק עזרה כלכלית אלא גם עזרה מדינית למציאת מקום מקלט ולמניעת גירושים נוספים. פעולה זאת נעשתה ע"י ההסתדרויות היהודיות ואף הביאה בכמה מקרים הצלה ליהודים רבים.

הרצינית ביותר היתה שאלת הגירוש של יהודי וינה.

בחזית הרוסית־אוסטרית־גרמנית נצטוו יהודים רבים לעזוב את בתיהם בגליציה והם עברו לוינה. יהודים רבים אחרים, שבתיהם ומקומות קיומם נהרסו עקב המלחמה, חפשו אף הם מפלט בבירת אוסטריה. לאחר שנקבעו בועידת השלום גבולותיה החדשים של אוסטריה קמה מיד תכנית לגרש פליטים אלה, שמספרם היה 80 אלף בערך. כבר בביוליטין של ועה"מ מיום 15.8.1919 קוראים אנו על הדאגה בקשר לתכנית הגירוש ועל מחאות מנהיגי היהדות האוסטרית בפני הממשלה האוסטרית. אולם, המחאות לא הועילו. ביום שחתמה אוסטריה על חוזה סן־ג’רמיין פרסמה צו גירוש מידי על נתיני המונרכיה ההאבסבורגית שאין לה זכות ישיבה באוסטריה. הנימוק היה המצב הכלכלי הקשה של אוסטריה. אלה שלא היו תושבי אוסטריה עד 1.8.1914 הוכרו כנטולי זכות ישיבה וחייבים בגירוש. לפליטים ניתנו 10 ימים בלבד לצאת את אוסטריה.

בפעולות ועה"מ, שהביאה לידי התערבות של כמה ממשלות (גם ציר ארה"ב פנה לקנצלר האוסטרי), נדחתה הגזרה עד 1920. תלותה של אוסטריה בקרדיטים מחו"ל הם, כנראה, שאילצו את הממשלה האוסטרית לסגת קצת. כן השפיעה, כנראה, גם הודעת ציר פולין באוסטריה, שבגלל המחסור באמצעי תחבורה לא תוכל פולין להחזיר לגליציה אלא מספר קטן של פליטים. עם דחיית מועד הגרוש ריככה הממשלה האוסטרית את עצם הגזרה והרשתה לקצת פליטים המסודרים בעבודה להישאר באוסטריה.

גורם בעל השפעה לטובת היהודים היתה ממשלת פולין, שלא ששה כלל לקראת החזרת רבבות יהודים לגבולותיה. כבר במכתב מיום 5.12.1920 כותבת המשלחת הפולנית (פדרבסקי ואשכנזי) לועה"ח “ממשלת פולין עומדת למחות על פעולת ממשלה ידועה (אוסטריה) שהחליטה לגרש מספר גדול של יהודים, פליטי גליציה, מבלי לתת להם זכות אופציה כפי שהובטח ע”י חוזה השלום".

ואמנם ב־11.12.1920 הגישה ממשלת פולין לנשיא מועצת חבה"ל קובלנה (זו לא היתה פטיציה בתוקף חוזי המיעוטים, אלא קובלנה של מדינה) נגד גזרת הגירוש של פליטי גליציה לארצה.

זמן קצר אחרי זה הגיש גם ועה"מ פטיציה התובעת זכות אופציה ליהודים הצפויים לגירוש. הפטיציה קובלת שהממשלה האוסטרית המסרבת ליתן זכות אופציה לפליטים היהודים, שהתאקלמו בוינה לאחר שנהרסו, משתמשת בחוזה סן־ג’רמיין בניגוד לרוחו. ב־1921 הגיש ועה"מ פטיציה נוספת הקובלת על צו הגירוש שהוא “מתנגד לחוזה סן־ג’רמיין המבטיח את הגנת החופש האישי והכלכלי של אזרחי מעצמות ההסכמה”, ומכחישה את הטענות שיהודי המזרח עוסקים, כטענת הממשלה, בספסרות, כי אין להאשים את הצבור בגלל יחידים. “אוסטריה טוענת שהיהודים הם למעמסה, אך באמת משלמים היהודים מסים כבדים והם מהוים – יהודי מזרח אלה – 0,8% מאוכלוסית אוסטריה… יש לזכור שיהודי גליציה עזבו את בתיהם ובאו לווינה לפי פקודה והחלו בהקמת חיים חדשים, עכשיו הם צריכים שוב לעזוב את הכל ולחזור למקומות שנחרבו”.

פטיציות אלה, שהוגשו ע"י ועה"מ לא הסתמכו על הוראות הגנת המיעוטים ואין על כן לראותן כפטיציות־קובלנות (ראה ח"ב). ואמם לא נהג חבה"ל בפטיציות אלה לפי הפרוצידורה שנקבעה בדו"ח טיטוני. יש להניח, כפי שנובע מהמוסבר להלן, שלמרצה של המועצה בשאלה זו בקשר לקובלנה הפולנית היו הפטיציות ידועות (טרוהראט רואה בטעות את טפול המועצה בקובלנה הפולנית כתוצאה מהפטיציות של ועה"מ). ועה"מ ראה את הקובלנה של הממשלה הפולנית כראות קובלנה שלו ועשה את כל המאמצים להצלחתה.

כאשר נתמנה ע"י מועצת חבה"ל, במושבה בפברואר 1921, לורד בלפור (מיניסטר החוץ האנגלי) כמרצה בענין הקובלנה הפולנית, נפגש אתו, ועם נציגי צרפת ואיטליה, נשיא ועה"מ (סוקולוב). בלפור ניהל מו"מ עם המשלחות הפולנית והאוסטרית, אך הוא נאלץ להודות, שמבחינה משפטית צודקת אוסטריה. הוא הגיש (במרץ 1921) דו"ח הממליץ על פשרה. הסכסוך – אומר בלפור – מסובך, אך ניתן להיפתר ע"י הסכם הדדי. לשאלה צד משפטי ומוסרי. מבחינה משפטית אין ספק, שלאוסטריה יש הזכות לגרש את יהודי גליציה, כי לכל מדינה הזכות לגרש זרים… הפולנים עוד לא אשרו את חוזה סן־ג’רמיין ואין הם יכולים להסתמך עליו. …15–20 אלף מהפליטים טוענים זכות אופציה לפי חוזה סן־ג’רמיין, בתי הדין האוסטריים יצטרכו לפסוק. הזמן לשמוש בזכות האופציה כבר עבר. למעשה גורשו עד עכשו ע"י המשטרה האוסטרית 140 איש ו־600 עזבו מפחד המשטרה. השאלה, על כן, נוגעת בעצם לעתיד… (יש גם לשים לב למצב אוסטריה החסרה מזון)". בלפור מציע על כן, שהמועצה תכיר בזכות אוסטריה לגרש יהודים גליצאיים, אך בשים לב לתוצאות החמורות של גירושים המוניים, רצוי שנציגי המדינות יפגשו ויחפשו פתרון.

ואמנם בתיווכו של בלפור הגיעו פולין ואוסטריה לידי פשרה, שאושרה ע"י המועצה. הפשרה קובעת שלאוסטריה ישנה הזכות לגרש; אולם עליה להשתמש בזכות זו “במתינות על יסוד רגש אנושי”, ולא יגורשו אנשים התובעים זכות אופציה עד שהשלטונות המוסמכים לא יחליטו בכל מקרה כזה. כן יושם לב במיוחד לאנשים ששירותם הוא לתועלת הצבור, לחולים ולזקנים, לאנשים שבתיהם נהרסו במלחמה ועוד לא הוקמו מחדש ולסוגים ידועים של סטודנטים, פולין תקל על החייבים גירוש את השיבה לארצה.

כתוצאה מפשרה זו יכול היה רובם של הפליטים להישאר בוינה ויש לראות בפעולה זאת של חבה"ל תרומה חשובה לקיומם של רבבות יהודים. הטיפול בענין לא בא אמנם על יסוד פטיציות יהודיות, אולם חלק ניכר בהצלחה הקובלנה הפולנית יש לזקוף בלי ספק על חשבון הפעילות היהודית.

יד. שאלת הפליטים בארצות אחרות.

פרט לסיוע בפתרון השאלה של סכנת הגירוש מאוסטריה לא סייע חבה"ל בפתרון הבעיות המסובכות של רבבות הפליטים והמגורשים, פליטי אוקראינה ופולין, גולי רומניה והבלטיקום. אלה לא נבנו מסדר העולם החדש של חבר הלאומים, אם כי פנו אליו.

לפי הדו"ח של החברה האנגלו־יהודית לשנת 1920–21 פנו ועה"ח וכי"ח למליאה בדצמבר 1920, שתתן הוראות למועצת חבה"ל לחקור את מצב הפליטים בפולין, ברומניה ובארצות הבלטיות, שברחו עקב פרעות אוקראינה והמשטר הבולשביסטי ברוסיה. אולם – מציין הדו"ח – לפנייה זו לא היו כל תוצאות.

בדצמבר 1920 הוגש ע"י ועה"מ תזכיר למועצת חבה"ל על בעית הגירת היהודים. התזכיר מציין שהוא פונה בשאלה שבה טפלה המליאה הראשונה (הכוונה לפטיציה בענין פרעות אוקראינה) ותובע את מעשה ההצלה. “יהודי אוקראינה חיים בחרדה מתמדת ומצפים להגירה, אולם הגבולות של ארצות הקליטה סגורים. רבבות יהודי אוקראינה ברחו לבסרביה וארצות אחרות ללא כל אמצעים ומצבם מיואש”.

מזכירות חבה"ל הפיצה פטיציה זו בין חברי המועצה. יש לזכור שזוהי בעצם עצומה והמזכיר השתמש בשיקול דעתו, שהוגבל רק ב־1923. בקשר לתזכיר זה ניהל ועה"מ פעולות שונות אצל המשלחות למליאה, אך חבה"ל עצמו לא טפל אף באחת מהפטיציות הללו.

באוגוסט 1921 נתכנסו נציגי הפליטים היהודים הנמצאים בפולין (40.000) לועידה בורשה ושלחו אף הם תזכיר לחבה"ל, המכיל דרישות דומות לאלה שבתזכיר ועה"מ. הפטיציה הופנתה לועדת ההגירה של חבה"ל ובקשה לטפל בשאלת הפליטים היהודים. “הנגישות הפוליטיות הלאומיות והדתיות אילצו אותנו לעזוב את ארצות מולדתנו, רוסיה ואוקראינה”; אין אפשרות להישאר בפולין ויש לעבור למדינות אחרות. בכל החומר טפלו מוסדות הפליטים של חבה"ל בשנים ההן, כגון משרד ננסן ומוסדות עזרה יהודיים רבים והפנייה לחבה"ל הצטמצמה בפטיציות הנ"ל שהיו ללא תוצאות. הבעיות החיוניות של הגירת היהודים לא נפתרו ע"י חבה"ל.

סיכום תקופה א'

כוחו וסמכותו של חבה"ל עמדו לו בפתרון כמה וכמה שאלות כאובות של היהודים ומנעו, בלי ספק, התעוררות שאלות דומות במקרים רבים אחרים. בשנים ראשונות אלה של קיום הסדר החדש של חבה"ל זכו ההסתדרויות היהודיות להכרה רבה, שגבלה לפעמים בשמץ של הכרה דיפלומטית, כנציגות המיעוטים היהודיים. למרות הפרעות ושאלת הפליטים, ולמרות הסמנים הראשונים של התנקשות בשווי זכויות, היתה זו תקופת השיא בתולדות האמנציפציה, להלכה ולמעשה, של יהדות מזרח אירופה ודרומה, כשחבר הלאומים עדיין רואה זכות וחובה לדאוג לשמירתם של נכסים אלה, בעיקר ע"י חיוב המדינות בחוזי הגנת מיעוטים. בנקודה זו לא ויתר דרך כלל חבה"ל מתוך הנחה תמימה (בכונה או שלא בכונה) שהחוזה יפתור את מצב המיעוטים.

בשאלות אחרות היה חבה"ל פחות תקיף, אם כי השיקולים הפוליטיים עוד לא האפילו לגמרי על החלטותיו והוא לא היה קשור בפרוצדורה הכובלת שנקבעה רק ב־1923.

פרק ב: הייצוב (1923–1929).

הגבולות נקבעו, המשטרים התבססו, פצעי המלחמה החלו נרפאים. על רקע זה יש להבין את הכינוי שניתן לתקופה הנדונה כתקופת הייצוב. לכאורה, נדמה היה כי אירופה נרגעה והחלה בחיים תקינים על יסוד הסדר שהונח בוורסייל. אולם זה היה רק שקט על פני השטח, כי אף אחת מהמדינות לא ויתרה על שאיפות התפשטות, נקמה, החזרת העטרה לישנה וכדו'. אולם רק בקיאים יחידי סגולה יכל להכיר בשאיפות אלה שהוחבאו עמוק. ואם בתקופה זו היו קרבנות לשאיפות אלה, הרי אלה המיעוטים, ובשורה ראשונה היהודים.

לכאורה היתה זו תקופת לוקארנו, שהחזירה את גרמניה למשפחת העמים והכניסה אותה לחבה"ל. לכאורה לא היה חבה"ל אף פעם כה חזק ומקיף. לכאורה דובר על אחוות עמים ושתוף פעולה. אולם למעשה נתערער בתקופה זו כל סדר העולם שהונח ביסודו של חבה"ל. במקום פרוק הזיין ושתוף הפעולה בפתרון כל הבעיות, או בצדם, נמשכת ההזדינות הגלויה והחשאית ופורחת הדיפלומטיה החשאית. במקום טיפוח הבטחון הקולקטיבי, או בצדו, מוקמים גושים; במקום הסמכות האוביקטיבית והרוח המשפטית בדיון בעניני המיעוטים מכריעים השקולים הפוליטיים ובאים הותורים לחזק. לא פלא אפוא שלמרות כמה מקרים של התערבות פעילה של חבה"ל משתררת בתקופה זו ההכרה הכללית, שהגנת המיעוטים ע"י חבה"ל אינה יעילה, ולעתים כמוה כאפס. בייחוד נתאשרה הנחה זו לגבי החלש שבמיעוטים, לגבי היהודים. אמנם הודות לייצוב היה מצב הבטחון דרך כלל משביע רצון, אך רבו וחזקו נטיות ההפלייה בשטח התרבותי, הכלכלי והמדיני, חבה"ל לא עמד בפרץ. פטיציות נגד רומניה או פולין היו ללא הועיל, כי הלא הן צריכות היו לשמש לצרפת חגורת בטחון נגד גרמניה. ביון לא נגעו לרעה, כי עליה היה לשמור מפני שאיפות האירדנטה של בולגריה. ואם היו הישגים ממשיים, כמו במקרה ליטה, או פורמליים, כמו במקרה הונגאריה, השפיעו גם כאן לא מעט השיקולים הפוליטיים, שהיו במקרה לטובת היהודים. בתקופה זו מועטות הן הפטיציות היהודיות. מצבם הרע של המיעוטים היהודיים לא הגיע לידי ביטוי בפנייה לחבה"ל. במדה שהיתה עזרה מן החוץ, הרי זו באה על יסוד פעולות דיפלומטיות מתוך איום, במקרים רבים, להגיש פטיציות, דבר שלא היה נעים לממשלות שראו בכך פגיעה בפרסטיג’ה שלהן.

הפרוצידורה הכובלת של 1923 נתנה גם היא את אותותיה. שלא כמו בתקופה הקודמת, התחיל חבה"ל מקפיד לדון רק בהתאם לאות של החוק, ואם הוא מתערב, הרי זה במקרים שאיזו ממשלה הוציאה חוק הסותר את חוזה המיעוטים, כמו במקרה הונגאריה וליטה. לקובלנות על דיכוי ועדיפות אין אוזן קשבת בג’ניבה, ומקרי פולין, רומניה, יון ועוד יוכיחו. די לנו אם נעמיד את ענין הסכנה של הגירוש מאוסטריה מול ענין המנוחה ביום א' ביוון, כדי לראות את ההבדל. בשני המקרים לא היתה הפרה של אות החוק, אולם יהודי אוסטריה לא גורשו, ויהודי סאלוניקי נאלצו לשבות ביום א' ולאבד את מקומות עבודתם גם בשבת.

התקופה הנדונה מסתיימת בשנת 1929, שבה נעשה הנסיון הרציני האחרון לתקן את המצב ע"י ועדת אדאטשי אך ללא הצלחה. מעתה נגוזו אפילו התקוות.

א. אזרחות יהודי רומניה.

אם כי כמה מהבעיות שהטרידו את היהודים לא הופיעו בתקופה זו, הרי היו בעיות שלא ירדו מהפרק, כגון זו של האזרחות ברומניה.

רומניה היתה ארץ “קלסית” ובעלת “מסורת” בקיפוח היהודים, בעיקר הצטיינה בחוקי האזרחות שלה, שנתנו את זכות האזרחות רק לנוצרים. בענין התאזרחות היהודים נקבעה, לאחר כמה התערבויות של המעצמות, פרוצידורה מיוחדת, וההתאזרחות היתה נקנית ליהודי בכל מקרה ע"י חוק מיוחד. בדרך זאת היו ברומניה לפני המלחמה רק כמה אלפים אזרחים יהודיים מתוך ישוב יהודי של מאות אלפים; יתר היהודים היו זרים. ע"י גזרה זו נפטרה רומניה מ"ענשו" של חוזה ברלין (1878) שהטיל עליה להנהיג שוויון כלפי החוק של כל האזרחים. לא לחנם איפוא הקדישו ההסתדרויות היהודיות ענין רב כל כך לשאלת אזרחות יהודי רומניה, בקשר לועידת השלום, אולם למרות המאמצים האלה, שהוכתרו אף בהכנסת סעיף מיוחד בענין הנתינות לחוזה המיעוטים, נפתלו ממשלות רומניה זו אחר זו במאמציהם לעקוף התחיבויות אלה.

ב־1919 יצאו חוקי אזרחות המסדירים כאלו את הענין, אך למעשה לא היה בהם משום פתרון, כי הם השאירו לשלטונות אפשרות שלא להכיר בנתינות יהודים רבים. ואם בתקופה הראשונה לא הגיע הענין לחבה"ל, הרי היה זה הודות להחלטה של ההסת' היהודיות לחכות עד גבול האפשרות, עד שרומניה בעצמה תעשה את המוטל עליה.

אולם גם חוק 1919 היה זמני וב־1924 יצאו חוקים חדשים, שלפיהם “נפתרה” שאלת האזרחות בדרכים שונות בארבעת חלקיה של רומניה. קשה ביותר היה מצבם של יהודי בוקובינה. מ־18 אלף יהודים, בתוך 100.000 יהודי בוקובינה, נשללה האזרחות. ועה"ח החליטה לדרוש מרומניה תקון המצב, ואם לא תתמלא הדרישה – להגיש פטיציה לחבה"ל. בספטמבר 1924 נפגש וולף עם דוקה, מיניסטר החוץ הרומני, וזה הבטיח למנות ועדה שתדאג לכך שלא יהיה שמוש בלתי נכון בחוק האזרחות. ההבטחה אושרה גם ע"י חליפת מכתבים. אולם לאחר שהמצב לא שופר הציע וולף בשם ועה"ח לדוקה (ספטמבר 1925) להעביר את חוק האזרחות הרומני לבדיקה להאג, כדי לקבל החלטה, אם באמת אין החוק סותר את חוזה המיעוטים כטענת רומניה. דוקה הבטיח שהשאלה תפתר בלעדי כך ובשים לב לזה לא הוגשה הפטיציה.

אך גם הבטחות אלה לא קוימו אלא מעט מצער. אלפי יהודים בבוקובינה טרנסילבניה ובסרביה נשארו משוללי נתינות. בספטמבר 1926 שוחח וולף עם מיטולסקו (מיניסטר החוץ הרומני) ואמר לו, שסבלנות ההסתדרויות היהודיות פוקעת ואם לא תתקבל הבטחה שאפשר יהיה לסמוך עליה יפנו ההסתדרויות היהודיות לחבה"ל. וולף נתבקש לחכות עד אמצע נובמבר, עד שחברי המשלחת הרומנית למליאה יחקרו את השאלה. וולף הבטיח לחכות. בסופו של דבר נתקבל חלק מדרישות היהודים ופטיציה לא הוגשה לחבה"ל. זו היתה כניעה זמנית, שהסירה לעת עתה מעל ראשיהם של אלפי יהודים את סכנת שלילת האזרחות, אשר כמוה כשלילת כל הזכויות בארץ כרומניה ולעתים אף זכות ישיבה וקיום.

כך למשל רצתה הממשלה הרומנית לגרש כמה אלפי יהודי בסרביה “משוללי אזרחות” לפנים המדינה, דבר שמשמעותו הריסת קיומם של יהודים אלה. בהתערבות ההסת' היהודיות, ובמיוחד של ועה"ח, נמנע הגרוש. וולף מעיר (בדו"ח 1925) שזה היה בזכות חבה"ל, אשר בלעדיו אי אפשר היה להשיג דברים אלה אלא במאמץ זמן רב (הוא יכול היה להיפגש עם מיניסטרים רומניים בג’ניבה רק כשהאיום של פנייה לחבה"ל פעל את שלו. נראה, שעל סמך הערה זו טעו מחברי הדו"ח (1925) של החברה האנגלו־יהודית וקבעו שגירוש יהודי בסרביה נמנע ע"י פנייה לחבה"ל).

ב. שאלת האזרחות בפולין.

בצורה דומה נפתלה פולין זמן ידוע בשאלת האזרחות של רבבות יהודים בפולין, כי חוק האזרחות הפולני נוסח בצורה שהיתה בו סכנה שרבבות יהודים לא יוכלו לקבל את האזרחות הפולנית. ועה"מ פרסם מחקר בשאלה זו מאת הפרופיסור הצרפתי המפורסם לפרדל, שהוכיח את הסתירה בין החוק של פולין ובין סעיף האזרחות שבחוזה המיעוטים שלה. ועה"ח וכי"ח חשבו להביא את הענין לחבה"ל, אולם העדיפו לנהל מו"מ כל זמן שהיו לו סיכויים של הצלחה.

המו"מ בין ועה"ח ובין הממשלה הפולנית בשאלה זו נמשך כל שנת 1926. ב־8.9.1926 כתב וולף למיניסטר החוץ הפולני (זלסקי) ובו איום ברור להביא את הענין לחבה"ל, אם ועה"ח לא תקבל הסבר על כוונות פולין בענין זה. זלסקי הבטיח לוולף שישתדל להביא את הענין לסדור. ואמנם בסוף 1926 בא שינוי במצב; בעית האזרחות של יהודי פולין נתחסלה אם כי נשארו בה כ־15 אלף יהודים מחוסרי נתינות.

בצורה מקבילה התנהלה גם פעולת ועה"ח במוסדות בלתי־יהודיים שסייעו לפתרון שאלת האזרחות ליהודי רומניה ופולין. ביולי 1926 ביקשה ועדת המיעוטים של ההתאחדות האנגלית למען חבר הלאומים את וולף להביא את הענין בפני המוסדות המוסמכים בג’ניבה. ועה"ח החליטה להצטרף לפעולה זאת. אולם הקדימה הועדה הבינלאומית של הצלב האדום, אשר הגישה באוגוסט 1926 תזכיר לחבר הלאומים ובו דרישה שחבר הלאומים יפתור שאלה זאת, ושהענין יובא לדיון בפני המועצה. לאחר זה הגיש וולף בשם ועה"ח וכי"ח כתב תמיכה בפעולת הצלב האדום. המזכירות נהגה כבר בכתב זה כמו בפטיציה־עצומה בהתאם להחלטת המועצה משנת 1923 (ראה ח"ב) ולא הודיעה אותו למועצה, אשר גם לא טפלה בשאלה זאת. הענין הובא גם למשרד העבודה הבינלאומי ולהסתדרויות בינלאומיות אחרות, אשר פנו גם הם לממשלות רומניה ופולין וסייעו בזה ליהודים להשיג את הותורים שהושגו.

רומניה ופולין העדיפו להתחשב בדעת הקהל העולמית ולותר. היה ברור, שהמערב חושש לשאלת מחוסרי נתינות הנהפכת לרוב לשאלת פליטים.

ג. גרמניה.

פנייה זאת של הצלב האדום היתה גם בענין יהודים ממוצא פולני שהיו צפויים לגירוש מבאווריה (גרמניה) ב־1924. ועה"מ הוא שגייס את העזרה הפוליטית לשם מניעת הגירוש ואף הצליח. היו דרישות לפנות לחבה"ל, אולם הדבר היה בלתי אפשרי, כי גרמניה לא היתה קשורה בכל חוזה ולא היתה בחבה"ל.

ד. מצב הבטחון.

מצב הבטחון בתקופה זו הגיע לידי ייצוב משביע רצון. התבססות המשטר והשלטון במדינות החדשות מנעה שפיכת דמים, אם כי פגיעות בודדות לא חסרו גם בתקופה זו, פרט לרומניה שבה הפכו הפגיעות המאורגנות לפרעות.

ה. פרעות רומניה.

בדצמבר 1926 פרצו בכמה מערי רומניה (קישיניוב, קאלארש ועוד) פרעות נגד היהודים ושלטונות רומניה התיחסו אליהן יחס “פסיבי”. (גוגה המפורסם היה אז המיניסטר לעניני פנים וקוזה הוחזר אז למשרת פרופיסור ביאסי). לחב"ה הוגשו בענין זה כמה פטיציות.

ב־10 בדצמבר 1926 נשלחה ע"י הנהלת הקלוב הפרלמנטרי היהודי בסיים הפולני (הרטגלס, פרבשטיין, קירשנבוים) למזכירות חבה"ל טלגרמה (פטיציה) אולם המזכיר הכללי ענה כי הפטיציה הוכרה כבלתי מתקבלת בגלל נוסחה החריף (ראה תנאי התקבלות הפטיציות, ח"ב).

בינואר 1927 הוגשה גם פטיציה מטעם כי"ח על הפעולות האנטישמיות ברומניה. גורל פטיציה זו לא ידוע, אך יש להניח שהמזכירות נהגה בה ובפטיציה שהוגשה סמוך לכך ע"י ועה"מ כבפטיציות בענין אחד, והתשובה של ממשלת רומניה לפטיציה של ועה"מ היתה ודאי גם התשובה לפטיציה זו. הפטיציה על ועה"מ מספרת על אדישות השלטונות ומבקשת התערבות על יסוד חוזה המיעוטים הרומני. כעבור כמה חדשים הוגשה תשובה הממשלה הרומנית והחומר הועבר לחברי המועצה. יותר לא נודע על גורל הפטיציה. כן לא נודע לועה"מ תוכן התשובה של הממשלה הרומנית. יש להניח שהוקמה ועדת שלשה, אולם לא ידוע מה היתה פעולתה, אם כי ברור, שהיא החליטה, בהסתמכה כנראה על תשובת רומניה, שאין להעביר את הענין למועצת חבה"ל.

בתזכיר לועדת אדאטשי (1929) מזכיר ועה"מ פטיציה זו, אשר התשובה הרומנית אליה לא נודעה, אם כי ידוע שהכילה “כמה דברים בלתי מדויקים”, ומדגיש שאילו התערב חבה"ל היה מונע את התחדשות הפרעות ברומניה בסוף 1927.

כאשר נתחדשו בסוף 1927 הפרעות (בטרנסילבניה) לא הוגשו כבר פטיציות לחבה"ל. הידים רפו בשים לב ל"תוצאות" של הפטיציות בענין פרעות 1926. ההסתדרויות היהודיות הסתפקו בפנייה לדעת הקהל ופעולות דיפלומטיות. ועה"ח פנתה לציר רומניה בלונדון וזה הבטיח שהסדר הוחזר על כנו וכיו"ב. ביזמתו של ועה"מ הוגש ע"י הליגות היהודיות למען חבה"ל תזכיר לקונגרס הליגות למען חבה"ל שהתקיים בבריסל במרס 1928. גם לקונגרס 1927 בברלין הובאה שאלת יהודי רומניה עקב פרעות בסרביה בדצמבר 1926. הקונגרסים האלה מיחו על הפרעות. נוסח המחאות נקבע בהסכמת המלשחת של המיעוטים הרומניים…

ו. נומרוס קלאוזוס.

אם כי תקופת ייצוב זו הצטינה בבטחון יחסי של חיי היהודים ורכושם, אין לציין ברוב ארצות החוזים הטבה דומה בשטח השויון. כבר בתקופה הקודמת הועמדה שאלה זו לדיון בחבה"ל, בקשר לפטיציות על הנו"ק בהונגאריה, אך הנסיון להשתמט מהכרעה עקרונית לא הועיל למניעת הנו"ק, אשר התפשט אף באוסטריה ובפולין (למרות נסיגתה הפורמלית בתקופה הקודמת), ובעיקר לא תש כחו בהונגריה עצמה.

1. הונגריה

גם ב־1924 נמשכו הנסיונות מצד וולף להגיע לסדור ידידותי עם הממשלה ההונגרית, אך בהעדר תוצאות רצויות החליטה ועה"ח לפנות לחבה"ל וקבלה לשם כך חוות דעת מיוריסט אנגלי ידוע ד"ר בלום, שחוק הנומרוס קלאוזוס מהווה הפרה של סעיפי המיעוטים בחוזה טריאנון. כן הודיע וולף למשלחת ההונגרית למליאה החמישית (1924) על כונת ועה"ח לבקש את המועצה לפנות להאג והציע שהממשלה ההונגרית תעשה זאת בעצמה. אולם הממשלה ההונגרית סרבה, בטענה שאין מעבירים להאג את שאלות המיעוטים ההונגריים.

ואמנם, בינואר 1925 הוגשה פטיציה חדשה מטעם ועה"ח המבקשת שהשאלה תועבר להאג לשם קבלת חוות דעת מייעצת בהתאם לסעיף 14 של ספר הברית על חוקיות הנו"ק. הפטיציה מזכירה את החלטת המועצה מ־30 בספטמבר 1922 הדורשת ידיעות נוספות מהממשלה ההונגרית. את בקשתה להעביר להאג את בדיקת החוקיות של החוק הנדון מנמקת הפטיציה בטענה, שאף אם החוק איננו פוגע למעשה ביהודי הונגריה (הממשלה ההונגרית הגישה רשימה סטטיסטית המוכיחה שהיהודים מהווים באוניברסיטאות אחוז הרבה יותר גבוה מאשר באוכלוסיה) הרי מצב זה משפיע על ארצות אחרות באירופה המזרחית והמרכזית להוציא חוקים דומים המכוונים נגד היהודים.

לפטיציה צורפו סקירה המראה על השאיפות והמגמות להכניס את חוקי הנו"ק גם באוסטריה, בפולין, ברומניה ואפילו בגרמניה, ומאמר ב"פסטר לויד", שהיהודים אינם אלא מיעוט דתי בהונגריה וע"י הטלת החוק על היהודים כעל מיעוט גזעי מכניסים למכסה בשביל הסטודנטים היהודים גם את המומרים: – “אין הממשלה יכולה ליצור מיעוטים לאומיים שאינם קיימים ובני הדת היהודית הם היחידים הנפגעים, כי אין החוק פוגע בקתולים, בפרוטסטנטים או במוסלמים”.

בתשובתה מכחישה הממשלה ההונגרית, שיהודי הונגריה מקופחים בחופש פעולתם בגלל הסכנה האנטישמית, וטוענת שאין החוק הנדון מזכיר מיעוטים דתיים בכונה, כי כל אחד יכול להמיר את דתו ועל כן אפשרית עקיפה של החוק. היהודים תופשים עמדה מיוחדת בכל העולם ואין להגדיר את המיעוט היהודי כיתר המיעוטים. כן חוזרת התשובה על הטענות הידועות של הממשלה ההונגרית על המסבות שהביאו לחקיקת חוק זה. אולם, העיקר, טוענת הממשלה ההונגרית, הוא אופן הגשמתו של החוק, והיהודים למעשה מתקבלים לאוניברסיטאות באחוז העולה על מכסתם.

ועדת שלשה (נציגי בלגיה, ספרד ויפאן) שמונתה לטיפול בפטיציה הנדונה נפגשה בפאריס (ביולי 1925) והחליטה שיש לה צורך באינפורמציה נוספת מהממשלה ההונגרית בשלש נקודות אלה:

א. האם מתכוונת ממשלת הונגריה לתקן ובאיזו צורה את חוק הנו"ק בשים לב לפס"ד של ביה"ד ההונגרי לערעורים משבת 1924 (שאין היהודים מהווים מיעוט לאומי והם שייכים ללאום ההונגרי)?

ב. האם יכולה הממשלה להודיע את מספר המועמדים מכל הגזעים וכמה מהם לא נתקבלו בתוקף החוק הנדון?

ג. מה היא אבן הבוחן למכסת הנו"ק?

שאלות אלה התכוונו להבהיר אם הונגריה חושבת גם את המומרים כבני המיעוט היהודי ולכמה יהודים מסרבים את זכות הכניסה לאוניברסיטאות. בשתי השאלות הראשונות ניתנה תשובה מתחמקת. התשובה מודה, שחלקם של היהודים בין הבלתי־מתקבלים רב יותר מאשר חלקם של בני עמים אחרים. כן היא מודה ש"המוצא" הוא הקובע (ז"א שהמומרים נחשבים ליהודים). כשקבלה ועדת השלשה את התשובה הנ"ל הבינה את העקרונות שלהם נלחמה ועה"ח והחליטה “שהגיע הזמן שהמוצעה תעיין מחדש בכל השאלה לאור המסמכים הנ”ל".

בישיבת המועצה (10 בדצמבר 1925) הועלתה השאלה על סדר היום. ב"כ הונגריה, שנקרא לשולחן המועצה, פתח בטענה, שהואיל וההסתדרוית העיקריות של יהודי הונגריה אינן רוצות בהתערבות חבה"ל אין הסתדרויות זרות רשאיות לפנות לחבה"ל. “בדברי אלה הייתי יכול בעצם לסיים, כי למעשה אין בפני המועצה כל שאלת מיעוטים שהיא תוכל לטפל בה, אלא אם היא רוצה לדון בענין בכל מחיר. אך הואיל ותעמולה בלתי רצויה… נעשתה בחו”ל והענין סולף כל כך, רואה אני צורך להחזיר את הענין למצבו הנכון…" כאן באות הטענות הידועות על מסבת החוק ומצב הונגריה ושמוש בחוק לטובת היהודים וכו' ומן הדברים פורצות נימות אנטישמיות מובהקות. לבסוף מסכם נציג הונגריה את נאומו: “הנו”ק הוא מוסד מעבר, שכוונתו למנוע התפתחות של פרולטריון אינטלקטואלי… המעמד הבינוני עדיין במצב כלכלי כה רעוע והרגשתם עדיין כה מתוחה, שביטול החוק… יביא לידי קרע בין הנוצרים ובין היהודים, דבר שהממשלה ההונגרית רוצה למנעו. אני מבקש, אפוא, שהמועצה תרשום לפניה את הצהרותי ותעבור לענין הבא בסדר יומה.

לבקשתו של המרצה (מלו פרנקו) נדחה המשך הברור, כדי שיוכל להכין את הצעותיו, וב־12 בדצמבר 1925 הוא מסכם את השאלה העומדת בפני המועצה, אם חוק הנו"ק מהווה הפרה של סעיף 58 של חוזה טריאנון. אולם “בשים לב לעובדה שהנציג ההונגרי הצהיר, שממשלתו רואה את הנו”ק כאמצעי של מעבר ויוצא מהכלל, שנדרש בתוקף מצב סוציאלי בלתי תקין, ושהיא החליטה לתקן את חוק הנו"ק מיד עם שנוי המצב – אני מציע שחברי המועצה לא יגעו בשאלת החוק ולא ינקטו בשום פעולה כרגע, אלא יסתפקו בקבלת ההצהרות האלה של הממשלה ההונגרית לתשומת לבם ויחכו לשנוי החוק בעתיד הקרוב". מתוך דו"ח זה, שאושר ע"י המועצה, נובעת מאליה המסקנה, שהמועצה מצאה שחוק זה פוגע בחוזה טריאנון.

אולם בדו"ח 1926 מודיע וולף שלמרות החלטה זאת לא עשתה הונגריה ולא כלום כי אם להיפך, מיניסטרים הונגרים נשאו נאומים שאין הם מתכוונים למלא אחר התחיבותה של הונגריה בחבה"ל. השימוש הקפדני בחוק נמשך ולועה"ח הוסיפו להגיע קובלנות. ההסתדרויות היהודיות החליטו להמשיך בפעולה. וולף הודיע על כוונות הפנייה לחבר הלאומים בעתונות וזה כנראה השפיע, ולמרות ההסתה בעתונות ההונגרית נגד התערבות ועה"ח ואיומים של נקמה ביהודים, הודיע קלבלסברג, כמיניסטר החנוך בספטמבר 1926, לפקידות המוסמכת, שיש צורך לעשות ויתורים, כגון שהמומרים לא יוכנסו למכסה היהודית ועוד. ויתורים אלה לא ביטלו את החוק, אולם הם עשו רושם חזק בג’ניבה, ועל כן החליטו ההסתדרויות היהודיות לדחות את הפניה לחבה"ל.

לאחר שגם בשנת 1927 לא בוטל חוק הנו"ק [קלבלסברג נשא נאום, שאישר את תקוות האנטישמיים להנהיג גם נו"ק במקצועות אחרים, שבהם התחרות היהודים “מזיקה” להונגרים] הוגשו שוב בספטמבר 1927 פטיציות של ועה"ח וכי"ח הקובעות שלמרות החלטת דצמבר 1925 לא חל כל שינוי בענין חוק הנו"ק.

ועדת השלושה שמונתה עקב פטיציות אלה נכנסה למו"מ עם ממשלת הונגריה ולאחר שזכתה סוף סוף לקבל הבטחות שהמומנט הגזעי יסולק מחוק הנו"ק, החליטה שלא להביא את הענין למועצת חבה"ל. הונגריה, שעמדה אז במאבק עם חבה"ל בענין סכסוכה עם רומניה בשאלת האופטנטים, לא רצתה להקשות על מצבה והיתה מעונינת בתמיכת המערב בענינה. על כן ויתרה. ואמנם שונה החוק (בפברואר 1928) ע"י הפרלמנט בהשמטת המומנט הגזעי שבסעיפי הנו"ק, אך במקומו נקבעו הוראות הנותנות את זכות הבכורה להתקבל לאוניברסיטאות לבני מעמדות שהיהודים היו מיוצגים בהם במדה קטנה ביותר. קלבלסברג לא העלים שע"י כך נשאר קיפוח היהודים בעינו ואחוז היהודים באוניברסיטאות לא יגדל אלא באחוז לכל היותר. קלבלסברג דרש מהימין בפרלמנט לקבל הצעת תקון זו, כי השארת הנו"ק יכלה להזיק למיעוטים ההונגריים בארצות אחרות.

נצחון עקרוני זה שנפל בחלק ההסת' היהודיות שכרו הממשי יצא בהפסדו ע"י שמוש בקריטריון המצמצם אף הוא את אחוז הסטודנטים היהודיים, אולם חשיבות הנצחון היא בעצם ביטול הקיפוח על יסוד גזעי, קיפוח המונע שווי זכויות פורמלי מלא, שלו נלחמה היהדות בזמן ועידת השלום.

2. הנו"ק בפולין.

כפי שצוין בפטיציות של ועה"ח התפשט הנו"ק גם בפולין. יהדות פולין, נאמנה להכרתה שפנייה מצדה לחבה"ל לא תועיל כי אם תזיק, הסתפקה בפעולת הסברה רחבה ותבעה את זכויותיה בעתונות, בפרלמנט וכו'. בצרוף הפוליטי ששרר בזמן זה לא היה גם סיכוי שחבה"ל יכביד על פולין. על כן טפל ועה"ח בענין אך לא הגיש פטיציה כפי שעשה ב־1923 והסתפק בהנהלת מו"מ עם ממשלת פולין. גם ועה"מ ניהל פעולות בענין זה, בעיקר ע"י פנייה לדעת הקהל, ביזמתו של ועה"מ נתקבלו החלטות מחאה נגד הנו"ק בפולין בקונגרס הסוציולוגי הבינלאומי השלישי ברומא (1924) וכן בקונגרס ליאון של הליגות למען חבה"ל (1924). אולם כל המו"מ והפעולות הנ"ל וכל מלחמת יהודי פולין עצמם לא שפרו את המצב והנו"ק הפך למוסד קבע באוניברסיטאות פולין.

ז. הרומניזציה בבסרביה.

אי הרצון לגרום קשיים למדינות שהיו עם המנצחים ונועד להן תפקיד חשוב בזמן הזה חל גם על רומניה, אשר הרחיבה את התנקשויותיה בזכויות היהודים אף לשטח בתי הספר.

במשך השנים 1923–1924 נדרש ועה"מ ע"י יהודי רומניה להגיש פטיציה לחבה"ל בענין הרומניזציה הכפויה על בתי הספר הפרטיים בבסרביה שלשון ההוראה שלהם היתה עברית או אידיש. אולם הפטיציה לא הוגשה, כי לא היתה תקוה, שחבה"ל יטפל בענין (ראה תזכיר ועה"ח מ־10.4.29 לועדת אדאטשי).

ח. מצב יהודי ליטא

בתקופה זאת נעשה בארץ אחרת נסיון הרבה יותר מקיף לפגוע בזכויות התרבותיות של היהודים ושל יתר המיעוטים, אך הנסיון נכשל עקב עמדתו התקיפה של חבה"ל. כשאבדו לליטא הסיכויים לזכות בוילנה הורע גם היחס למיעוטים, שהפולני והיהודי הם העקריים שבהם. ב־1923 עבר על ליטא גל של ריאקציה מדינית. ממשלת וולדמארס (שחתמה על ההצהרה הפריסאית) פירקה את הסיים ונצני האוטונומיה היהודית שטופחו בשנים הראשונות נרמסו: המועצה היהודית הלאומית והמיניסטריון היהודי בוטלו. בשנת 1926 אף צומצם השלטון העצמי של הקהילות היהודיות. ריאקציה זו התבטאה לא רק כלפי המיעוט היהודי. הוצאו חוקים המקפחים את הזכויות הלשוניות של כל המיעוטים, חוקת הבחירות שונתה לרעתם וכדו'.

נוכח התנקשויות ופגיעות אלה נחלצו ההסתדרויות היהודיות לפעולה. ועה"מ פנה לממשלה האנגלית וקיבל הבטחת עזרה; הוא דאג גם להשיג מיוריסטים מפורסמים (לפרדל, בורקהארט, טריפל) חוות דעת שחוק הבחירות הליטאי החדש הוא בניגוד להתחיבויות ליטא להגנת המיעוטים.

אולם עיקר הפעולה נעשתה בחבה"ל ובהצלחה. החוקים המקפחים את לשונות המיעוטים בוטלו. הגנת המיעוטים ע"י חבה"ל זכתה להישג ניכר, אם כי זכויות האוטונומיה (היהודית למשל) לא הוחזרו, כי בנדון זה לא התחיבה ליטא בהצהרתה להגנת המיעוטים.

מערכה זו להגנת זכויות המיעוטים מצוינת מבחינת החזית המשותפת של המיעוטים. בעל היזמה היה המיעוט הפולני, גם הפטיציות הוגשו ע"י ההסת' הפולניות שמחוץ לגבולות ליטא. הפטיציות קבלו על איסור ליטא לב"כ מיעוטיה לפנות לחבה"ל, על הוצאת צירי המיעוטים מועדות הסיים, גזרת השפות בספירת האוכלוסיה המגדילות באופן מלאכותי את מספר הליטאים ע"ח המיעוטים, הקיפוח בהגשמת המדיניות האגררית ופגיעה בלשונות המיעוטים.

ועדת השלושה (נציגי אנגליה, צ’כוסלובקיה וספרד) שמונתה לטפול במקרה זה העמידה את הענין על סדר היום של המועצה. במשך כמה חודשים נמשך מו"מ בין המרצה מטעם המועצה ובין נציגי ליטא שלא היתה מוכנה אלא לויתורים קטנים. אולם נוכח העמדה הבלתי פשרנית של המועצה נכנעה ליטא.

כפי שנאמר לעיל, היתה הפעולה בענין זה מאוחדת. בעלי הפטיציות הפולניות פנו לועה"ח בלונדון בבקשה, להצטרף אליהם, ולעזור להם במאמציהם ואף נענו. ב־10.6.1925 שלח ועה"ח פטיציה לחבה"ל, שתארה את פגיעות ליטא בהתחיבויותיה להגנת המיעוטים והצטרפה לפטיציה הפולנית. בקשר לפטיציה זו, לא נעשו ע"י חבה"ל פעולות נפרדות, אלא כרגיל במקרים שיש כמה פטיציות בענין אחד טפלה, כנראה, ועדת השלושה גם בפטיציה זו.

גם ועה"מ שלח לחבה"ל (בספטמבר 1925) פטיציה ובה הודעה על תמיכה בפטיציות הפולניות. על גורלה של פטיציה זו בחבה"ל לא ידוע, אולם יש להניח, שהתשובה הליטאית, שבאה לאחר נסיגת ליטא בחבה"ל והחלטת המועצה מיום 5.9.1925 המאשרת את דו"ח המרצה, הסתמכה על הפתרון שהושג בקשר לפטיציות הפולניות.

ההתנקשות הנ"ל בשנים 1924/25 בזכויות המיעוטים בליטא לא נשנתה. זכויות המיעוטים כובדו אחר כך בארץ זו בדרך כלל בהתאם להתחיבויות הבינלאומיות, אם כי האוטונומיה היהודית לא הוחזרה. מצב יהודי ליטא לא שימש יותר נושא לפטיציות, אם כי ליטא לא ניקתה מאנטישמיות.

ט. יהודי סלוניקי

מקרה ליטא הוכיח מה רב ערך ההתחיבות המשפטית־בינלאומית כשעל הגשמתה מקפיד מוסד בעל סמכות שאינו נתון לשיקולים פוליטיים. בזמן ההוא נפגע עוד ציבור יהודי ע"י התנקשות בזכויותיו, אולם הואיל וזכויות האלה לא נכנסו לגדר הזכויות שהובטחו בחוזה המיעוטים לא היה מקום להתערבות חבה"ל, וגם להתערבות פוליטית של המעצמות היו במקרה זה סכויים מעטים. זו היתה ההתנקשות באפשרויות הקיום של יהודי סלוניקי, אשר נהנו מחופש וממלוא הזכויות עד שקפץ על יון רוגזה של מפלתה באנטוליה והיא נאלצה לקלוט רבבות מבניה כפליטים מתורכיה. עם התישבות חלק מהפליטים בסלוניקי ובסביבתה גברה ההסתה האנטישמית ובתחלת 1924 קיבלה מועצת העיר סלוניקי החלטה, שאושרה גם ע"י הממשלה, על חובת מנוחה ביום א'. גזרה זו פגעה קשה ברבבות יהודי סלוניקי (80–85 אלף), שמצבם לא היה מזהיר גם בלאו הכי מאותו הזמן שסלוניקי נקרעה מתורכיה וסופחה ליון (1912).

ההסתדרויות היהודיות עשו מאמצים רבים למניעת חוק זה ואח"כ לביטולו. במושב ספטמבר 1924 של ועה"מ בקרלסבד מסר מוצקין דו"ח על מאמצים אלה אצל צירי יון בלונדון ובפאריס, שבעטיים עוכבה אמנם הגשמת החוק אולם הסיכויים למניעתו היו קלושים. כוונת החוק היתה למנוע מן היהודים את האפשרות לשבות ביום השבת, ואם ישבתו יפסידו את עבודתם, בנמל ובמקומות אחרים ובמקומם יוכנסו לעבודה יונים.

בדצמבר 1924 פנה סוקולוב, נשיא ועה"מ, לנציב יון בג’ינבה והראה כדוגמה את המצב בסקוטלנד, שבה מרשים ליהודים השובתים בשבת לעבוד ביום א', אולם גם לשיחה זו לא היו תוצאות (אגב, חוק כזה קיים גם ביתר חלקי הממלכה המאוחדת וסוקולוב טעה כנראה בהסתמכו רק על סקוטלנד).

גם ועה"ח וכי"ח פנו תחילה לממשלת יון וכשהפנייה לא הביאה לידי שום תוצאות הגישו פטיציה, אם כי היה ברור, שהענין, עם כל היותו חזק מבחינה מוסרית, חלש הוא מבחינה משפטית, כי בחוזה המיעוטים היווני לא היה בסיס חוקי לטענה שיש כאן הפרה. ואמנם התוצאה היתה שלילית אם כי ועה"ח פנה גם בבקשת תמיכה לממשלת בריטניה. וולף כותב בדו"ח 1924, שהיתה אפשרות לפנות בפטיציה למליאה (פטיציה־עצומה) אולם הוחלט לא לעשות זאת כדי לא להפריע ליון להשיג את המלווה הבינלאומי, דבר שהיה משפיע לרעה על יחס יון ליהודים. המו"מ עם נציגי יון, בסיוע הנרי מורגנטאו שעשה שרות כה חשוב ליון בפתרון שאלת הפליטים, נסתיים בקבלת הבטחות שהחוק ישונה אולם הן לא קוימו. הוגשה פטיציה המצביעה על האסון שירד על 80 אלף יהודי סלוניקי ע"י חוק חובת המנוחה ביום א', שהוצא למרות המסורת של עבודת היהודים ביום א' ולמרות ההבטחות שניתנו ע"י הממשלה היונית או בשמה.

אם כי אין בחוק הנדון – אומרת הפטיציה – משום הפרת אות ההתחיבויות הוא עומד בניגוד לרוחו. על כן אין דרישה לנהוג בפטיציה לפי הפרוצדורה במקרה של הפרה, אולם בהתאם להחלטת המליאה השלישית על “הזכות היסודית של המיעוטים להיות מוגנים ע”י חבה"ל" מבקשת הפטיציה פעולה לתקון העוולה. לפטיציה צורף תזכיר המתאר את מצב יהודי סלוניקי עד 1912, כשהיתה עוד בידי התורכים, וכן עפ"י חוקי יון עד 1924 כשהיהודים יכלו לשבות בשבת ולעבוד ביום א'. כן מובאות ההבטחות של מדינאי יון בלונדון ובפריס עוד ב־1913 לועה"ח לשמור על זכויות היהודים והבטחת וניזלוס לועה"ח ב־1919 ביחס לשבת.

המזכיר הכללי ענה לבעלי הפטיציה, שהואיל והיא אינה פטיציה על יסוד חוזה המיעוטים, לא יפעל חבה"ל על יסוד הפרוצידורה להגנת המיעוטים. הפטיציה נשלחה גם לחברי המועצה ע"י ועה"ח עצמו וכן לנציב העליון לפליטים, ד"ר ננסן, שהבטיח את עזרתו ואף קבל הבטחה מצד משלחת יון, אך גם זו לא קוימה.

הפטיציה שהיה לה אופי של עצומה היתה יכולה להגיע לסדר היום של המועצה רק ביזמתו של אחד מחברי המועצה. אולם יזמה זו לא באה. כל המאמצים היו לריק.

פרק ג: ערב התמוטה (1929–1933)

בתקופת משנה זו משמשים עדיין מבחינות רבות אותם הגורמים ברוב שטחי חייה הפוליטיים של אירופה, אם כי המשבר הכלכלי שהחל ב־1929 הביא אתו תמורות בחברה האירופית ובהכרתה הסוציאלית־פוליטית. להלכה נמשכת אותה שטה מדינית של חפוש אחרי אזון הכוחות, מכריעים אותם השקולים הפוליטיים בהגנה, או יותר נכון בחוסר הגנה, של המיעוטים. בתקופה זו מתברר עוד יותר, שרק המיעוט שמאחוריו עומדת מדינת־אם חזקה, הוא שיזכה בהגנה. לא לחנם הופכת גרמניה בתקופה זו ללוחמת לזכויות המיעוטים…

בראשיתה של תקופה זו רבו המאמצים לשפור המצב בשטח הגנת המיעוטים; ביזמתה של גרמניה בעיקר מקדישה מועצת חבה"ל דיונים רבים לשאלה זו, מתמנית ועדת אדאטשי, מתנהלים ווכחים במושב המיוחד של המועצה המוקדשת לשאלה זו, במאדריד. אך התוצאות הן אפסיות. לא יפלא איפוא שברוב ארצות החוזים לא הוגשה אף פטיציה לחבה"ל, פרט לפטיציות בענין מצב יהודי גרמניה, אף על פי שדיכוי המיעוטים, ובמיוחד דיכוי היהודים עקב התגברות הלאומיות התוקפנית היה מסימניה הבולטים של תקופה זו.

בסופה של תקופה זו מופיע כעמוד אור בחשכה הנאצית, שכסתה את מרכז אירופה, ההתנערות של חבה"ל בדיונו בפטיציה של ברנהיים, אך זו היתה אבוקה שכבתה מהר והחושך גדל שבעתים. מעתה משתלטים בחלק ניכר של מדינות החוזים ושכנותיהן כוחות הנסיגה והדיכוי וזכויות היהודיות נרמסות בגלוי.

א. השאיפה לתיקון המצב.

בשנים 1928–1929 קמה תסיסה בין המיעוטים. לא רק הקונגרסים של המיעוטים אלא גם מדינות, כגון גרמניה, קנדה, ועוד (ראה ח"א) עוררו תנועה רחבה, שדרשה את תקון המצב, ובעקבותיה הניעה מועצת חבה"ל את ועדת אדאטשי, שהמיעוטים תלו תקוות בעבודתה ובתוצאותיה. לועדה זו הוגשו תזכירים ע"י רוב מדינות המיעוטים וכן ע"י כמה הסתדרויות שטפלו בעניני המיעוטים. התזכירים של הממשלות נתפרסמו בעתון הרשמי של ג’ניבה (ראה תוספת 73 לע. ר. 1929) ואילו תזכירי ההסתדרויות הפרטיות, בהיותם עצומות בלבד, לא נתפרסמו. דו"ח ועדת אדאטשי מפרש את התזכירים האלה שארבעה מהם הם תזכירים יהודיים, דהיינו של מועצת המיעוטים היהודיים (ועה"ח וחברת “כל ישראל חברים” של יהודי צרפת (כי"ח) וחברת “עזרה” של יהודי גרמניה).

1. תזכיר מועה"מ

התזכיר של המועצה למען זכויות המיעוטים היהודיים (מועה"מ) (אפריל 1924) מכיל סקירה קצרה על מצב המיעוטים היהודיים והצעות לתקון. התזכיר מטעים, שההתחיבויות להגנת המיעוטים חלות על מדינות שבהן יושבת אוכלוסיה של ששה מליון יהודים בקירוב. יהודי הונגריה ותורכיה ויתרו על זכויות המיעוטים, אולם לוויתור זה אין תוקף – טוען מוצקין – ומסתמך על גלוי הדעת של האגודה למען החוק הבינלאומי.

התזכיר קובל שחלק ניכר מזכויות החוזים לא הוגשם, כגון הבטחת החיים והרכוש, אזרחות, שוויון הלשון, החינוך, הנאה מתקציבים ציבוריים, השבת והכרת הקהלות. רק בכמה ארצות הוכרו היהודים כגוף לאומי כגון באסטוניה, בלטביה ופינלאנד. כל מיעוט צריך להגן על זכויותיו במדינתו וכן הוא עושה; ורק באפס תקוה להצליח הוא פונה לחבה"ל. תלונות המיעוטים לא זכו לתשומת לב מצד חבה"ל. התזכירים שהוגשו ע"י היהודים ב־1920 זכו לפרסום ותשובה, ואילו אלה שהוגשו לאחר מכן לא זכו אפילו לתשובה. על כן, במקרים רבים של הפרות חוזי המיעוטים לא הוגשו אפילו פטיציות. מצב המיעוטים היהודיים היה בכל רע במיוחד, משום שלא היתה להם מדינה משלהם שתגן עליהם, חוץ מכמה מקרים שבהם עזרו מדינאים בריטיים וצרפתיים ומנעו אסונות, כגון בלפור (סכנת גרוש פליטי אוסטריה), פואנקרה (נו"ק בפולין). כן קובל התזכיר על הפרוצדורה, שלפיה אי אפשר לבסס את הטענות בהוכחות לאחר תשובת הממשלה המעונינת ואי אפשר לעקוב אחר מהלך הדיון בגלל סודיותו הגמורה, פרט למקרה הנדיר שהענין מובא למועצה.

לשם תקון המצב מציע התזכיר, שהזכות לפנות לחבה"ל תינתן לצירי הפרלמנט של המיעוט או להסתדרות המרכזית של המיעוט וכן להסתדרויות חו"ל, המטפלות בהגנת המיעוטים, וכן שתשובת הממשלה לפטיציה תימסר לבעלי הפטיציה כדי שיוכלו לענות עליה. כוונת מוצקין בדרישתו הראשונה אינה מנוסחת באופן מוצלח, כי לא היה בדעתו לדרוש את צמצום הזכות להגיש פטיציה, הנתונה לכל אחד, אלא את הזכות להפעיל את מועצת חבה"ל על יסוד פנייה מצד צירי הפרלמנט וכו', הזכות הנתונה רק לחברי המועצה (ראה ח"ב).

2. תזכיר ועה"ח.

התזכיר של ועה"ח מתנגד להצעה שהפטיציות יוגשו באמצעות הממשלות, ומזכיר שכבר ב־1923 הציעה פולין שהפטיציות יוגשו קודם לממשלות וההצעה לא נתקבלה (ראה ח"ב). הטענה שהמצב הקיים מונע מהממשלה את האפשרות לסדר את הענין באופן ידידותי נובעת מאי־ידיעת המצב, כי לא היה אף מקרה של פנייה לחבה"ח שהענין לא הובא קודם על ידי המיעוט לפני הממשלה. “לועה”ח היה אולי נסיון יותר גדול מאשר לכל הסתדרות אחרת בהגשת הפטיציות והיא יכולה לאשר שהיא פונה לחבה"ל רק לאחר שכל האמצעים הישירים נוצלו". כן מתנגד התזכיר לכך, שכל המועצה תטפל בפטיציות במקום ועדות המיעוטים. “ע”י הקמת ועדת המיעוטים הובטחה אוביקטיביות שקשה יהיה להבטיחה במועצה הנטולה אופי משפטי". המועצה תוכל לעשות פחות מאשר ועדת המיעוטים וגם ריבוי העבודה יהיה בעוכריה. ועה"ח סבורה שהמצב הקיים בענין ועד המיעוטים והפטיציות צריך להישאר בעינו, אולם יש צורך בפירוש יותר ליברלי של דיני הפרוצדורה ולהשתמש יותר בפנייה להאג. אין צורך לשנות את השיטה, טוען וולף, אלא לחייב את המזכירות שתודיע לבעלי הפטיציה תשובת הממשלה ותפרסם את עבודתן ומסקנותיהן של ועדות השלושה.

הפטיציה של כי"ח אינה מוסיפה על דברי הפטיציה של ועה"ח. את הפטיציה של חברת “עזרה” לא יכול היה המחבר למצוא.

אולם כל הדיון בדו"ח של אדאטשי וכנוס מועצת חבה"ל במיוחד לענין זה במאדריד לא תיקנו את המצב.

ב. הפטיציה של ברנהיים.

בסופה של תקופה זו, ערב התמוטה, הגיע חבה"ל לידי מאמץ אחרון, לפני שהחלה ירידתו. סמלה של תקופה זו הוא עלית היטלר לשלטון בשנת 1933. מ־1934 החלה התמוטה המהירה ואתה רדיפות יהודי גרמניה.

אולם ליהודי שלזיה הגרמנית עמד זמן מה חוזה ג’ניבה, ופטיציה יהודית אחת שהגיעה לחבה"ל העלתה על סדר יומה של המועצה את מצב יהודי שלזיה וגרמניה בכלל.

הפטיציה נשלחה מפראג ב־12 במאי 1933 בידי ברנהיים, תושב גלייביץ שבשלזיה העילית הגרמנית, בתוקף סעיף 147 של החוזה הפולני־גרמני, והגיעה אל מנהל מחלקת המיעוטים יחד עם הפטיציה הכללית של ועה"מ על מצב יהודי גרמניה. ברנהיים מסתמך על חוזה ג’ניבה שלפיו התחיבה גרמניה להבטיח את החיים והחופש של כל התושבים בלי הבדל לאום, לשון, גזע או דת וכן את שויון הזכויות הפוליטיות. לאחר זה מפרטת הפטיציה את חוקי הרייך נגד היהודים שהוטלו על שלזיה עילית ומראה שחוקים אלה מתנגדים לחוזה הגרמני־פולני. כן מתארת הפטיציה את החרם (בתמיכת הממשלה) על אנשי המקצוע החפשים היהודים ועל המסחר היהודי ואת פיטוריו כבלתי־ארי יחד עם יתר הפקידים היהודים ב־30.4.1933. בסוף מבקש ברנהיים לטפל בפטיציה באופן דחוף בשים לב לדחיפות הענין (הפטיציה נתפרסמה במלואה בע. ר. יולי 1933 עמ' 936).

ב־19 במאי 1933 העביר המזכיר הכללי את הפטיציה לחברי המועצה ולממשלת גרמניה, כי המזכיר הכללי מצא שיש לנהוג בה לפי הפרוצדורה הדחופה. הפטיציה הובאה לדיון דחוף במושב ה‏־73 של המועצה, ב־22 במאי 1933. ב"כ גרמניה (פון־קלר) הצהיר, שמבלי להתנגד להחלטת המזכיר הכללי בענין התקבלותה ודחיפותה של הפטיציה, הוא מביע ספק אם יש לברנהיים הזכות להגיש פטיציה והוא מבקש דחייה לבירור השאלה. המו"מ לדחיית הבירור נמשך כמה ימים עד שהועמד הענין על סדר יומה של המועצה, למרות בקשתו של קלר לדחייה נוספת, ונציג אירלנד (לסטר) שנתמנה כמרצה המועצה בעניני המיעוטים נגש להכנת דו"ח. מצב זה אילץ את פון־קלר למסור הצהרת נסיגה בשם ממשלת גרמניה: “ברור שאמנות בינלאומיות שנעשו ע”י גרמניה אינן יכולות להיפגע ע"י תחיקה גרמנית פנימית. אם היו הפרות של חוזה ג’ניבה בשלזיה העילית הגרמנית, הרי זה יכול היה לקרות רק עקב טעויות של שלטונות נמוכים שפירשו את החוק פירוש מוטעה". קלר טעה בחשבו שבהצהרה זו תתפיס המועצה; היא החליטה להמשיך ולדון בפטיציה.

אולם לסטר שצריך היה להגיש מיד דו"ח הוכרח מפעם לפעם לבקש דחייה. העובדה שבדיקת הפטיציה נדחתה במועצה כמה פעמים מלמדת על ההתנגדות החזקה שגילו נציגי גרמניה לדו"ח של לסטר, שראה את הענין כהפרה גלוייה של זכויות האדם. מ־26 עד 30 במאי התנהלה המלחמה בין המשלחת הגרמנית ובין נציג אירלנד שלא רצה להיכנע לרצון הגרמנים.

לבסוף הוגש ב־30 במאי הדו"ח של המרצה, הקובע שהחוקים והפקודות הנזכרים בפטיציה מכילים הגבלות שונות על האוכלוסיה היהודית. “די לנו בעיון שטחי בחוקים הנזכרים כדי להיוכח שלפחות חלק מהם סותר את חלק ג' של אמנת ג’ניבה”. בדברו על תיקון המצב קובע הדו"ח שהצהרת קלר מ־26 במאי יש להבינה שהממשלה הגרמנית לא תטיל על שלזיה חוקים המתנגדים לאמנה ובני המיעוט אשר הפסידו את מלאכתם או את מקצועם יוחזרו להם זכויותיהם. המרצה מציע לקבל את הצהרת קלר ולחייב את גרמניה להודיע למרצה על הצעדים שנעשו בכיוון זה. בנוגע לפיצויים ולנזקים סבור המרצה, שאותם אפשר לתבוע לפי הפרוצידורה המקומית והמועצה תדרוש מממשלת גרמניה לנהוג לפי פרוצידורה זאת בענין של ברנהיים מיד.

קלר הודיע בשם ממשלתו שאיננו יכול לקבל את הדו"ח הזה מטעמים אלה:

א) ברנהיים איננו גר בשלזיה;

ב) אין לו זכות לעורר בפטיציה שאלות כלליות כשהוא לא סבל מהן;

ג) לא נוצר מצב קבוע של שמוש בחוקים למעשה.

הוא הציע לקבל לתשומת לב את הצהרתו ובזה לסיים את הענין.

לסטר הציע להקים ועדת יוריסטים כדי לברר את ההתנגדות הפורמלית של קלר, ובקש שהמושב של המועצה לא ייסגר, אלא שהמועצה תיפגש שוב לאחר הגשת דו"ח היוריסטים כדי לסיים את הענין. חברי המועצה תמכו בהצעה זו והתנגדו לחיסול השאלה בשלבה הנוכחי. פול בונקור דרש לזרז את הטפול “כי כל חברי המועצה רואים כאן למעשה בעיה חמורה מאד”. דברו עוד רצ’ינסקי (פולין), ב"כ ספרד, נורבגיה (לנגה) גואטמלה וצ’כיה (אוסוסקי). נאומיהם נגעו אך מעט בעצם הפטיציה של ברנהיים והוקדשו בעיקר למצב היהודים בגרמניה בכלל.

המועצה קבלה את הצעות לסטר והענין הועבר לועדת יוריסטים (הובר, פדרוסו ובורקיואן) אשר דחתה את הנימוקים של קלר.

ב־6 ביוני 1933 התקיים המשך המושב של המועצה ובו הציע לסטר על סמך דו"ח היוריסטים לאשר את הדו"ח שלו אשר התקבל ע"י המועצה. לאחר וכוח נוסף, שבו התנגדו לדו"ח רק נציגי גרמניה ואיטליה, אך נמנעו מלהצביע, התקבל הדו"ח, כשגרמניה ואיטליה נמנעות מהצבעה.

עם הפטיציה של ברנהיים הוגשה גם הפטיציה של ועה"מ, של הקונגרס היהודי האמריקאי ושל הסתדרויות יהודיות אחרות. הפטיציה מכילה קובלנה נגד ממשלת גרמניה אשר הפרה את התחיבויותיה ביחס לשלזיה העילית בשורה של חוקים הפוגעים בשוויון כלפי החוק ולמעשה הפרות אלה נוגעות לזכויותיהם של פקידי ממשלה, אנשי מקצוע חפשיים, בעלי תעשיה, אנשי מסחר וכו'. הפטיציה מתבססת על הסעיפים 65–68 ו־72 של האמנה הגרמנית־פולנית ומבקשת ממועצת חבה"ל להתערב לטובת היהודים המקופחים ולנקוט באמצעים כדי לפצות על הזכויות שהופרו. פטיציה זו, שהיתה קובלנה, לא הובאה לדיון, כנראה בגלל הטפול בפטיציה של ברנהיים.

כתוצאה מאישור הדו"ח הנ"ל של לסטר ע"י המועצה ביטלה ממשלת גרמניה את החוקים נגד הבלתי־אריים באיזור שלזיה העילית, עד שבאמצע 1937, עם תום תקופת חוזה ג’ניבה, הושוה גורלם של יהודי שלזיה ליהודי הרייך כולו.

אם הושג בשטח מצומצם שיפור לשעה במצב היהודים על יסוד הפטיציה של ברנהיים, יש להודות על כך לפרוצידורה שהביאה את הענין ישר למועצה, בלי שועדת שלושה פעלה את “פעולות הפיוס” שלה ולהלך הרוח ששרר בתקופה זו בעולם נגד השלטון הנאצי, כלומר יש להודות במקרה זה על כך שהמגמות הפוליטיות השליליות לא החניקו, כמו במקרים רבים אחרים, את ההגנה המשפטית. לא מעט תרמה לנצחון זה שאיפת הנאצים להימנע מהתנגשות עם העולם בשלבים הראשונים של הרייך השלישי.

ג. מצב יהודי גרמניה.

אולם היהדות העולמית לא הסתפקה בהגשת הפטיציות הנ"ל או בתמיכה בהן. עם עלות היטלר לשלטון, כשהועמדו היהודים בהדרגה מחוץ לחוק והתחילו להיות מוצאים מהחיים המדיניים, הכלכליים תרבותיים והחברתיים, החלה פעולה בינלאומית ענקית מצד ההסתדרויות היהודיות, פעולה שאפשר לכנותה מלחמת היהדות העולמית נגד המשטר הנאצי. הפעולה בג’ניבה היתה קטע חשוב בחזית מלחמה זו ופטיציות רבות הוגשו לחבה"ל.

לאחר הגשת הפטיציות בענין ברנהיים הוגשו פטיציות רבות ע"י הסתדרויות שונות וכן ע"י קהילות גדולות וקטנות של יהודי פולין וארצות אחרות, על מצב יהודי גרמניה. במאי 1933 נשלחה לחבה"ל פטיציה ע"י הקלוב הפרלמנטרי היהודי של פולין (נחתמה ע"י טהון, גרינבוים, רוזמרין, רוטנשטרייך, רוזנבלאט וזומרשטיין). באותו חודש הוגשה גם פטיציה ע"י שואלבה בשם המועצה היהודית המאוחדת של פולין. הפטיציות קובלות על ההפליה, הרדיפות, החרם וכו' של גרמניה כלפי יהודיה וטוענות שבמדה שחוקים אלה הוטלו על שלזיה העליונה הם מתנגדים לחוזה הפולני־גרמני, ובמה שנוגע לגרמניה כולה, הרי חוקים אנטי־יהודיים אלה הם נגד הצהרתה של גרמניה בועידת השלום ב־29 במאי 1919. הצהרה זו נזכרה באולטימטום שנשלח לממשלה הגרמנית ב־16 ביוני 1919 “מעצמות ההסכמה מקבלות בחשבון את ההצהרה של הצירים הגרמנים, שגרמניה החליטה להתיחס למיעוטים הלאומיים שבארצה בהתאם לעקרונות אלה” ז"א העקרונות הכלולים בחוזי המיעוטים. חוקים אנטי־יהודיים אלה הם בניגוד ליסודות המשפטיים של שויון התושבים כלפי החוק, אשר קלימנסו במכתבו המפורסם קורא להם “כעקרון היסוד של העולם הנאור”, ובסיס להקמת “משטר אנושי” בכל ארצות אירופה.

גם פטיציה זו וכן רוב הפטיציות האחרות שהוגשו בזמן זה לחבה"ל טפלו במצב יהודי גרמניה בכלל וביהודי שלזיה בפרט. כזו היתה במדה ידועה גם הפטיציה של ועה"מ ושל הסתדרויות אחרות (הקונגרס היהודי האמריקאי, מועצות הקהלות מבולגריה, וינה, קובנה, וילנא, וקהלות אחרות וכן המפלגות היהודית מרומניה, צ’כיה, צירי הפרלמנט היהודים בפולין, הסתדרויות יהודי מצרים ועוד שורה של הסתדרויות, קהלות ואלפי יחידים מארצות שונות).

הפטיציות האלה לא הובאו לדיון בפני מוסדות חבה"ל אם מפני שהן היו עצומות בחלקן, כי במה שנוגע לגרמניה לא יכלו להסתמך על כל תנאי של חוזי מיעוטים, ובמדה שדנו בדבר המצב בשלזיה הספיק הטפול בפטיציה של ברנהיים.

גם הדיון במועצת חבה"ל היה דומה לפטיציות־עצומות אלה, כי מתוך שטפל במקרה ברנהיים פרש את היריעה הכללית ונגע במצב של יהודי גרמניה כולה. תאור מצב יהודי גרמניה, שמילא את העתונות העולמית ודו"חות קונסולריים ודיפלומטיים שהגיעו לממשלות שימשו חומר מספיק לידיעתם של חברי המועצה.

בעקבות הויכוח במועצה התקיים גם וכוח דומה במליאה ה־14 של חבה"ל, באוקטובר 1933 ובועדה הששית. הויכוח היה מקיף וארוך ונגע בבעיות רבות של הגנת המיעוטים ובעיקר במצב היהודים בגרמניה. ב־11 באוקטובר 1933 קיבלה המליאה החלטה פה אחד (גרמניה נמנעה) וזה נוסחה: “המליאה חוזרת על ההמלצה שהמליצה ב־21 בספטמבר 1922 ומביעה את התקוה, שהמדינות שאינן קשורות בהתחיבויות משפטיות כלפי החבר בענין מיעוטים ישמרו בכל זאת ביחסם למיעוטים הגזעיים, הלשוניים והדתיים שלהם לפחות על אותה רמת הצדק והסבלנות הנדרשת בחוזים וברוח הפעולה הרגילה של המועצה”.

במושב ינואר 1934 של המועצה הושמע דו"ח המרצה בעניני המיעוטים על הויכוח במליאה ועל החלטתה. המרצה הציע למועצה “להסתפק בזה שתקח בחשבון את החלטת המליאה”. הדו"ח הזה שאושר ע"י המועצה מדבר בעדו ומוכיח, שאותו הרצון הטוב שבא לידי בטוי ב־1933 הלך ונגוז. העולם התחיל מתרגל לדיכוי היהודים, גרמניה הלכה והתחזקה ולא היה רצון להתגרות בה.

3. סיכום.

בדיונים על גורל יהודי גרמניה מסתיימת תקופת השלום שעל יסוד חוזה וורסייל ונפתחת תקופה חדשה, המבערת במשך שנים מעטות את כל ההישגים האנושיים, החברתיים והלאומיים של היהדות בכמה וכמה ממרכזיה באירופה יחד עם השמדת הישגים רבים של הציביליזאציה האירופית כולה. הישועה הזמנית ליהודי שלזיה, בגלל שאיפתה של גרמניה לא להתגרות עוד בעולם, באה כרוכה בהכרה המרה, שליהודי הרייך עצמו אין כל תושיה, ובמהרה יהיה גורל יהודים רבים אחרים כגורל אחיהם ברייך. מעתה יהא חבה"ל צופה אין אונים במשואות האמנצפציה של היהודים, כשם שיהיה אין אונים למנוע את מלחמת העמים האיומה בהסטוריה שצלה כבר נראה באופק.

פרק ד: התמוטה (1933–1939)

שנת 1933, עם היותה ראשית התקופה האחרונה בתולדות הגנת המיעוטים היהודים בין שתי המלחמות, הריהי גם חוצה את דברי ימי העולם שבין המלחמות לשנים – לתקופה שעד 1933, ולתקופה שאחריה, תקופת ההכנה למלחמה השניה. ואם את התקופה הראשונה חלקנו לשלוש תקופות משנה – ההתהוות, הייצוב וערב התמוטה, הרי התקופה הנדונה היא תקופת התמוטה של סמכות חבה"ל וערבותו להגנת המיעוטים ולכל מערכת החוק הבינלאומי והיחסים הבינלאומיים.

לאחר 1933 מתרבות הפטיציות היהודיות הנשלחות לחבה"ל כשם שלא היה בשום תקופה מהתקופות הקודמות. השתלטות צלב הקרס וחדירתו לארצות אחרות שינו את מצב היהודים באירופה שינוי מהפכני. בארצות השעבוד הנאצי חדל היהודי ליהנות מזכויות אזרח ואדם. ליהודי דאנציג, הסאר, אוסטריה, צ’כוסלובקיה (לאחר כבושן) ורומניה (כשעלה גוגה לשלטון) לא היה צפוי נזק רב מפנייה לחבה"ל, לא היה להם הרבה להפסיד. זה היה האמצעי האחרון אשר אכזב אף הוא, פרט למקרה רומניה. העולם שמצא כוח ב־1933 להתגרות בגלוי בגרמניה הנאצית, לאחר שהתחיל מרגיש בעצמת ההיטלריזם, הלך והתפורר מול התקפות התעמולה והאיומים של המנגנון הנאצי. לאחר שנתיים החל הנאציזם להראות את פרצופו הגלוי. עזיבת חבה"ל, בטול חוזה ורסייל וכיוצא באלה מסמנים את חורבן מערכת היחסים שהוקמה בועידת השלום ובה גם הגנת היהודים. גם כשלון הסאנקציות על איטליה שתקפה את חבש מוסיף לירידתו של חבה"ל. בתקופה זאת מסתלקת פולין מחוזה המיעוטים (1934), רומניה מקבלת יד חפשית נגד היהודים. האנטישמיות הופכת לסוס הטרויאני של היטלר. מתגברת ההסתה ובעקבותיה פרעות ושלילת זכויות ,אך אין מוגשות עוד פטיציות כי אין עוד כל סכוי להצלחה.

בתקופה זאת אין גם טעם למנות את הקיפוחים והפגיעות, כפי שעשינו לגבי התקופות הראשונות, כי רדיפת היהודים בתקופה זאת הן טוטאליות ונוגעות בכל השטחים של זכויות לאומיות, אנושיות ופוליטיות, בזכות היהודים לחיות.

א. דאנציג

האפייני ביותר לתקופת תמוטה זו הוא ענין יהודי דאנציג. עד עלות הנאצים לא הוגשה כל קובלנא על מצב יהודי דאנציג, שנהנו משויון זכויות. חבה"ל טיפל תכופות בעניני דאנציג, אולם בקשר לסכסוכים שבין שלטונות דאנציג לפולין. בראשית 1934 הגיעו פולין ודאנציג לידי הסכם וחבה"ל לא טיפל עוד בסכסוכים מסוג זה, אך לעומת זה לא ירדה מסדר היום של מושבי המועצה מ־1933 (הנאצים קבלו אז רוב בסנט) ועד 1939 שאלת ההפרות של הקונסטיטוציה ע"י רדיפות יהודים ומתנגדי המשטר הנאצי.

פניית היהודים לחבה"ל היתה בשתי דרכים, בדרך של קובלנות יהודי דאנציג עצמם לנציב העליון ובאמצעותו לחבה"ל ובדרך של פטיציות־עצומות ופעולה דפלומטית מצד הסתדרויות יהודיות שמחוץ לדאנציג ובעיקר מצד קי"ע. כבר מ־1933 מתחילים הדו"חות של הנציב העליון (גובינה ואח"כ לסטר) לפרט הפרות של קונסטיטוציה ולהעביר לחבר פטיציות של בני דאנציג בדרישה שהמועצה תטפל במצב.

למושב ינואר 1935 של המועצה הוגש דו"ח שנתקבל מהנציב, פטיציות של קתולים ועוד. אידן (המרצה בעניני דאנציג) הציע דו"ח, המביע תקוה לשפור המצב והדורש מהסנט לקיים את הקונסטיטוציה. תגובתה של דאנציג היתה התקפה מפי הגאולייטר של דאנציג (גרייזר) נגד הנציב העליון (לסטר). המועצה הביעה את צערה על פגיעת גרייזר בסמכות החבר, אולם לא יכלה להסתפק בזה כי באותו המושב היו לפניה ארבע פטיציות מבני דאנציג ובין אלה אחת יהודית. הפטיציה היהודית הוגשה לנציב באפריל 1935 ע"י “אגודת האקדמאים היהודיים” ו"התאחדות בעלי המלאכה היהודיים" והועברה יחד עם תשובת הסנט הדנציגאי ותוספת לפטיציה למועצת חבה"ל. הקובלנות בפטיציה היו שונות ונוגעות לחוקי הסנט ולפעולתו האדמיניסטרטיבית. בחלק הראשון מפרטת הפטיציה שורה של חוקים המונעים מהיהודים את האפשרות לעסוק במקצועות החפשיים ובכמה ענפי מסחר. בחלק השני מובאות קובלנות על הפעולה האדמיניסטרטיבית של הסינט, המכוונת נגד היהודים, קיפוח בשטח החינוך, האמנות, בתי המשפט, הרפואה, חרם וכו'.

הסנט בתשובתו הכחיש את רוב העובדות של קפוח, וביחס לכמה וכמה מקרים, שכנראה לא היתה כבר יכולת להכחישם, טען שהוא נוהג בהתאם לעקרון הדמוקרטי, כי הוא מתחשב וחייב להתחשב בהשקפותיה של מפלגת הרוב. בענין החוקים השונים טוען הסנט, שאין בהם משום הפרה בקונסטיטוציה ומסתמך על נימוקים הדומים לנ"ל ועל פס"ד של ביה"ד העליון בדאנציג. ביחס לנאומים ומאמרים אנטישמיים וכן שירים נגד יהודים וכד' טוען הסנט, שהמשטרה אחראית לשמירת הסדר ואינה חייבת להתערב במלחמת דעות. בענין החרם על יהודי דאנציג משיב הסנט, שאין עליו חובה להתערב כשאוכלוסיה מבכרת חלק פלוני מאנשי המסחר על פני אלמוני.

ב־25 במאי הגיש אידן דו"ח על כל הפטיציות והציע מינוי ועדת יוריסטים. גרייזר הצהיר, שאם המועצה תחליט על יסוד דו"ח היוריסטים שהסינט הפר באילו נקודות את הקונסטיטוציה ישנה הסינט את השקפתו וינקוט באמצעים מתאימים בהתאם להחלטת המועצה. מונתה ועדת יוריסטים שהגישה דו"ח המוצא שכמה וכמה מן הקובלנות, ביניהן גם המובאות בפטיציה היהודית, על הפרת הקונטיטוציה הן מוצדקות. ביחס לחוקים בענין המקצועות החפשים מוצא הדו"ח שאין בהם משום הפרת הקונסטיטוציה, אולם אם לא ימונו בעתיד יהודים, יהיה זה שימוש בחוק בניגוד לסעיפים 73 ו־91 של הקונסטיטוציה.

בקשר לחלק ב' של הפטיציה, הקובל על עובדות של קיפוח, מוצאת הועדה, שבשים לב להכחשות הסינט ביחס לרוב העובדות אין היא יכולה “להביע דעתה בענין עובדות שלא נקבעו, אלא אם היא תנהל חקירה במקום. אולם חקירה כזאת אינה בתחום סמכותה של הועדה”. אולם ביחס לעובדות שאינן מוכחשות מוצאת הועדה שיש בהן משום פגיעה בקונסטיטוציה, כי אין לקבל את דעת הסנט המזהה תכנית מפלגה, ולו גם מפלגת הרוב, עם תפקידי הממשלה, ואין לפגוע בקונסטיטוציה אפילו אם רוב האוכלוסיה דורש זאת.

לעומת זאת מוצאת הועדה שהסינט צודק בענין תפקידה של המשטרה, “אולם האם אין זה במובן ידוע הפרת הבטחון הצבורי אם חלק שלם מהאוכלוסיה נתון לעלבונות מתמידים ורציניים רק מטעמי גזע או דת?” היא גם מסכימה להשקפת הסינט בענין החרם “אך החרם יכול להביא לידי תוצאות הרות אסון לחלק האוכלוסיה שהשלטונות כמשרתי הצבור יהיו חייבים, לדעת הועדה, להתערב בצורה זו או אחרת”.

בהערות לדו"ח טוען הסינט שאין השקפת היוריסטים על אי־חוקיותם של כמה מחוקי הסנט מתאימה להשקפת בתי הדין בדאנציג, שהם עצמאיים ואינם תלויים בממשלה ואין חבה"ל רשאי לקבל החלטות, שפירושן ביטול פס"ד של בתי הדין… מעשה כזה יערער את סמכות בתי הדין האלה וייצור מצב של אי־קביעות המתנגד לקונסטיטוציה. אין חבה"ל יכול להאשים את בתי הדין בסילוף חוקים".

בספטמבר 1935 דנה המועצה בדו"ח של המרצה, שהסתמך על הדו"ח של היוריסטים. באותה ישיבה נדונו עוד פטיציות שהועברו בינתיים לחבה"ל וביניהם גם פטיציות יהודיות נוספות, המכילות קובלנות שהסנט לא שם לב לרצון המועצה להגן על היהודים ונשאר פסיבי מול גל של מעשים אנטישמיים חדשים. ההסתה האנטישמית מתנהלת ללא כל מעצור. יהודים מותקפים מבלי שהמשטרה מתערבת. ביריד השנתי של דאנציג הוקצה בשביל הסוחרים היהודים מקום מיוחד, כעין גיטו, היהודים הותקפו וסחורתם הושמדה והמשטרה לא התערבה. הפטיציה מסיימת בבקשה, שהמועצה תערוך חקירה במקום, כי אין חבה"ל יכול להסתפק רק בבירור המצב המשפטי. תשובת הסינט היתה גם כאן חמקנית, כוזבת, ובמקרים שאין אפשרות להכחיש – צינית: היהודים אשמים בהתנהגותם הפרובוקטיבית, הפגיעות ביהודים נעשו ע"י אלמנטים בלתי אחראיים והמשטרה מילאה את תפקידה; מקרים כאלה קורים בכל מקום והסינט מביא לדוגמא פגיעות ביהודים בפולין, מבלי שפולין נדרשה למסור על כך דו"ח לחבה"ל; היהודים מפריזים ועל העובדה “שבמשך שתי השנים של שלטון הממשלה הנאציונל־סוציאליטסית לא נהרג או לא נפצע באופן רציני אף יהודי אחד עוברים בשתיקה, אך היא משמשת הכחשה משכנעת של האשמות מופרזות כאלה”. כן מציין הסינט בענין הסתמכות היהודים על חוזה המיעוטים, שבשים לב להצהרת ההסתלקות של פולין מספטמבר 1933 “לא ברורים העקרונות, שלפיהם צריכה דאנציג לנהוג ביחס למיעוטים”.

בדו"ח הנ"ל שלו סיכם אידן את מסקנות הדו"ח של היוריסטים ודחה את טענת הסינט, שאין המועצה רשאית להחליט בניגוד לבתי הדין של דאנציג, והקדיש דברים מיוחדים למצב היהודים: “אני רואה כרצוי במיוחד להפנות את תשומת לב הסינט לרצינות המצב, שצויין ע”י ועדת היוריסטים בקשר לקובלנות ההסתדרויות היהודיות… הנציב מציין שהאלמנטים האנטישמיים… מפתחים פעולה רבה… ואם כי הסינט מדגיש את העובדה… שאף יהודי לא נהרג או נפצע באופן רציני… קיימת למעשה סכנה, של הפרעת הסדר הצבורי, שעליה מדברת ועדת היוריסטים, ואני מקוה שנשיא הסינט יתן למועצה הבטחות רשמיות על האמצעים שהסינט חושב לנקוט בקשר לזה". אידן הציע לאשר את הדו"ח של היוריסטים וכן להמליץ בפני הסינט להתאים את מצב התחיקה בדאנציג לקונסטיטוציה ולשמור על עקרונותיה בשימוש בחוקים ולדרוש מהסינט להגיש באמצעות הנציב למושב הבא של המועצה דו"ח על פעולותיו לשם תיקון המצב.

לויכוח על דו"ח זה הביע לאואל את תמיכתו בדו"ח וכן בק (פולין), אשר בקש לתת לדאנציג זמן מספיק לתיקון המצב.

הנציב העליון, לסטר, הביע את צערו, שלמרות פניותיו לסנט לא סודרו הענינים במקום וצריך היה להביאם בפני המועצה. למרות ההצהרות הרשמיות של הסינט על נאמנות לקונסטיטוציה הושמעו מצד חבריו נאומים נגדה והסינט שואף לעקוף אותה. נרדפים בדאנצגכ לא יחידים אלא כ־40% של האוכלוסיה, כי הנאצים קבלו בבחירות האחרונות רק 60% מהקולות. רבבות של אזרחי דאנציג תומכים בפטיציות ומפלגות המיעוט התאחדו, למרות חלוקי דעות, לשם בקשת עזרה ממנו ומחבה"ל. חלק גדול של האוכלוסיה הפסיד את אימונו במשטרה. כן רמז על תלותם של בתי הדין באדמיניסטרציה.

נשיא הסינט, גרייזר, ציין את שפור היחסים עם פולין ושאין לסינט “הרצון והכוונה להופיע בפני המועצה”. הוא הביע את “צערו” שחוגים ידועים “שהם תמיד בלתי מרוצים הצליחו תמיד להגיע למועצה, העמוסה בעיות חשובות יותר”. הענינים שייכים למדיניות הפנימית של דאנציג ואין המועצה צריכה לטפל בהם ועליה לפרש את ערבותה באופן מצומצם ביותר. הוא הבטיח שיעביר את ההחלטות וההמלצות של המועצה לסינט לשם פעולה על פיהן בשיתוף פעולה עם הנציב.

הדו"ח וההצעות של המרצה אושרו ע"י המועצה. אולם דאנציג הנאצית מחליטה לבסוף לפרק את עול ג’ניבה גם להלכה, וביוני 1936 מופיע גרייזר בפני המועצה ודורש בצורה גלויה לפטר את לסטר ולשלוח נציב חדש בעל סמכות מוגבלת לענינים פורמליים בלבד, או לשים את נשיא הסינט אחראי בפני המועצה באופן ישר. המועצה מינתה ועדת שלושה (ב"כ אנגליה, צרפת ושוודיה) שתעקוב אחר שאלת דאנציג. כשחזר גרייזר לדאנציג הודיע בפומבי שבעתיד לא ישים כלל לב לדרישת הנציב העליון בנוגע לקונסטיטוציה והוא מעמיד משטרה על יד משרדיו, כדי שהאזרחים לא יוכלו לקבול בפניו. המועצה נכנעת ומעבירה את לסטר למשרה אחרת וממנה נציב יותר “רך” (פרופ' בורקארדט). אולם גם זה לא הועיל. ועדת השלושה שנתמנתה לעקוב אחר המצב מציעה שפולין תתבקש למצוא דרך לשים קץ לאובסטרוּקציה של הסינט כלפי הנציב ולהחזיר את התוקף לערבות החבר. פולין הנמצאת בקשרי ידידות עם גרמניה הנאצית מציעה לשים קץ לאובסטרוקציה של דאנציג ע"י צמצום סמכויות החבר… פולין מציעה, “שהנציב יסמוך על האינפורמציה של הסינט ביחס למצב ולא יפנה למקורות אחרים”. על יסוד דו"ח זה של פולין הציע אידן בשם ועדת השלושה, שמעתה תוכל רק ועדת השלושה לדרוש מהמועצה לפעול בענין דאנציג ולא הנציב. ואכן ביחס לקבלת אינפורמציה, שיש להרשות לנציב לקבל אינפורמציה מכל מקום שירצה. הדו"ח של אידן אושר ע"י המועצה ושאלת דאנציג לא הופיעה עוד על סדר היום של המועצה. מאז נמשך השלטון הנאצי בדאנציג ללא התערבות הנציב. ועדת השלושה היתה חסרת אונים לתקן את המצב.

גם ההסת' היהודיות שמחוץ לדאנציג נחלצו לעזרת אחיהם. ביולי 1936 פנה ווייז כנשיא ועה"מ טלגרפית לאידן כנשיא המועצה ודרש שהחבר יגן על יהודי דאנציג. לישיבת המועצה בינואר 1937 שטפלה בענין הוגש ע"י קי"ע תזכיר תוספת שהכיל פרטים נוספים על הפגיעות ביהודים. באוקטובר 1937 הוגשה ע"י קי"ע פטיציה נוספת בקשר למהומות האנטישמיות שקרו באוקטובר בדאנציג. גם כעת, כשכל העולם יודע על רדיפות היהודים אין החבר עושה ולא כלום, ולא ידוע על מה לקבול יותר – אומר קי"ע – אם על הרדיפות הבלתי־אנושיות של הנאצים או על האדישות של חבה"ל". ב־5.11.1937 הוגשה פטיציה חדשה המוסיפה פרטים על מצב היהודים ומתארת את מסע השמד נגד יהודי דאנציג. לבסוף מבקשת הפטיציה להבטיח לפחות את אפשרויות ההגירה… כל הפטיציות האלה נשארו ללא תשובה או הד. “ההתפתחות” הגיעה לשיאה כאשר בסוף 1938 נערכו פרעות מאורגנות ע"י השלטונות, הוכנסה החוקה הארית וכל יהודי דאנציג נצטוו בזמן קצר לעזוב את דאנציג. בדצמבר 1938 פנה קי"ע טלגרפית בענין גזרות אלה לועדת השלושה, לפולין, לחבה"ל והנ"ע. גם קריאה זו לא הועילה.

לאחר שמועד גירוש היהודים חל באפריל 1939 וחבה"ל היה אין אונים לעזור, בקשו מנהיגי קי"ע, שחבה"ל לפחות יפטר את הנציב העליון, כדי שלא ייוצר מצב משפטי שחבה"ל סומך ידיו על גזרות הסינט. ואמנם לא הוחזר בזמן הזה הנציב לדאנציג. במרס 1939 נצטוו 500 יהודים לעזוב במשך יום אחד את דאנציג ולהפליג באניה שמגמתה לא הודעה. מעניין לציין שהמרצה בשאלת דאנציג, לורד האליפקס, הבטיח להציע מינוי ועדת יוריסטים שתחליט אם גזירת הגירוש היא בסתירה לקונסטיטוציה של דאנציג…

שלבים דומים היו גם בהתפתחות המצב של היהודים בגרמניה עצמה ובמדינות שהיא כבשה. אל הרדיפות, המאסרים, הפטורים, החרם הכלכלי וכיו"ב, שהיו נהוגים לגבי היהודים בזמן האחרון, נתווספו במשך הזמן פרעות בקנה מדה המוני וגירושים מתוך שלילת הרכוש, עד שבסוף התקופה הנדונה בא מסע השמד נגד יהודי ארצות אלה.

לאחר הוצאת חוקי נירנברג (בספטמבר 1935) נעשו שוב נסיונות לעורר את תשומת לבם של חוגי חבה"ל למצב יהודי גרמניה. נשלחה טלגרמת מחאה לבנש, נשיא המליאה ה־16, מאת סטיפן ווייז כנשיא ועה"מ. ביזמת ועה"מ נשלחו ע"י קהלות וארגונים יהודיים רבים מחאות לחבה"ל שעשו בהיקפן רושם של מחאה כללית של היהדות. באוגוסט 1936 הוגשה לחבה"ל פטיציה של 8 הסתדרויות ביניהן הועד היהודי האמריקאי, בני ברית, כי"ח. הפטיציה דורשת שחבה"ל יטפל בשאלת יהודי גרמניה, כי הרדיפות פוגעות בחוק הבינלאומי ומטילות מעמסה על שאר המדינות בגלל הפליטים. זו היתה עצומה שלא זכתה לכל הד.

מאמצים רבים נעשו להביא את הענין בפני חבה"ל על יסוד עקרונות החוק הפומבי באירופה, ספר הברית וכדו'. אמנם בספר הברית נמצא סעיף המרשה לכל חבר של חבה"ל לעורר שאלה על מאורעות העלולים לסכן את שלום העולם. אולם למרות המאמצים והנסיונות לא נמצאה אף מדינה שתרצה לפעול על בסיס זה בהתאם לסעיף 11 של ספר הברית.

ב. הסאר

שטח נאצי אחר שלגביו הוגשו פטיציות יהודיות היה הסאר. עם עלות הנאצים לשלטון בגרמניה הורע גם מצב יהודי הסאר, אם כי להלכה לא נפגעו זכויותיהם. אולם לקראת המשאל שנערך ב־13.1.35, גבר הטרור. פטיציות־קובלנות לא מעטות הוגשו בפרק זמן זה ע"י רבים מתושבי הסאר וביניהם גם יהודים, אך לא זכו לטיפול מתאים.

בתחלת 1934 הגיש ועה"מ תזכיר לועדת הסאר של חבה"ל למעצמות המערב ובו תלונה על האוירה שאינה מבטיחה משאל אוביקטיבי וחפשי, כי עובדות שונות מוכיחות את הטרור הפיסי והמוסרי נגד האוכלוסיה היהודית. כשם שמועצת חבר הלאומים החליטה ב־27.5.1933 להבטיח את פקידי הסאר נגד נגישות ולשמור על זכויותיהם, כן צריך להכריז ביחד לכל האוכלוסיה של הסאר, שלא תהיה כל הפליה, תהא התוצאה של המשאל איזו שתהא. לחבה"ל הזכות להטיל תנאים של הגנת מיעוטים עם שנוי המשטר בחבל הסאר וזה בהתאם לעקרונות המשפט החדש, שעם שנוי הסוברניות מטילים הגנת מיעוטים וערבות חבר הלאומים. במיוחד נובעת חובה זאת מהחלטת המליאה ה־14 (1933) בה נתקבלה ההחלטה הידועה שבעדה הצביעו כל המדינות חוץ מגרמניה (ראה לעיל).

ב־1.9.1934 הגיש ועה"מ תזכיר חדש כי לאחר הגשת התזכיר הראשון הורע מצב המיעוט היהודי עוד יותר. לקראת המשאל גדלו ורבו חששות היהודים, אומר התזכיר החדש. שוב מוגשות ההצעות על משטר החבל להבא ונוסף להן הצעות מפורטות כדי להבטיח זכות אזרחות במשטר החדש, זכות לעזוב את הסאר עם כל הרכוש, איסור במשך תקופה קבועה להחרים רכוש ועוד.

מצב הטרור לא הוקל ותוצאות המשאל לא הפתיעו. ב־13.1.1935 הוכרע גורל החבל, אשר סופח לרייך ב־1.3.35. היה ברור שאין סיכוי להנהיג משטר של הגנת המיעוטים בסאר, בלית ברירה התרכז ועה"מ במאמצים להשיג תקופת מעבר, ואמנם לפי הסכם שנחתם בין גרמניה ובין חבה"ל בנובמבר 1934 התחייבה גרמניה, שאם תזכה במשאל, כי אז “במשך שנה אחת מיום גמר ספוחו של החבל לגרמניה לא יוטלו על איש מתושבי הסאר, ללא הבדל לאום, שום הגבלות מפאת לשונו, גזעו או דתו”. אולם הנאצים לא קימו את ההתחיבות, וכבר לפני סוף 1935 מוכרח היה ועה"מ להגיש לחבר הלאומים פטיציה על הפרת ההתחיבות (דצמבר 1935). הפטיציה לא הועילה. ואמנם יכול היה מושל הסאר הנאצי (בירקל) להכריז ב־17.1.1936 שעד 1.3.1936 יעזבו 95% של היהודים את הסאר.

הזכות להגר ולהוציא את הרכוש מהסאר הוארכה אח"כ לתקופה נוספת. חבה"ל שלא יכל להגן על המיעוטים באזור שהיה נתון לשלטונו היה עוד בכחו לשמור במדה ידועה לפליטים את הזכות להוציא את רכושם.

ג. שלזיה העילית.

דומה היה המצב בשלזיה העילית לאחר שב־1937 תם תקפו של החוזה הפולני־גרמני מ־1922 להגנת המיעוטים. קי"ע עשה מאמצים רבים להבטחת זכויות היהודים בשלזיה לאחר תום החוזה הזה. הוגשו תזכירים לממשלות אנגליה וצרפת. היו גם שיחות עם בק אולם הוא הודיע, שפולין לא תסכים להארכת החוזה. תזכיר שני הוגש לממשלות צרפת, אנגליה, איטליה, ויפאן אשר קבעו ב־1922 כחברי ועידת האמבסדורים, את משטר שלזיה, וכן לפולין ולחבה"ל". בתזכיר זה דורש קי"ע להאריך את החוזה ולהכיר בזכויות הקיימות (vested rights) שניתנו ע"י חוזה שלזיה ללא הגבלה בזמן, או לפחות להבטיח תקופת מעבר שתאפשר הגירה. הענין לא הובא לחבה"ל וגם תקופת מעבר, בדומה לענין הסאר, לא הובטחה. גרמניה של 1937 לא היתה זו של 1934 והסאר שבמערב אילץ לשיקולים אחרים מאשר שלזיה שבמזרח.

ד. אוסטריה

אותו גורל היה צפוי ליהודי הארצות שסופחו ע"י הנאצים ולפטיציות שלהם לחבה"ל. לאחר חבל הריין, הסאר ודאנציג הגיע תורה של אוסטריה, שנפלה לפני קלגסי הנאצים במרס 1938. מיד עם סיפוחה של אוסטריה לרייך שלח קי"ע קריאה למועצת חבה"ל על גורל היהודים. הקריאה הזו מפנה את תשומת הלב למאורעות הנושאים בחובם “מוראות ימי הביניים” למאות אלפי יהודים “פאר אוסטריה והיהדות”. “הם ניצלו עד היום מהרדיפות, שלהן נפלו קרבן אחיהם לדת בגרמניה, סאר, שלזיה העילית, דאנציג, וזה למרות שחוזה סן־ג’רמיין נתן להם, כליתר המיעוטים, זכויות מוגדרות, וזה למרות שמועצת חבה”ל ערבה לזכויות האזרח וכבוד האדם שלהם".

במרס 1938 הגיש קי"ע פטיציה נוספת לחבה"ל ודרש לטפל בה לפי פרוצידורה דחופה. הפטיציה מספרת, שמיד עם כניסת הצבא הגרמני לאוסטריה הועמדו היהודים מחוץ לחוק והחלו נגישות ללא גבול והואיל וחוזה סן־ג’רמיין לא בוטל, כי לפי סעיפיו אין לבטל את עצמאות אוסטריה בלי אשור מועצת חבה"ל, יש לטפל במצב, אם כי לבעלי הפטיציה ידועים “הקשיים שבמצב”.

באפריל הוגשה ע"י קי"ע פטיציה שלישית וזו קובעת שהמצב בינתיים הורע עוד יותר ומראה על נסיון שטתי להשמיד את היהודים כליל.

עם הגשת הפטיציות מזעיק קי"ע את דעת הקהל ועושה מאמצים דיפלומטיים לשם הקלת המצב. חבה"ל אינו מטפל בשום פטיציה, כי המזכירות של חבה"ל החליטה שאין הפטיציות מתקבלות משום ש"גרמניה אינה חושבת את עצמה קשורה בסעיפי חוזה המיעוטים האוסטרי". ספק אם מזכירות חבה"ל היתה מוסמכת להחליט ככה, כי הערכת זיקתה של גרמניה לחוזה סן־ג’רמיין אינה ענין של גרמניה אלא של חבה"ל, והמזכירות פעלה כנראה לא בלי השפעת הגורמים הפוליטיים המכריעים בחבה"ל. מגמה ריאליסטית זאת שהתבטאה כלפי הפטיציה של קי"ע היתה תוצאה מחולשתו של חבה"ל. אפריל 1938 לא היה כיוני 1933 (הפטיציה של ברנהיים).

מכאן ואילך זכתה אמנם בעית יהודי אוסטריה לטפול ע"י מוסדות חבה"ל, אולם כבעית פליטים יחד עם הפליטים מגרמניה, סאר, שלזיה ודאנציג, שאליהם הצטרפו אחר כך פליטי הסודאטים: מורביה ובוהמה. המאמצים להבטיח את זכויות היהודים בסודטים, שהועברו לנאצים בספטמבר 1938, עלו בתוהו גם הם.

ה. תגובת העולם

חבה"ל עמד אין אונים מול הריסות ערבותו לחוזי מיעוטים ומול מסע השמד נגד היהודים בגרמניה, בשלזיה, בסאר, בסודטים, בממל, באוסטריה ובצ’כיה, כשם שהיה נטול אונים מול כיבושי הנשק הנאצי והפרות הסידורים הטריטוריאליים, שאף להם היה ערב. הד אפייני למצב זה נשמע במליאה האחרונה של חבה"ל, כשנה לפני פרוץ המלחמה העולמית השנייה. בסיום המושב הרגיל האחרון של מליאת חבה"ל (המושב ה־19 בספטמבר 1938), כשדה־ולירה (נשיא המליאה) נשא נאום שבו הזכיר את שאלת המיעוטים (קרי, יהודים) במלים אלה:

“…שאלת המיעוטים הלאומיים תפסה מקום נכבד מאד במוחותינו בשבועות האחרונים. ראינו את הסכנה שבהנחת הבעיות האלה ללא פתרון, אך יש בעיות אחרות מסוכנות לא פחות. האם אין כדאי לשאול מהו ערכו של מסמך, מה השפעתו, אם בחלקים גדולים של העולם, נרדפים גברים ונשים בגלל גזעם או דעתם?… לא יהיה שלום אמת כל עוד נשלל החופש החוקי ובמיוחד החופש היקר ביותר – חופש המצפון. האם לא אוכל לפנות למדינות המיוצגות כאן להשתמש בהשפעתן כדי להשיג שתנאים כאלה לא ישררו עוד? אינני סבור, שעלי להגיד עוד משהו בנושא זה. יודע אני שהוא מצער כל אדם הוגן והוגה בעולם.”

אין להגיד שזה היה כל מה שנעשה ע"י חבה"ל להגנת המיעוטים היהודיים ברייך שהלך והתרחב. על חרבות עצמאותן של מדינות שכנות הקים חבה"ל מוסדות טיפול בפליטי המשטר הנאצי, מוסדות שסמכותם הלכה והתרחבה על אזורים חדשים עם התרחבות הרייך. ממוסד להגנת מיעוטים הפכה ג’ניבה למוסד של טיפול בפליטים.

בקשר למינוי הנציב העליון לפליטי גרמניה היה במליאה ה־14 (1933) וכן בכמה מושבי המועצה ויכוחים על מצב יהודי גרמניה. דברים על כך הושמעו בכמה הזדמנויות אחרות במועצה ובמליאה. התזכיר שהוגש ע"י הנציב העליון לפליטים (מקדונלד) בקשר להתפטרותו בדצמבר 1935 למועצה סוקר את המצב הקטסטרופלי של יהודי גרמניה ואומר “חבר הלאומים מוכרח להתערב… הוא חייב לפנות אל גרמניה בשם ההומאניות ובשם העקרונות של החוק הצבורי באירופה…” מבחינה ידועה אפשר לראות בכך את הפטיציה היחידה שהוגשה ע"י לא יהודים להגנת היהודים. אולם גם פטיציה זו נשארה ללא תוצאות בג’ניבה, שהמשיכה לטפל בשאלה בתחומי עניני הפליטים בלבד.

ולם בה במידה שחבה"ל לא יכול היה לפעול, בה במידה נסערה דעת הקהל בעולם. מחאות לאין מספר נשמעו בכל הארצות ובפרט בארצות הברית באמריקה ובאנגליה. הסתדרויות בינלאומיות רבות, מארגוני הכנסיות ועד למשרד העבודה הבינלאומי, טיפלו ברבים מכינוסיהן בשאלת יהודי גרמניה. רבת רושם בעיקר היתה החלטת הגינוי של קונגרס הליגות למען חבה"ל, שנתכנס ב־1933 במונטרה.

ו. רומניה

לתמוטה דומה היתה צפוייה זמן ידוע גם יהדות רומניה. רומניה ניסתה בהשפעת התורות הנאציות, נוסף על יחסה הותיק ליהודים, להגשים לגבי רוב יהודיה תכנית של הרעבה וגירוש בלווי פרעות.

ב־1934 קפץ על כל מעוטי רומניה רוגזו של החוק “להגנת העבודה הלאומית” שחייב כל מפעל התעשיה והמסחר ברומניה להעסיק 80% רומנים ו־20% בני מיעוטים. חוק זה חל אף על מפעלים השייכים לבני המיעוטים וצריך היה לקבל תוקף בשנת 1935. הודות להתערבויות דיפלומטיות, שבאו בעיקר עקב פעולת קי"ע, לא קבל החוק הנ"ל תוקף. כן נראה ב־1935 (בזמן ממשלת וויבודה–קוזה) מחדש הסיוט של שלילת אזרחות מיהודים רבים. בקשר לסכנה זו נעשו פעולות מיוחדות בג’ניבה ובלונדון, בפריס ובוושינגטון. קי"ע שלח תזכיר למעצמות שערבו לחוזה המיעוטים. הצעת החוק לא הוגשה לפרלמנט.

במרס 1937 נתפרסמה שוב הצעת חוק “להגנת העבודה הלאומית”, אך גם הפעם, עקב הלחץ הדפלומטי שבא בעיקר כתוצאה מפעולת קי"ע והקונגרס היהודי האמריקאי, נאלצה רומניה להבטיח שלא תגשים את הצעת החוק עד שיאושר ע"י הפרלמנט. יש לציין, שקי"ע העדיף פנייה למזכירות חבה"ל, כדי להניעה להתערבות אצל ממשלת רומניה. כעין מזיגה של הסדר מהמאה הי"ט והעקרונות החדשים של ג’ניבה נתקבל מוסד חדש – התערבות בשם האנושות לא מצד מדינה כי אם מצד מזכיר חבה"ל.

אבל הממשלה הרומנית הלכה בדרך הרהוטה של הגשמת גזרות לאו דוקא על יסוד חוק גלוי אלא בדרך של הוראות מיניסטריוניות. בספטמבר 1937 הוציא המיניסטר לעניני מסחר חוזר ובו הוא מאיים בקנסות, אם במשך שלושה חדשים לא יפוטרו פועלים בני המיעוטים, עד שלא יהוו יותר מ־50% מכלל העובדים המומחים ו־25% מכלל העובדים הבלתי מקצועיים. גם בקשר לגזרה זו נעשתה פעולה מאומצת ע"י קי"ע בג’ניבה, בלונדון, בפאריס וושינגטון. הקונגרס היהודי האמריקאי פנה לציר רומניה בוושינגטון, ואמנם מודיע הדו"ח של קי"ע, שהגזרה נדחתה. אך כנראה, שלא רק מאמצים אלה השפיעו אלא גם פטיציה שהוגשה לחבה"ל.

בע. ר. מנובמבר 1937 נתפרסם מכתב מועדת השלושה (נציגי צרפת, אנגליה ושודיה) על תוצאות הטפול בפטיציה (לא פורט של מי!) בענין החוזר הנ"ל, והואיל ובתשובת הממשלה הרומנית יש הבטחה לא לעשות כל פעולה על פי חוזר זה, מודיעה הועדה, כי לא מצאה לנכון להביא את הענין למועצה זו, נראה שהיתה כאן פטיציה של מיעוט שמאחוריו עמדה מדינה אשר ידעה לעמוד על דרישותיה.

אחרי כן שלח המיניסטר למסחר חוזר חדש שבו הוא מודיע, שאין לראות את חוזרו הקודם כחוק אלא כהמלצה. אולם אחר עלות גוגה לשלטון נגש להגשמת גזרה זו לפחות במה שנוגע ליהודים.

עם עלות גוגה לשלטון בדצמבר 1937 התחיל הנסיון להעמיד את היהודים מחוץ לחוק. החל מבול של גזרות ונגישות, שאילץ את קי"ע לפנות לחבה"ל בפטיציה, נעשו פעולות מכינות גם בלונדון, בפריס ובושינגטון.

בינואר 1938 הוגשה ע"י קי"ע פטיציה נוספת הקובלת על המדיניות המתגשמת ע"י ממשלת רומניה – בדבר העדפת הגזע הרומני וראיית בלתי רומנים כזרים, שתוצאותיה – שלילת האזרחות, הוצאה מעבודה וכיו"ב. “רוצים להגשים מדיניות דומה לזו שנמצאה ע”י חבה"ל ב־1933 סותרת את חוזה פולין־גרמניה על שלזיה, שהוא דומה לחוזה הרומני… על כן מתבקשת המועצה לנקוט אמצעים מתאימים כדי שכל החוקים, הפקודות, התקנות וכו' של רומניה יוכרזו כבטלים". קי"ע מבקש לטפל בפטיציה זו לפי הפרוצידורה הדחופה.

ב־25.1.38 הגיש קי"ע תוספת לפטיציה. בנספח לתוספת מובאים קטעי עתונות, נוסח הצהרות של אישי המדינה הרומנית על המדיניות האנטישמית (גוגה הצהיר “שחצי מליון יהודים בערך אינם רצויים ברומניה”), פקודות של מיניסטריון העבודה, אגודות, מועצת עוה"ד, בעניני אזרחות, חנוך, פקידות, בעלי מלאכה, רומניזציה של מקצועות וכו'. נוסף לפטיציות אלה הוגשו לחבה"ל פטיציות גם ע"י ועה"ח, כי"ח והסתדרויות יהודיות אחרות. מזכירות חבה"ל ראתה בכל הפטיציות האלה מערכת אחת ונהגה בה בצורה כזו בתהליך הטפול בהן; את הפטיציות של קי"ע ראו כפטיציות עיקריות.

בסוף ינואר 1938 עמד להתכנס מושב ה־100 של המועצה וההסתדרויות היהודיות ציפו למושב זה מתוך תקוה שהוא ייהפך להפגנה נגד האנטישמיות דוגמת המושב של המועצה שטיפל בשנת 1933 בפטיציה של ברנהיים. היה ברור, שהפעם יאלץ חבה"ל לעשות מעשה.

כשנפתח מושב המועצה (ב־26.1.38) החל קי"ע בפעולה אצל חברי המועצה להעלות מיד את הפטיציות לדיון במועצה. נציג רומניה פתח גם הוא בפעולה והתנגד לטיפול בפטיציות, כי הממשלה הרומנית עומדת בפני בחירות חדשות והיא מוכרחה לנקוט עמדה בלתי פשרנית. בינתיים התנהלו שיחות בין מינסטר החוץ הרומני ובין מיניסטרי החוץ של צרפת ואנגליה. אידן נטה לותר מבחינת הצורה, אבל דרש הבטחות מהממשלה הרומנית, אולם המיניסטר הרומני הודיע שיש לו הוראות לא לתת כל הבטחות; בדבריו היה גם רמז גלוי על בטול חוזה המיעוטים (דוגמת פולין) אם תובא הפטיציה לדיון המועצה. נציגי המעצמות התחשבו באיום זה והוחלט לטפל בפטיציות היהודיות באורח רגיל ולא לפי פרוצדורה דחופה. אבל הורכבה מיד ועדת שלשה (אנגליה, צרפת, פרס) לטפל בענין עוד לפני כנוס המושב הבא (101) של המועצה. קי"ע מיחה נגד הסרוב לנהוג בפטיציה לפי הפרוצדורה הדחופה, אם כי הפרוצדורה המיוחדת של מינוי מידי של ועדת שלשה היה בה משום הישג ניכר.

לשאלת אחד הצירים (וודגווד) בפרלמנט הבריטי ענה מיניסטר החוץ שועדת השלשה תתכנס עוד לפני המושב ה־101 של המועצה וכן שהמצב נחקר ע"י הממשלה הבריטית, והציר הבריטי בבוקרשט הודיע למיניסטר החוץ הרומני על התענינות הממשלה הבריטית בשאלה הנדונה. ב־9.2.38 היתה אצל המלך הרומני אינטרונציה של הצירים הבריטי והצרפתי ולמחרת התפטרה ממשלת גוגה ובמקומה באה ממשלת מירון קריסטה, אולם בכך לא פחתו החששות, כי האנטישמיות של קריסטה היתה ידועה.

ב־10.2.38 היתה ישיבת קי"ע והוחלט להגיש תוספת שניה לחבה"ל ולועדת השלשה על מה שקרה ברומניה מסיום מושב ה־100 של המועצה ועד להתפטרות גוגה. אולם בשים לב למסיבות הוחלט שלא לפרסם עובדה זו ברבים. ב־12.2.38 הוגשה התוספת למזכיר הכללי ולחברי ועדת השלשה ובה הוסבר שאין הכוונה לפעול נגד הממשלה החדשה אלא להודיע על יתר הקפוחים מצד ממשלת גוגה ושאין בממשלה החדשה ערובה לפזור החששות.

גם הקונגרס היהודי האמריקאי הצטרף למאבק זה, ופנה לממשלת ארה"ב בבקשת התערבות, ארגן אספות מחאה וכו'. תנועת מחאה עברה את כל קבוצי היהודים. כן הובא הענין ביזמת קי"ע לקונגרס הליגות למען חבה"ל שקבל החלטות מחאה נגד רדיפות היהודים ברומניה.

ברור, שעיקר התוצאות של הפטיציות היתה התערבות אנגליה וצרפת, שגרמה לא מעט (אם לא בכל) לנפילת ממשלת גוגה. מבחינה פורמלית אפשר לראות כאן פעולה של חברי ועדת השלשה לשם יישוב השאלה בדרכי שלום עם הממשלה המעונינת. הממשלה החדשה ביטלה את רוב הגזירות של ממשלת גוגה, אם כי השאירה בתקפו את חוק בקורת האזרחות (אך מועד הבקורת הוארך) ונתנה הבטחות לועדת השלשה, ש"מצב המעוט היהודי ברומניה יישאר כמו שהיה לפני עלות גוגה לשלטון". בשים לב להבטחה זו החליטה ועדת השלשה לא להעביר את הענין למועצה (אגב, דובנוב, חלק יא, עמ' 44, כותב בטעות, שהענין נדון גם ב"מושב חבר הלאומים").

מעתה התרכזה הפעולה בענין חוק בקורת האזרחות, שקבל תוקף באפריל 1938. אך הפעולה לא הועילה. ב־1939 הודע רשמית שב־617 אלף מקרים של בקורת אזרחות נשללה האזרחות הרומנית מ־225 אלף איש, כמעט כולם יהודים (בימי ממשלת קלינסקו).

אם נמנע ברומניה חורבן היהדות, היה זה עקב לחץ המערב, שלא רצה בחדירת הנאצים לארץ הנפט והדגן. השיקולים הפוליטיים היו במקרה הנדון לטובת היהודים. הברית המדינית בין המערב ובין רומניה שהיתה בתקפה עד המלחמה החדשה עמדה לה ליהדות רומניה, שלא תחרב עד פרוץ המלחמה החדשה.

ז. פולין

שונה היה המצב בפולין. הסתלקותה בספטמבר 1934 מהתחיבויותיה הבינלאומיות להגנת המעוטים, לא גרמה במיוחד להרעת מצב היהודים כי פולין כבר מזמן לא התחשבה למעשה בחוזה זה. צעד זה מצד פולין לא בא כדי לקבל ידים חפשיות נגד היהודים, אלא כדי למנוע את התערבותה של רוסיה, עם כניסתה לחבה"ל, בעניני המעוטים האוקראיני והביאלורוסי על פי חוזה המעוטים.

ברוב המקרים ידעה ממשלת פולין לרוקן את תוכנם של השויון והזכות לחיות ולעבוד מבלי לנגוע בקליפה של השויון הפורמלי, אם כי הוצאו גם חוקים ופקודות, שהיה בהם משום פגיעה בחוזה המיעוטים הפולני (אם תקפו הפורמלי בעינו עמד או לאו) כגון חוק אשור השחיטה, פקודת ספסלי הגיטו, חוק הבחירות החדש ועוד.

ח. הונגריה

משגברה האלימות ביחסים הבינלאומיים בהשפעתה של גרמניה הנאצית, ועם ירידת ערכו וכוחו של חבה"ל, חזרה הונגריה לנו"ק. אולם הפעם ביחס לכל המקצועות והוא פגע ב־20% מכלל היהודים העוסקים במקצוע.

חוק היהודים השני משנת 1939 הוריד מכסה זו ל־6%. נו"ק כללי זה נקבע מבלי שניתן ליהודים, שנשלל מהם מקור פרנסתם, לעסוק במקצועות חדשים, שבהם אין היהודים מיוצגים בשיעור זה.

כאשר נתפרסמה הצעת החוק הראשונה בהתחלת 1938, החליט קי"ע לנקוט פעולה. הוא הגיש מחאות לצירי הונגריה בפרס, בלונדון ובושינגטון, הצביע על כך שחוק זה פוגע בסעיפי הגנת המיעוטים והודיע שאם יוצא החוק לפועל ייאלץ לפנות לחבה"ל כדי להבטיח את שוויון זכויות היהודים. החוקים היהודים קבלו תוקף אך פטיציות לא הוגשו. היה ברור, שלא תהיה מהן תועלת במסיבות הקימות.

ט. תיקון ספר הברית

לבסוף יש להזכיר פטיציה אחרת מסוג עצומה, שהוגשה ע"י קי"ע ב־1936 לועדת ה־28 של המליאה. ועדה זו הוקמה בקשר להצעות לתקן את ספר הברית ולהגשים את האוניברסליות של חבה"ל, ז"א שעל חשבון הסעיפים האופרטיביים (סנקציות) של ספר הברית תובטח כניסתן של כל המדינות לחבר. כאן היה נסיון של כמה מדינות פרו־נאציות, או מדינות שאוכזבו מכשלון הסאנקציות של חבה"ל בקשר להתקפת חבש ע"י איטליה, לתת אשור להלכה למצב הרפיון של חבה"ל ולפרקו מסמכות מחייבת. בשים לב לתכנית האוניברסליות, שנדונה בועדה זו, דורש קי"ע בפטיציה שלו, שידרשו מהמדינות שייכנסו לחדש לחבה"ל התחיבויות בינלאומיות להגנת המיעוטים, ובעיקר מגרמניה. התזכיר מצביע בקשר לזה על בעית יהודי גרמניה תחת השלטון הנאצי. בסופו של דבר לא תוקן ספר הברית ולא הובטחה האוניברסליות של חבה"ל ולא נעשה גם שום דבר בקשר להצעת האוניברסליות של הגנת המעוטים.

י. סיכום

כפי שציינתי לעיל היתה זו תקופה רבת פטיציות, אך מעוטת הצלה. גלי הרדיפות האיומות הקיפו ארץ אחרי ארץ וההסתדרויות היהודיות ניסו כל דרך הצלה, ואפילו היא חסרת סיכויים, ועל כן פנו תכופות גם לחבה"ל, אשר הבטיח לכל היותר תקופת מעבר בכמה ארצות שנפלו לפני צלב הקרס. מקרה רומניה היה היחידי שבו סייע חבה"ל, אם כי ההכרעה היתה כאמור בגלל שקולים פוליטיים.

ביחס לפולין והארצות הבלטיות, ובמדה ידועה גם ביחס לכמה מארצות הבלקן, לא הוגשו פטיציות, למרות שמצב היהודים בהן הורע במדה ניכרת. השפעת התורות הנאציות, הפרעות והשאיפה המוגברת לדחוק את רגלי היהודים מכלכלת המדינה הפכו את חיי היהודים גם במדינות אחרות, ובעיקר בפולין, לגיהנום, אולם פטיציות לא הוגשו כי התועלת היתה בספק, והנזק ודאי. הקבוצים היהודים בעזרת ההסתדרויות היהודיות שבחו"ל ניהלו פעולת הגנה עצמית בשטח המדיני, הכלכלי ואפילו בשטח הבטחון. התוצאות היו תכופות דלות, אך יהדות זו עמדה איתנה, עד שנפרץ הסכר ובעקבות הכבושים הנאציים באו מות ואבדון.

חלק ד': הערכה

פרק א. ההישג

הקורא את קורותיה של הגנת המעוטים היהודיים ע"י חבר הלאומים מן ההכרח שיהא מאוכזב, כשם שהיו מאוכזבים המעוטים עצמם, אולם טעות חמורה היא להתעלם מהערך העצום שבחוזי המעוטים. בשביל היהודים השלימו החוזים את מעגל האמנסיפציה. ודי לנו שנשווה את ההגבלות המשפטיות של היהודים ברוסיה הצארית וברומניה שלפני מלחמת 1918 – 1914, כדי לעמוד על ההבדל העצום במצב היהודים, שהושוו להלכה, בזכויותיהם ליתר האזרחים והוחזר להם כבוד האדם ואזרח.

חוזי המעוטים שמשו מגלת הזכויות היסודיות לבני המעוטים, שהיו נרדפים ומקופחים על היותם שונים מן הרוב בדתם, בלאומיותם, בגזעם או בלשונם. ראינו שכבר במאה הי"ט היו כמה קונגרסים בינלאומיים שחיבו מדינות חדשות במתן זכויות שוות לכל אזרחיהן. נתקבלה ההכרה שזכויות היסוד של האדם לחיות, להאמין באלהיו וכדו' הן זכויות מקודשות שאין המדינה רשאית לגזול אותן, והמעצמות רשאיות להתערב כדי לשמור על זכויות יסוד אלה. המאה הי"ט, שטפחה בקנאות רבה את מושג הרבונות של המדינות, פיתחה גם את התורות הראשונות על זכויות אדם, שהן קודש ואין למדינה הרשות לקפח אותן והן משמשות נושא למוסד חדש של החוק הבינלאומי – ההתערבות למען האנושות.

חוזי המעוטים הגדירו והרחיבו זכויות יסוד אלה של האדם, כגון ע"י חיוב המדינה להכיר בזכותו להיותו אזרח ועוד. נוסף לזה הקימו החוזים מערכת זכויות חדשה, שהיא קודש לכל אזרחי המדינה בלי הבדל דת, לשון או גזע, והיא מערכת זכויות האזרח המושתתת על העקרון של שויון גמור כלפי החוק (להלכה) ובשמוש בחוק (למעשה). בפעם הראשונה בתולדות העמים נאלצות מדינות, על יסוד חוזה עם מדינות אחרות, להכיר בשוויון כה יסודי של אזרחיהן. מבחינה זו רב ערכם המוסרי, המדיני והחברתי של החוזים האלה להתקדמותם של החיים הבינלאומיים ולקידומו של המין האנושי.

העקרונות הנ"ל של שוויון, חופש הדת וכו' הונחו בחוזי המעוטים בלבד ולא הוכרו באמנה בינלאומית כעקרונות ממשל המחייבות את כל המדינות, אולם אין ספק שהיה בחוזים שלב ראשון להטלת העקרונות היסודיים של השוויון על כל מדינות העולם. בעת הדיון על זכויות המיעוטים בועידת השלום הושמעו ההצעות של ווילסון ואחרים לחייב בשוויון המיעוטים, להלכה ולמעשה, על ידי סעיף מתאים בספר הברית עצמו של חבה"ל את כל המדינות שירצו להתקבל לחבר. אין ספק שלו היתה הצעה זאת מתקבלת היו נקבעים יסודות ממשל מקיפים וכלליים יותר, כי מבחינה משפטית היו מחייבים לא רק את המעצמות שהקימו את חבה"ל. גם ההצעות להכניס לספר הברית סעיפים על שוויון הדתות והגזעים נפלו, כי לא כל המדינות היו עדיין מוכשרות להכיר בעקרונות אלה, אם מחמת הבעיות הקולניאליות שלהן ואם מפני היחס ל"סכנה הצהובה" וכדו'. אולם הנסיונות האלה מאלפים ומוכיחים על הכיוון. אך גם אם לא הפכו עקרונות חוזי המעוטים לעקרונות ממשל כלליים המחייבים את כל המדינות מבחינה משפטית מלאה, הרי מבחינה מוסרית חייב חבה"ל בעקרונות אלה את כל המדינות בכוח שתי החלטות־המלצות שלו מ־1922 ומ־1933, שכל מדינה תנהג לגבי מיעוטיה לפי העקרונות של חוזי המעוטים.

החוזים לא צמצמו את הישגי המיעוטים בהכרת השוויון בלבד, אלא הכירו גם בזכותם לחיות חיי מעוט ונתנו להם זכויות תרבותיות, לשוניות ודתיות בהיקף שלא היה ידוע קודם בתולדות המעוטים. הזכות לאוטונומיה מלאה הוכרה, אך נקבעו הוראות אשר שמו תריס בפני שאיפת הרוב להטמיע את המעוטים. מעתה ידעו המעוטים, שזכותם לדבר בלשונם וללמד את בניהם בבתי ספר שלהם ולהוציא עתונות משלהם, להקים מוסדות תרבותיים ודתיים משלהם וכדו', היא זכות מוכרת ומוגדרת שאין המדינה או עם הרוב רשאים לפגוע בהן. המעוט רשאי היה בגלוי ובהכרת ערך עצמו להופיע על במת החיים הצבוריים במדינה ובזירה הבינלאומית. הקונגרסים הבינלאומיים של המעוטים (עד 1933) שמשו הפגנה חיה לרצון המעוטים לחיות את חייהם העצמיים ולרגשות הסולידריות שלהם. המעוט הלאומי, אשר קיומו הוכר למעשה רק במאה הי"ט בכמה מדינות, זכה להכרה למעשה ולהלכה, במדינות רבות, על יסוד חוזים בינלאומיים, בתקופה שהיתה קנאית למושג הרבונות עוד יותר מאשר המאה הי"ט. בשמוש נכון והרחבת המסגרת יכולה היתה האוטונומיה של המעוט להגיע לדרגה שאינה נופלת הרבה מזכות ההגדרה העצמית, אם לא נייחס משקל רב מדי למושג רבונות.

לגבי המעוטים היהודיים היו ההישגים בעלי חשיבות נוספת כי הלא היהודים היו בני המעוט הנרדף ביותר בכמה וכמה ארצות וביהודים לא הכירו גם, למעשה כבמיעוט לאומי. האמנסיפציה המלאה של מיליוני היהודים הושגה בבת אחת בחוזי המעוטים ונוצרה אוירה שהביאה אף לידי ההצהרה הפריסאית בה מכירה מדינה מרצונה הטוב בזכויות המלאות ביותר של מיעוט יהודי לאומי.

אך לא זו בלבד. נוצר גורם חדש וחשוב, ההתערבות הבינלאומית לקיום זכויות אלה. גורם זה הוא אחד מהבדלי היסוד, שבין ההגנה במאה הי"ט ובין זו שהוקמה בוורסייל ובג’ניבה. על זה עומד קלמנסו במכתבו הידוע לפדרבסקי: (ראה התוספת): במקום התערבות של מעצמות יחידות תהיה ערבות של חבר הלאומים, ארגון עמים, אשר בביצוע הערבות לא ינצל את הענין לטובת האינטרסים של מעצמות יחידות. בשטח זה הונח יסוד משפטי להגנת המעוטים. כל חוזה מיעוטים הכיל הוראה שחלוקי דעות, בין חבר מועצת חבה"ל ובין מדינת המיעוטים בענין חוק או עובדה יועבר, לפי דרישת אחד הצדדים, להכרעה בבית הדין הבינלאומי שבהאג. גם ועדות היוריסטים שהיו מתמנות מדי פעם בקשר לבעיות שהתעוררו הוכיחו על חשיבות היסוד המשפטי, הבלתי משוחד והועילו לנצחון הצדק במקרים שטיפלו בהם, ראה למשל את דו"ח היוריסטים בענין הפטיציה של ברנהיים או בענין הפטציות של דאנציג.

ערבות מדינית־משפטית זו של חבה"ל היתה נתונה לביצוע ע"י כל אחד מחברי המועצה, ולא נדרשה לשם כך החלטת המועצה כולה; מכאן שניתנה הזכות לשורה של מדינות להפעיל את מועצת חבה"ל במקרה המסוים להגנת המיעוט. מדינות המיעוטים לא קפחו אמנם את רבונותן הפורמלית כי הלא הן בעצמן חתמו על החוזים והתחיבו למלא אחרי הוראותיהם, והגנת המעוטים לא הוטלה עליהן ללא חוזה ועל יסוד התערבות שרירותית של המעצמות. אך יחד עם זה נחלש משהו בשלטון הכל יכול של המדינה לגבי תושביה. ע"י שהמדינה הכירה בחוזה שהתחיבויותיה להגנת המעוטים הן “בעלות ענין בינלאומי”, דו"ח טיטוני מדגיש את היסוד הזה וקובע, ש"החבר חייב לדאוג לכך שיקיימו תמיד את הוראות הגנת המעוטים". אמנם השקפה זו צומצמה אח"כ, מתוך שקולים פוליטיים ורצון של פיוס. בקשר לזה יש לראות את החלטת המליאה משנת 1922 המכירה ב"זכות היסודית של המיעוטים להגנה". המיעוטים לא נקבעו אמנם כצד לחוזים, אך קבלו בתוקף חוזים אלה “זכות יסודית להגנה”.

ההישגים של חוזי המעוטים היו אפוא רבים וחשובים, ואם היתה בקרת מוצדקת והכרה כללית של כשלון, הרי זה היה קודם כל בגלל דרך ביצוע החוזים. דרך זו אמנם נטלה הרבה מהחשיבות העקרונית של החוזים, אך אין להתעלם מהחשיבות העקרונית עצמה, ואין לשכוח גם מה היה מצב המיעוטים באירופה המסוערת שבין שתי המלחמות לולא החוזים. לא רק שבכמה מקרים הביאה התערבות חבה"ל לשפור המצב, אלא שלא קשה לתאר את מצב המעוטים, וביחוד מצב היהודים, לולא חוזים אלה בתקופה שעד שנות התמוטה. כלום לא היו מופיעים בפולין וברומניה ובמדינות אחרות חוקים הפוגעים בשוויון הזכויות אף בשנים הקודמות? כלום לא היו הרדיפות מרובות יותר וגלויות יותר לולא חוזי המעוטים? ברור, שבתקופת התמוטה ההבדל הזה היה קטן, אך את ערך החוזים יש לשקול לפי תקפם בזמנים תקינים.

פרק ב': הבקורת

מחלק ג' הדן בפטיציות היהודיות קל לעמוד על יסודות וסבות הבקרת של הגנת המיעוטים ע"י חבה"ל. ההצעות לתקון של הפרוצידורה המובאות בחלק ב' וכן בדו"ח אדאטשי וההצעות לתקון המצב בכללו שהושמעו בהצעות לדו"ח אדטשי, בוכוחים הרבים במליאה ובמועצה וכן סיכומן של ההצעות בפרק ד', להלן, מוכיחות את מדת אי־שביעות הרצון ומראות על היקף הבקורת וגורמיה. אין לנו אלא לסכם את מסכת הבקורת ולהפנות את תשומת הלב לכל פרק ג' לעיל.

הבקורת העיקרית של הגנת המיעוטים על ידי חבר הלאומים היתה לגבי הביצוע – אי־מלוי חחוזים ואי־הגשמתה המלאה של ערבות חבה"ל. בצדק קבלו המיעוטים, ובעיקר היהודים, שהדכוי ברוב המדינות לא פסק למרות החוזים, ועמי הרוב ניהלו מדיניות של השתלטות ואפילו השמדה רוחנית וכלכלית של המיעוטים (לגבי היהודים אף השמדה פיזית) וכל פנייה לחבה"ל היתה בעיניהם בטוי לחוסר לויאליות (רומניה, הונגאריה פולין ועוד). אפיינית למצב זה היא תשובת המשלחת הפולנית למליאה א' של חבה"ל להודעתו של וולף, שלא פנה לחבה"ל בענין הפרעות ובחר לפנות ישר למשלחת הפולנית, והיא מציינת פנייה לחבה"ל כ"פעולת סרק ודראסטית".

כבר ב־1921 כותב וולף בדו"ח שלו: “…המצב רחוק מהיות משביע רצון. שקולים פוליטיים, שמנעו עד עכשו את חברי המועצה מטפל בבקשות שהופנו אליהם, יפעלו גם להבא… ועה”ח צפתה מראש את משחק השקולים הפוליטיים ובתמיכת לורד רוברט ססיל הציעה פרוצידורה שתהא משפטית ואוטונומית בלבד. הצעה זו לא נתקבלה כי לא נטו לה חסד כמה משלחות ממדינות מזרח אירופה שהעדיפו לסמוך על פעולה פוליטית".

בדברים אלה סוכמה בקיצור המגרעת העקרית שהיתה בהגנת המיעוטים והיא, שבמקום שצריכה היתה להתבסס על גורמי משפט וצדק התבססה על שקולים פוליטיים, ז"א שההגנה בוצעה כשהדבר היה נוח ורצוי לגורמים הפוליטיים המכריעים בג’ניבה ובמדה שהדבר היה נוח ורצוי. אמנם לא היה בהצעות שוולף מדבר עליהן, מבחינה ידועה בתמימות, משום פתרון, אולם יש לזכור מתי נאמרו דברים אלה.

הגנת המיעוטים ע"י חבה"ל הכזיבה, איפוא, קודם כל בגלל התכחשות ההגנה עצמה ליעודה ולתפקידיה.

אולם שורש הרע לא היה גם בכשלון ההגנה, כי אם ביחס המדינות למיעוטיהן. המדינות החדשות שהוקמו אחרי מלחמת העולם הראשונה, ברובן המכריע לא אבו לנהל מדיניות דמוקרטית־פידיראטיבית לגבי המיעוטים. הן ראו חזות הכל בחזוק המדינה על חשבון הפרט. עיקר הכוח במדינה רוכז בידי הממשלה ע"ח העם ומוסדותיו הנבחרים, והממשלה היתה בטוי הרצון והצרכים של הרוב, בלי שלמעוטים היה בה ייצוג. נקודת הכובד לגבי המיעוטים היתה לא בהוצאת חוקים שלא יפגעו בשוויון זכויותיהם, אלא שהשמוש בחוקים והפעולה האדמיניסטרטיבית לא יפגעו באינטרסים החיוניים שלהם, כגון אפשרויות העבודה, ההתפתחות התרבותית, בטחון, במיוחד בנוגע ליהודים.

חוזי המיעוטים היו יצור של הרוח הדמוקרטית־ליברלית מהמאה הי"ט. במדינה שתפקידה של הממשלה הוא להיות “שומר לילה”, כפי שאומרת הסיסמה הליברלית הידועה, ורוב האוכלוסיה אינו עוסק בהסתה נגד המיעוט, היו אולי חוזי המיעוטים מספיקים בדרך כלל. אך במדינה דמוקרטית, שאוכלוסית הרוב שלה מנהלת הסתה וחרם נגד מיעוט, ספק אם היו החוזים מועילים. המחברים של חוזי המיעוטים לא ידעו שהחוזים יחולו בתקופה אחרת לגמרי, שאין חוזים כאלה הולמים אותה, כשם שספר הברית של חבה"ל לא הלם את התקופה של כבוש חבש, ההתערבות בספרד וכדו'.

התפתחות הדעות והמאורעות הלכה בכוון אחר. ב־1919 היו המעצמות מוכנות לנתק את יחסיהן עם רומניה, אם זו תעמוד בסרובה לחתום על חוזה מיעוטים; ב־1938 נאלץ חבה"ל לותר לאיום של רומניה שהיא תסתלק מחוזה המיעוטים. ב־1919 לא יכלה פולין לקבוע את גבולותיה מבלי לחתום על חוזה המיעוטים, ב־1934 היא מסתלקת מהחוזה ואין גבולותיה נפגעים.

המצב בשנים 1919־39 היה אחר לגמרי גם מבחינת המשטר המדיני וגם מבחינת ההשקפות. דוקטרינות חדשות השתלטו בחיים הצבוריים כתוצאה מהמלחמה העולמית הראשונה ועקב תפקידי הרקונסטרוקציה העצומים שעמדו בפני המדינות החדשות והמנוצחות, ז"א מדינות החוזים. חלפה מהר הרוח הליברלית בחיים המדיניים והכלכליים, הממשלה ריכזה בידיה סמכויות רחבות ביותר. החיים הכלכליים הוכנסו למסגרות שהממשלה מפקחת עליהן. את הרגש הלאומי ליבו במדה שלא היתה ידועה קודם. פולין לפולנים, רומניה לרומנים וכו' – היו הסיסמאות ברוב מדינות החוזים, ואם יש מעוטים, עליהם לותר על צביונם הלאומי ועל צרכיהם התרבותיים ולהשתעבד לרצון עם הרוב, להעדיף את צרכיו של הרוב על צרכיו הוא, לותר על כל תחליף להגדרה עצמית ולפעמים אף לותר על חייו, כדי ליצור יותר מקום, יותר הרווחה לעם הרוב.

יהודי תורכיה והונגאריה נאלצו להכריז שהם מותרים על הגנתם כמעוטים. יהודים במדינות אחרות לא היו כמעט חפשיים לפנות לחבה"ל. הרוב המכריע של הפטיציות לחבה"ל לא הוגשו ע"י יהודי הארץ שנגדה הוגשה הפטיציה, כי אם ע"י הסתדרויות חוץ. במקרים שהממשלה לא הטילה לחץ בשטח כלכלי, היתה האוכלוסיה עצמה בארצות רבות משתמשת בלחץ זה, ע"י חרם, שאפילו ממשלה הרוצה למנוע זאת לא יקל לה הדבר. משבר הגנת המעוטים היה לא רק משבר מדיני־חברתי אלא גם אישי־מוסרי.

גם מדינות המיעוטים מתחו בקרת חמורה על החוזים וטענו שהחוזים גורמים לאי־שויון המדינות, קפוח הרבונות, הפרעה להשכנת יחסי שלום בין הרוב ובין המיעוט (כבר ב־1942 הציעה ממשלת פולין לנציגי היהודים שיוותרו על חוזה המיעוטים ואז ישופר מצבם), ויתר הטענות הידועות מהתנגדות המדינות לחתום על החוזים. מדינות המיעוטים ראו כפגיעה ברבונותן וכהתערבות בעניניהן הפנימיים כשהחלה איזו פעולה על יסוד פטיציה להגנת מיעוט.

כל הטענות הנ"ל לא נבעו כמובן מהרצון להגן על המעוטים. הטענה שהחוזים מפריעים לשמירת זכויות המעוטים היא טענת סרק. הבקורת היחידה שהיה לה משקל, אם כי ספק אם גם זו הובעה בתום לבב, היתה חוסר הכלליות של הגנת המיעוטים. לפולין הובטח ב־1919 שגרמניה תחויב בהגנת מיעוטים כשתרצה להתקבל לחבה"ל, אולם הדבר לא נעשה. הוכוחים על הכלליות במועצה ובמליאה לא יצאו מגדר ויכוחים שנסתימו בהמלצות בלבד. המערב לא יכול היה להתחייב להגנת המעוטים, כי לא רצה לעורר בארצות שלו בעיות שכמעט לא היו קיימות.

בקורת מסוג אחר היתה נגד הדרכים בהם בוצעה הערבות של חבה"ל להגנת המעוטים. כבר עמדנו על השקולים הפוליטיים שהיו בעוכרי ההגנה, אולם אין לשכוח גם ליקויים יסודיים אחרים שעליהם עמדנו בפרק על ההצעות לתקון הפרוצדורה, ובעיקר היתה מוצדקת בקורת המיעוטים נגד דרכי פעולתה של ועדת המעוטים, אשר היתה מסתפקת בתשובת הממשלה לפטיציה מבלי יכולת או רצון לברר את האמת. פטיציות נגד הפרת חוזים ע"י שמוש בלתי נכון בחוק או ע"י פעולות אדמיניסטרטיביות לא יכלו להצליח אלא במקרים נדירים ביותר.

מה היו הקפוחים לגבי היהודים ברוב ארצות החוזים? אפשר להגיד שאם עד עלות הנאצים לשלטון נשמרו דרך כלל הזכויות הפורמליות של היהודים ויתר המיעוטים, הרי החל מתקופה זו בא שנוי במצב המשפטי של היהודים וזכויותיהם היסודיות ביותר עפ"י החוזים לא כובדו, לא רק באיזורי השלטון הנאצי (דאנציג, שלזיה, הסאר וארצות הכבוש) אלא גם באיזורי ההשפעה של שנאת היהודים הנאצית (פולין, רומניה, הונגריה) שבהם חוקקו גם חוקים אנטי־יהודיים מתוך הפרה גלויה של חוזי המיעוטים.

לגבי השויון למעשה נהגו רוב המדינות מתוך קפוח היהודים במשך כל הזמן. נישול כלכלי באמצעים שונים היה מנת גורלם של היהודים ברוב ארצות המיעוטים, גם כשלא הוצא אף חוק הפוגע בזכויותיהם המוכרות ע"י חוזי המיעוטים. אפילו לאחר הצהרתה של פולין על הסתלקותה מחוזה המיעוטים לא קופחו במדה ניכרת הזכויות הפורמליות של היהודים, שהובטחו ע"י הקונסטיטוציה, אך מסע השמד הכלכלי הלך וגבר בלי קשר להסתלקות זו.

כמעט כל המדינות שהוצרכו לחתום על חוזים להגנת המיעוטים הלאומיים, ראו בהם מעמסה יתירה. חוץ מכמה מדינות ראויות לשבח, כגון צ’כוסלובקיה, פינלאנד ואסטוניה, ניסו המדינות ליטול את עוקצם של חוקים אלה או לטשטש את עיקר תכנם. פולין הסתלקה מהחוזה. רומניה איימה בביטולוֹ בשעה שנתבעה ע"י חבר הלאומים לקיים את הוראותיו. כבר בשנים הראשונות אחרי שנחתמו החוזים פג למעשה תקפם ברוב הארצות.

לא רק המיעוטים היהודיים קופחו, אך הם קופחו יותר מכל המיעוטים. לגבי המיעוטים הבלתי־יהודיים קבעו במדה רבה היחסים בין מדינת המיעוט ובין המדינה שבה היה עם המיעוט – רוב. בהתאם ליחסים אלה השתנה מצב המיעוטים אם לרעה ואם לטובה. כמה מהמיעוטים (גרמניים, הונגריים, אוקראינים) היו גם בעלי שאיפות אירדנטיות מובהקות, גורם שלא היה מצוי אצל המיעוט היהודי.

המוסדות של אוטונומיה למחצה שהיו קיימים בשנים הראשונות בוטלו אח"כ. למיעוטים לא ניתנה גישה לפקידות הממשלתית. בחינוך, במסים, במסחר, מדיניות אגררית וכו' – נהגו ביד קשה. היו אמנם יוצאים מהכלל, אולם באופן כללי היה גורל המיעוטים – סבל. קיום החוזים ייתכן שהיה לו כוח מונע מסוים, אולם ערבות החבר היה למיעוטים קנה רצוץ.

פרק ג': הצעות התקונים

כל 20 שנות קיומה של הגנת המיעוטים לא פסקו החיפושים וההצעות לתקנת המצב. המיעוטים ודעת הקהל המתקדמת, בעולם ובהסתדרויות הבינלאומיות להתקרבות העמים, לא פעם הביעו את מורת רוחם על הזכויות המצומצמות שבחוזים, ועל הפרוצידורה ועל דרך ההגשמה של ההגנה

ההצעות ביחס לתקוני הפרוצידורה הובאו בח"ב. כאן נתרכז בהצעות לתקון המצב בכללו שאפשר למיינן כך:

א. הכלליות (אוניברסליות) של הגנת המיעוטים. טענו לה בעיקר המדינות בעלות המיעוטים, אם כי לרוב בכוונה להשתחרר מהחוזים שלהם, גם כמה מעוטים, שבכמה ארצות ראו בכך תנאי חיוני לקיומם והתפתחותם.

מדינות המערב התנגדו להצעה זו כי לא רצו ליצור בעיות שלא ידעון קודם. אין ספק, שהאוניברסליות היתה יוצרת עקרונות ממשל כלליים שיש בהם התקדמות לקראת שלום וצדק ביחסי העמים, אם כי היתה נותנת דחיפה למיעוטים “רדומים” ומחישה את יקיצתם. דרישה זו הושמעה מפי רוב ההסתדרויות הבינלאומיות לטפוח השלום וההתקדמות. פרופ' ג’ילברט מאריי הציע ב־1928 שהגנת המעוטים תהיה כללית ותהיה “לחלק מהחוק המקובל (common law) באירופה”. המלצה על כלליות כזו מוצאים אנו גם בהחלטות מליאת חבה"ל מ־1922 ומ־1933.

ב. מעמד המיעוט. המיעוטים דרשו לראות אותם כצד במסכת ההגנה ולא רק כנשוא הדיונים וכמקור לאינפורמציה. היו הצעות, שבירור פטיציות יתקיים בנוכחות נציגי המיעוט, כדי שיוכלו לענות על טענות הממשלות. כן תבעו שהמיעוט יוכל להופיע כצד בבית הדין הבינלאומי בהאג. נשמעו גם דרישות יותר צנועות, שחבה"ל (המועצה או ועדת השלשה) יפנו לפחות לנציגי המעוטים לשם קבלת ידיעות וחומר.

ג. פיקוח מתמיד. הדרישה היסודית של המיעוטים ושל ההסתדרויות הבינלאומיות היתה הקמת ועדת מיעוטים מתמדת, בדומה לועדת המנדטים, והטלת חובה על המדינות למסור דוחו"ת קבועים, כדי שהחבר יוכל למלא את התפקיד של השגחה אם המדינות מקיימות את הוראות החוזים. כן היו הצעות (פרופ' מאריי) שבאזורים בעלי אוכלוסיה מעורבת יפעלו נציבים או ועדות קבועים מטעם החבר, שיוכלו לברר תלונות במקום, לפייס וכדו', בדומה למצב בדאנציג או בשלזיה. בדו"ח טיטוני יש פסקה – “חבה”ל חייב לדאוג לכך שיקימו תמיד את הוראות הגנת המיעוטים" – המלמדת שראשוני הדברים של הגנת המיעוטים מחוגי חבה"ל חשבו על פיקוח מתמיד. גם החלטת המליאה מיום 21.9.1922 על תפקידיו של המזכיר הכללי של חבה"ל “לאסוף ידיעות הנוגעות לאופן הגשמת חוזי המיעוטים” מרמזת על כוונה לפיקוח מתמיד. אולם כפי שראינו לא הלך חבה"ל בדרך זו וצמצם צמצום רב ביותר את האפשרויות וההזדמנויות להתערב לטובת מיעוטים שלא לפגוע בריבונות המקודשת של המדינות.

ד. הפרוצידורה. ההצעות המרובות לשפור הפרוצידודה של ההגנה לשם הגברת יעילותה היו כדלקמן: להודיע למיעוט את תשובת הממשלה, כדי שיוכל לענות עליה; להפעיל את מנגנון ההגבה ע"י הפטיציה עצמה בדומה לפטיציות על יסוד חוזה שלזיה; להודיע למיעוט את תוצאות הטפול בפטיציה; להעביר כל שאלה השנויה במחלוקת להאג; לחייב את המדינות לכלול בקונסטיטוציות את הוראות הגנת המיעוטים, כדי שבתי הדין הארציים יוכלו לבטל חוקים הסותרים את הקונסטיטוציות וכו'.

ה. הרחבת הזכויות. המיעוטים וכן דעת הקהל המתקדמת דרשו לתת למיעוטים גם זכויות לאומיות קבוציות מלאות (אוטונומיה פרסונאלית או טריטוריאלית) והגנה מפני הסתה ועלבון (פרופ' טדסקי מרומא הציע אמנה בינלאומית לאיסור ההסתה האנטישמית), זכויות מוגדרות יותר בענין השתתפות בתקציבי המדינה, הרחבת הזכויות התרבותיות, הלשוניות והפוליטיות (קוריות מיעוטיות לבחירות) וכדו'.

ו. פתרונות שלא על יסוד חוזי המיעוטים. היו גם הצעות רבות לפתרונות קיצוניים יותר של בעית המיעוטים והן: 1) שינוי בסיס המדינה, שתהיה מדינת לאומים ולא מדינה לאומית; 2) העברת המיעוטים לארץ בה יושב עם המיעוט; 3) תיקון גבולות, ז"א סיפוק המגמות האירדנטיות. אין ספק שהצעות אלה עלולות לפתור בהחלט את בעית המיעוטים, אלא שהעמים השולטים היו רחוקים מאד מאישור מדיניות מרחיקה לכת כזו. היו מקרים בודדים בהם נתגשמו עקרונות אלה או אחד מהם ואמנם במקרים כאלה היה בזה משום פתרון הבעיה (משטר של מדינת לאומים ברוסיה, חלופי האוכלוסין בין יון ותורכיה).

רוב ההצעות פרט למפורטות בסעיף ו' הנ"ל נכללו בצורה זו או אחרת בתזכירי המדינות לועדת אדטשי ובוכוחים במועצה ובמליאה בקשר לשאלת המיעוטים. תמצית התזכירים והוכוחים מובאת במפוזר בחלקים ב' וג'.

פרק ד': הסיכום

בתמונה מעטים הצבעים הבהירים. פרט לכמה מקרים לא הביאה הגנת החבר פתרון ממשי לשאלות המיעוט היהודי. החוזים אמנם השלימו את האמנציפציה של מליוני יהודים, אולם לא הבטיחו למעשה אלא אפשרויות זעומות לקיום לאומי, כלכלי ואפילו פיזי של היהודים.

כבר צוינו הגורמים שהביאו לידי המצב הירוד הזה. ייתכן שאלולא החוזים היה המצב רע עוד יותר ואין להתעלם מזה; אך טעות היא, לדעתי, לחפש את הפתרון בתקון זה או אחר בפרוצידורה או בהרחבת מסגרת החוזים, באוניברסליות של ההגנה או בהקמת ועדת מיעוטים מתמדת. שורש הרע הוא בעצם המשטר המדיני והבינלאומי שהיה קיים בין שתי המלחמות.

למרות כל החדושים החשובים שהנהיגו ורסייל וג’ניבה לא הוקם המשטר שיש בו להבטיח את השאיפות לצדק ולשלום ובמיוחד לגבי המעוטים. כי לא בקיום מיעוטים שורש הרע. המפה הדמוגרפית של אירופה המזרחית והדרומית ובמדה ידועה גם של אזורים אחרים, מוכיחה כי לא כל המדינות יכולות להיות הומוגניות. מיעוטים היו ויהיו במדינות רבות. הרע הוא בזה שוורסייל וג’ניבה לא נגעו כמעט ב"אליל הריבונות". קלמנסו במכתבו לפדרבסקי מדגיש, שאין למדינות זכות להתערב בעניני פולין. בלפור במועצת חבה"ל מדבר על אי הנעימות שמדינה אחת תופיע נגד חברתה כמאשימה. רבבות אזרחים גרמנים נרדפים בגלל מוצאם בלבד, מוצאים מחוץ למסגרת של כל חוק ונוטלים מהם הכל, גם חייהם, ללא כל התערבות של חבה"ל או המעצמות. כל זה אפשרי רק מפני הקדושה שבה עטפו המדינות את רבונותן. המסורת של המאה הי"ט, זכותה האקסקלוזיבית של המדינה לנהל את עניניה הפנימייים כרצונה הונהגה גם במשטר החדש. בלי הורדת האליל הזה מעל דוכן קדשו, בלי ההכרה שאין בעצם שאלות פנימיות של המדינות כי כל שאלה עלולה לחרוג מחוץ למסגרת המדינה (כדברי ב"כ נורבגיה במועצה בקשר לבירור הפטיציה של ברנהיים), לא ייתכן להבטיח לא רק את היחס הצודק למיעוטים אלא גם את שלום העולם. לולא ראו המדינות את המהפכה הנאצית שאלה פנימית של גרמניה היתה נמנעת מלחמת העולם השניה.

בעית המיעוטים איננה אפוא אלא בחינה אחת של מסכת השלום העולמית. במקום המדינה הלאומית בעלת הסמכות האקסקלוזיבית בעניניה הפנימיים צריכה לבוא מדינת לאומים פדרטיבית, שרבונותה בענינים החיוניים לשלום העולם תהיה בידי חבר הלאומים אשר יפקח על שמירת התקנות הבינלאומיות שיותקנו לשם הבטחת יחסי השלום והצדק בין האומות. במשטר כזה תשמש פרוצידורה של הגנה משוכללת תריס בפני השתלטות עם אחד על משנהו, במשטר כזה תוכל ועדה מתמדת למלא את תפקידה.

בעית המיעוטים בעולם החדש יכולה להפתר. בכמה מקרים הכרחיים תיפתר בעיית המיעוט ע"י הומוגניזציה של המסגרות המדיניות הפדרטיביות בדרך של תקון גבולות והעברת אוכלוסין, המיעוטים שישארו במדינות נכר ייהנו משויון זכויות מלא ומאפשרויות שוות עם הרב להתפתחות לאומית וכלכלית מלאה.

בעית המיעוטים היהודים, במדה שלא תיפתר בדרך של ריכוז טריטוריאלי, תוכל למצוא פתרון מה רק במדינת הלאומים הנ"ל. אולם אפייה של השאלה היהודית, העמוסה מסורת של סבל ושנאה, מחייב אמצעים נוספים כדי להבטיח את מלוא הזכויות. אין כאן שאלה של פריבילגיות, אלא הכרח בתקנות נוספות ומיוחדות, מחויבות המציאות היהודית ההיסטורית, לשם מניעת גילויי אנטישמיות, לשם פתיחת כל המקצועות וענפי הכלכלה לפני היהודים וכדי להבטיח אמצעים מיוחדים לשם נורמליזציה של הגולה היהודית. הייחוד של השאלה היהודית נובע גם מהעובדה שאין היהודים מיעוט טריטוריאלי וצרכיהם הלאומיים והתרבותיים מחייבים אוטונומיה פרסונלית.

אופי מיוחד זה של השאלה היהודית כבר צוין בזמן יצירת חוזי המיעוטים, ובכמה מהם הוכנסו סעיפים יהודיים מיוחדים. מתולדות החוזים אפשר היה ללמוד, שלו עמדה בפני ועידת השלום שאלת המיעוטים היהודיים בלבד היו זכויותיהם רחבות יותר, אלא שהאופי האירידנטי של בעיות מיעוטים אחרים לא איפשרו להרחיב את הזכויות, מחשש יצירת שטח גדול יותר לחיכוך בין המדינה למיעוטים (כגון דברי וילסון, שאילו היה הנידון המיעוט היהודי בלבד, ייתכן שהיתה ניתנת הזכות למיעוט זה להפעיל את הגנת חבה"ל ואת ביה"ד בהאג).

לא כל אמצעי העשוי, בהתגשמותו, לשמש פתרון לבעיות מיעוטים בעולם, יש בו משום פתרון לגבי המיעוטים היהודיים. סעיפים מיוחדים להגנת המיעוטים, אמנות מיוחדות, כל אלה יש בהם להועיל בעולם של סובלנות, שלום וצדק. בעיות הרקונסטרוקציה בּריכוז השלטון בידי הממשלות עשוי להפר כל חוזה בינלאומי וכל ערבות בינלאומית. הפתרון היחידי הנראה כיום לשאלת הגולה האירופית, במדה שלא תחוסל על ידי עליה לארץ־ישראל, הוא פקוח ממשי בינלאומי המבוסס על כח ממשי בינלאומי.

אם ידע העולם ללמוד מכשלונות העבר ומהנסיון של חבה"ל הג’ניבי, יכונו הצדק והשלום, ומוסד הגנת המיעוטים שהוקם לאחר מלחמת העולם הראשונה יהיה שלב חשוב בדרך להקמת סדורי קבע וצדק ביחסים שבין עם למשנהו. אם ידע העולם להסיק מסקנות מפרשת העבר, לא תחזור ההופעה של הקמת חבר עמים מתוך תקוה שישמש כמוסד העולם להבטחת הצדק ושל הפיכתו תוך זמן קצר למשרד של רישום אמנות ופטיציות על גבי חורבות סמכותו ותקפו.

תוספת

א. חוזה המיעוטים הפולני

החוזה בין ארצות הברית, בריטניה, צרפת ואיטליה לבין פולין

שנחתם בוורסיי ב־28 ביוני 1919.

סעיף 1.

פולין מתחייבת להכיר בהוראות הכלולות בסעיפים מ־2 עד 8 של פרק זה בתורת חוקים יסודיים וכן שכל חוק, תקנה או פעולה רשמית לא יעמדו בסתירה או בניגוד להוראות אלה ושום חוק, תקנה או פעולה רשמית לא יהיו עדיפים עליהן.

סעיף 2.

הממשלה הפולנית מתחייבת להבטיח לכל התושבים של פולין ללא הבדל לידה, נתינות, לשון, גזע או דת את ההגנה המלאה ביותר של החיים והחופש.

לכל תושבי פולין תהא הזכות לשמוש חפשי באופן פרטי וצבורי בדתו, אמונתו או השקפת עולמו, במדה שנוהגיהם אינם פוגעים בסדר הצבורי ובעניני מוסר.

סעיף 3.

פולין מכירה ומצהירה שהנתינים הגרמניים, האוסטריים, ההונגריים או הרוסיים, שמקום מושבם בזמן קבלת תוקף של חוזה זה באיזור שהוכר כבר בחלק מפולין או שיוכר ככה, יהיו באופן אוטומטי ובלי דרישת פעולה פורמלית, נתינים פולניים, [בהתחשב בהוראות חוזי השלום עם גרמניה או אוסטריה בנוגע לאנשים אשר יתישבו באזורים כאלה לאחר תאריך שייקבע].

למרות כל הנ"ל יש לכל האנשים שגילם למעלה מ־18 שנה הזכות, בהתאם לתנאים שנקבעו בחוזים הנ"ל, לבחור (אופציה) בנתינות אחרת שהם יכולים להשיגה. הבחירה (האופציה) מצד הבעל כוללת את אשתו, והבחירה מצד ההורים כוללת את ילדיהם שלמטה מגיל 18 שנה.

האנשים שהשתמשו בזכות הבחירה הנ"ל, חייבים במשך 12 חדש לאחר מזה, במדה שאין הוראות חוזה השלום עם גרמניה מתנגדות לכך, להעביר את מקום מגוריהם למדינה שבה בחרו. הם רשאים להחזיק את הנד"לנ שלהם בשטח הפולני. הם רשאים לקחת אתם את כל המטלטלים שלהם מכל מין שהוא. אין להטיל עליהם איזה שהוא מס על הוצאת רכוש זה.

סעיף 4.

פולין מכירה ומצהירה שאנשים בעלי נתינות גרמנית, אוסטרית, הונגרית או רוסית אשר נולדו באיזור הנ"ל מהורים תושבי איזור זה יהיו פולנים באופן אוטומטי ובלי כל דרישת פעולה פורמלית, אפילו אם הם עצמם לא היו תושבי איזור זה בזמן שהחוזה הנוכחי קבל את תקפו.

למרות כל האמור לעיל, יכולים אנשים אלה תוך שנתיים לאחר מתן תוקף לחוזה הנוכחי להצהיר בפני השלטונות הפולניים המתאימים בארץ מגוריהם שהם מוותרים על הנתינות הפולנית ומאז הם לא ייחשבו עוד נתינים פולניים. מבחינה זו מחייבת הצהרת הבעל את אשתו והצהרת ההורים את ילדיהם שלמטה מגיל 18.

סעיף 5.

פולין מתחייבת לא לשים שום מכשולים בדרך השמוש בזכות הבחירה לרכוש או לא לרכוש את הנתינות הפולנית כפי שנקבע בחוזים בין מעצמות הברית עם גרמניה, אוסטריה, הונגריה או רוסיה וכפי שייקבע בחוזים שעומדים לעשותם לבחור אם לרכוש או לא לרכוש את הנתינות הפולנית.

סעיף 6.

הנתינות הפולנית תירכש באופן אוטומטי ע"י לידה באיזור פולני ע"י כל אדם שלא נולד כבעל נתינות אחרת.

סעיף 7.

כל הנתינים הפולניים יהיו שוים בפני החוק וייהנו מזכויות אזרחיות ומדיניות שוות בלי הבדל גזע, לשון או דת.

הבדלי דת, השקפת עולם או אמונה לא תזיק לכל נתין פולני בענינים הנוגעים להנאה מזכויות אזרחיות או מדיניות כגון התקבלות למשרות, פעולות ומשרות כבוד צבוריות או בשמוש במקצועות ובמלאכות.

אין להגביל כל הגבלה על נתין פולני בשמושו החפשי בכל שפה בחייו הפרטיים, הכלכליים, הדתיים, בעתונות או בפרסום מכל סוג שהוא או באספות פומביות.

למרות קביעתה של לשון רשמית ע"י הממשלה הפולנית יינתנו לנתינים הפולניים שאין לשונם פולנית הקלות מתאימות לשמוש בשפתם בכתב או בעל פה בפני בתי המשפט.

סעיף 8.

נתינים פולניים השייכים למעוט גזעי, דתי או לשוני ייהנו מיחס שוה ומבטחונות לפי החוק ולמעשה כיתר הנתינים הפולניים. במיוחד תהא להם הזכות השוה להקים על חשבונם מוסדות צדקה, דת או חברה וכן בתי ספר ומוסדות חנוך אחרים, לנהל אותם ולפקח עליהם ולהשתמש בהם באופן חפשי בשפתם ובדתם.

סעיף 9.

בשטח ההוראה הפומבית תתן הממשלה הפולנית הקלות מתאימות בערים ובאיזורים בהם גרים נתינים פולניים שאין לשונם פולנית בחלק ניכר כדי להבטיח שההוראה לילדי נתינים פולניים אלה בבתי הספר הנמוכים תהא בשפתם. אין הוראה זאת באה למנוע מהממשלה הפולנית מקבוע את הלשון הפולנית כמקצוע חובה.

בערים ואזורים אשר בהם גרים נתינים פולניים השייכים למעוט לאומי דתי או לשוני בחלק ניכר יובטח בשביל מעוטים אלה חלק צודק בהנאה ובשמוש של הסכומים שיוקצבו מקרנות צבוריות בתוקף תקציב המדינה, העיריות או תקציב אחר לצרכי חנוך, דת או צדקה.

הוראות הסעיף הנוכחי יחולו רק על נתינים פולניים שלשונם גרמנית באותו החלק של פולין אשר היה גרמני ב־1 לאוגוסט 1914.

סעיף 10

הנהלות בתי הספר המקומיות, שמונו ע"י הקהלות היהודיות של פולין ידאגו תחת פקוחה הכללי של המדינה לחלוקה מתאימה של החלק היחסי מהקרנות הצבוריות המגיע לבתי הספר היהודיים לפי הסעיף 9 וכן יבטיחו את ארגונם והנהלתם של בתי ספר אלה. הוראות סעיף 9 על השמוש בלשונות בבתי הספר יחולו על בתי ספר אלה.

סעיף 11

אין להכריח את היהודים לעשות איזו שהיא פעולה המהווה חלול השבת שלהם ואין לשלול מהם כל זכות שהיא מהטעם שהם מסרבים להופיע בפני בתי המשפט או לעשות איזה פעולות משפטיות בשבת שלהם. הוראה זו אינה פוטרת בכל זאת את היהודים מהחובות החלות על כל הנתינים הפולניים בנוגע לחובת שרות בצבא, להגנת המדינה או לשמירה על הסדר הצבורי.

פולין מצהירה שאין היא מתכוונת לקבוע או לערוך בחירות כלליות או מקומיות בשבת; רישום חובה של שמות ברשימות בוחרים וכדו' אסור שיתקיים בשבת.

סעיף 12

פולין מסכימה שההתחיבויות הכלולות בסעיפים הנ"ל מהוות במדה שהן נוגעות לאנשים השייכים למיעוטים גזעיים, דתיים או לשוניים התחייבויות בעלות ענין בינלאומי ותועמדנה תחת ערבות חבר הלאומים. אין לשנותן בלי הסכמת רוב המועצה של חבר הלאומים. ארצות הברית, האימפריה הבריטית, צרפת, איטליה, ויפאן מסכימות בזה לא להמנע מלתת את הסכמתן לכל שנוי בסעיפים אלה. אשר לה יסכים בצורה החוקית רוב מועצת חבה"ל.

פולין מסכימה שכל חבר מועצת חבר הלאומים תהא לו הזכות להביא לתשומת לב המועצה כל הפרה או סכנת הפרה של כל התחיבות מההתחיבויות האלה ושהמועצה תוכל אז לנקוט באותה הפעולה ולתת אותה ההוראה שתראה בהתאם למסבות לנכונה ובת תוקף.

כן מסכימה פולין שכל חלוקי הדעות בשאלות חוק או עובדה שיתעוררו בנוגע לסעיפים הנדונים בין הממשלה הפולנית ואחת ממעצמות הברית או כל מעצמה אחרת, שהיא חברה של מועצת חבר הלאומים יחשבו כסכסוך בעל אופי בינלאומי עפ"י סעיף 14 של ספר הברית של חבר הלאומים. הממשלה הפולנית מסכימה בזה שכל סכסוך כזה יועבר לביה"ד המתמיד של צדק בינלאומי לדרישתו של הצד השני. החלטת ביה"ד המתמיד תהא סופית ויהיה לו התוקף והכוח של פסק בתוקף סעיף 13 של ספר הברית.

ב. מכתב קלמנסו לפדרבסקי

בפסקותיו הראשונות מטפל המכתב ארוכות בתקדימים ההיסטוריים להגנת מיעוטים. קלמנסו כותב: “חוזה זה איננו משמש חדוש. זה מזמן היה נוהל קבוע של החק הפומבי באירופה, שבשעת יצירת מדינה או הגדלה ניכרת של שטח מדינה קימת, תהיה ההכרה הקבוצית והפורמלית מצד המעצמות הגדולות מלווה בדרישה, שמדינות אלה יתחייבו לשמור על עקרונות ידועים של ממשל בצורת אמנה בינלאומית מחייבת”.

קלמנסו מזכיר כמה תקדימים היסטוריים כגון קונגרס ברלין, ארצות הבלקן וממשיך:

“מעצמות ההסכמה סבורות שהן לא תהיינה נאמנות לאחריות הרובצת עליהן, אם בהזדמנות זו הן תסטינה ממה שהפך למסורת קבועה. בקשר לזה עלי גם להזכיר את העובדה שהודות למאמצים והקרבנות של המעצמות, אשר בשמן אני פונה לכב', השיגה האומה הפולנית את החזרת עצמאותה. הודות להחלטת המעצמות האלה נקבעה מחדש הרבונות הפולנית על השטחים הנדונים והוכנסו לאומה הפולנית התושבים של שטחים אלה. בתמיכה, שאוצרות המעצמות האלה יתנו לחבה”ל, תהא תלויה במידה רבה פולין העתידה בקשר להחזקת שטחים אלה. על מעצמות אלה, על כן, רובצת חובה שאין הן יכולות להשתמט ממנה – להבטיח בצורה החגיגית והמתמידה ביותר ערבויות לזכויות מהותיות מסוימות, שיתנו לתושבים את ההגנה הנחוצה בלי שים לב לשנויים היכולים לבוא במבנה הפנימי של המדינה הפולנית".

קלמנסו מזכיר שהתחיבויות דומות יוטלו גם על מדינות אחרות וממשיך:

“לאמתו של דבר הרי זה נכון, שהחוזה החדש שונה בצורתו מהאמנות הקודמות, שטפלו בענינים דומים. שנוי הצורה הוא תוצאה מחייבת של השיטה החדשה ביחסים הבינלאומיים ההולכת ונבנית כעת ע”י הקמת חבר הלאומים ושנוי זה הוא חלק מהותי משיטה חדשה זאת. בתוקף השיטה הישנה היתה הערבות לבצוע הוראות דומות בידי המעצמות הגדולות. הנסיון מלמד שזה היה למעשה בלתי תכליתי ונתון לבקרת שמצב זה עלול לתת למעצמות הגדולות ביחד או לחוד זכות להתערב בענינים הפנימיים של המדינות הנוגעות ושאפשר היה להשתמש בזכות זו למטרות פוליטיות. בתוקף השיטה החדשה נתונה הערבות בידי חבר הלאומים. ההוראות המטפלות בערבות זו נוסחו בזהירות כדי שלפולין יהיה ברור, שהיא לא תהא בשום אופן נתונה לאפוטרופסות המעצמות שחתמו על החוזה.

אף זאת, רוצה אני גם לציין שלחוזה הוכנסה הוראה הקובעת שחילוקי דעות הנובעים מהוראות החוזה אפשר להביאם בפני בית הדין של חבר הלאומים. בדרך זאת יסולקו חלוקי הדעות היכולים להתעורר מהתחום הפוליטי ויוכנסו למוסד משפטי, ויש תקוה, על כן, שע"י כך תוקל החלטה בלתי משוחדת ויחד עם זה תמנע כל סכנה של התערבות פוליטית ע"י המעצמות בענינים הפנימיים של פולין".

אמנם – אומר קלמנסו – יש הבדל בין הנוסח של החוזה הפולני ובין ההוראות שבחוזה ברלין, אבל:

“המצב שבו צריכות לטפל המעצמות הוא חדש והנסיון הוכיח את נחיצותן של הוראות חדשות. השטחים המועברים גם לפולין וגם למדינות אחרות מכילים, מהכרח, אוכלוסיה גדולה המדברת בשפות שונות מהעם שבתוכו הם יכללו ושייכת לגזעים שונים מהעם הזה. יש להצטער שהגזעים נתרחקו זה מזה ע”י שנים ארוכות של איבה מרה. יש תקוה שאפשר יהיה ביתר קלות להפיס אוכלוסיות אלה כלפי מצבן החדש אם הן תדענה כבר מההתחלה שהגנתן מובטחת ושניתנו ערבויות מספיקות נגד סכנה של יחס בלתי צודק או דכוי. יש לקוות שעצם הידיעה שערבויות כאלה קימות תעזור במדה ממשית לפיוס הרצוי לכולם וייעשה הרבה כדי למנע את הכרח השמוש בהן".

יתר המכתב מסביר בקצור את אופי החוזה ומסתיים בבטוי רגשי הספוק לרגלי חדושה של מדינת פולין.

ג. הצהרת המשלחת הליטאית לועידת השלום

(ההצהרה הפריסאית) ב־5 באוגוסט 1919 לועה"מ

בקשר לשיחתנו מסוף יולי (1919) הרינו מתכבדים לתת לכם את ההודעה דלקמן בנוגע למצב נתינינו היהודים. משלחת ליטא קבלה בשאלה זו, באשור נציגי היהודים, את העקרונות דלקמן המהווים או יהוו חלק מחוקי היסוד (הקונסטיטוציה).

1. בני האומה היהודית, כמו כל התושבים, ללא הבדל לאום, דת, או לשון נהנים ממלוא הזכויות הפוליטיות והלאומיות.

2. היהודים מיוצגים ויהיו מיוצגים באופן פרופורציונלי במוסדות המחוקקים.

3. היהודים משתתפים בממשלה ובמוסדות המשפטים. לשם הנהלת עניניהם יוקם מיניסטריון מיוחד לענינים היהודיים.

4. זכות הייצוג הפרופורציונלי במוסדות המחוקקים מובטחת ע"י הקמת קוריה לאומית של היהודים או ע"י אמצעי אחר שיימצא מתאים ביותר למטרה זו.

5. היהודים נהנים מזכות השמוש החפשי בלשונותיהם באספות פומביות, בעתונות, בתיאטרון, בבתי־הספר, בכל מערכת הפעולות המשפטיות, בבתי המשפט ובמוסדות הממשלה.

(הערה: הלשון הליטאית מוכרת כלשון המדינה. כל המוסדות הפומביים פרט לאורגנים של האוטונומיה הלאומית חייבים להשתמש בקורספונדנציה שלהם רק בלשון זאת. למוד השפה הליטאית הוא חובה בכל בתי הספר הנמוכים והתיכוניים בליטא).

1. זכות היהודים לשמירת השבת והחגים וכן יתר חוקי דתם לא תוגבל לא במישרים ולא בעקיפין. לא ייחשבו כהגבלות החובות המוטלות במדה שוה על כל התושבים להגנת המולדת או לשמירת הסדר הצבורי. הרבנים יהיו במצב משפטי דומה לראשי דתות אחרות.

2. היהודים נהנים מאוטונומיה בעניניהם הפנימיים. בין אלה נחשבים עניני דת, צדקה, עזרה סוציאלית, הוראה, ועניני תרבות אינטלקטואלית בכלל. ההגדרה המפורטת של תחומי האוטונומיה הלאומית תיעשה ע"י חוק ותובטח ע"י חוקי היסוד (הקונסטיטוציה).

האורגנים של האוטונומיה היהודית הם הקהלות היהודיות וברית הקהלות. סדר הקמת הקהלות, נציגותן וברית הקהלות ייקבע ע"י חוק מיוחד.

ההוראה בבתי הספר היהודיים הנמוכים תהא חובה; היא תהיה כללית וללא תשלום אם חובות דומות יוטלו ע"י החוק על בתי ספר נמוכים אחרים.

1. האורגנים של האוטונומיה הלאומית היהודית, כדוגמת האוטונומיה הטריטוריאלית, נחשבים כאורגנים ממשלתיים והם מוסמכים בתחומי פעולתם וסמכותם לקבל החלטות מחייבות את בני אומתם. כן מוסמכים הם להטיל על בני אומתם מסים מיוחדים לשם כסוי הוצאותיהם.

במה שנוגע לזכויות האזרחיות הרי הקהלות היהודיות וברית הקהלות נהנות מזכויות של אישיות משפטיות. הן מוסמכות, בין השאר, לקבל תרומות בחיים ועפ"י צואה.

הן תשתמשנה במדה שוה בתמיכות המדינה, אם תמיכות כאלה, מיועדות למטרות דומות, ניתנות לאורגנים דומים של לאומים אחרים. התמיכות צריכות להיות שוות באופן פרופורציונלי לכל הלאומים.

אנו מקווים שתמצאו את הזכויות הנ"ל כמספיקות לשם הבטחת אשרם של נתינינו במדה שהענין תלוי בחוקים ובסדר המדינה ותעדיפו זכויות המתקבלות מרצון חפשי על זכויות המוטלות ע"י לחץ.

ד. החלטות המועצה והמליאה של חבר הלאומים בענין הנוהל

של הגנת המעוטים

1. הדו"ח של טיטוני שאושר ע"י מועצת חבר הלאומים ב־22.10.1920

“המדינה הנוגעת מסכימה, שההתחיבויות הכלולות בסעיפים הנ”ל מהוות, במדה שהן נוגעות לאנשים השייכים למיעוטים גזעיים, לשוניים או דתיים, התחיבויות בעלות ענין בינלאומי ותועמדנה תחת ערבות חבר הלאומים".

כן קובעות התחיבויות בנוגע למעוטים שהמדינה הנוגעת “מסכימה שכל חבר המועצה של חבה”ל תהא לו הזכות להביא לתשומת לב המועצה כל הפרה או סכנת הפרה של כל התחיבות מההתחיבויות האלה ושהמועצה תוכל אז לנקוט באותה הפעולה ולתת אותה ההוראה שתראה בהתאם למסבות לנכונה ותכליתית".

כן הסכימו הארצות הנוגעות שכל חלוקי דעות בשאלות חוק או עובדה הנובעים מהסעיפים האלה שבין הממשלה הנוגעת וכל מעצמה חברה במועצת חבר הלאומים תחשב כסכסוך בעל אופי בינלאומי לפי סעיף 14 מספר הברית של חבר־הלאומים וסכסוך זה יימסר לדרישת הצד השני לביה"ד המתמיד של צדק בינלאומי.

עד האידנה מסר החוק הבינלאומי למעצמות הגדולות את האחריות להגשמת הוראות דומות. אמנות השלום הכניסו שטה חדשה: הן פנו לחבר הלאומים.

המועצה וביה"ד המתמיד של צדק בינלאומי הם שני הכלים של החבר שהוטלו עליהם ההגשמה המעשית של הערבות.

רצוי כבר בתחלת הדברים להגדיר בבהירות את משמעות המונח “ערבות חבר־הלאומים”. נדמה בתכלית, שהתחיבות זו אומרת קודם כל, שאין להפר את הוראות הגנת המעוטים ז.א. אין לשנותן במובן של הפרה של איזו זכות מהזכויות שהוכרו למעשה, בלי אשור של רוב מועצת חבר הלאומים. כוונתה השניה של התחיבות זו היא שהחבר חייב לדאוג לכך שיקיימו תמיד את הוראות הגנת המעוטים.

המועצה חייבת לפעול במקרה של הפרה או סכנת הפרה של כל התחיבות מההתחיבויות לגבי המעוטים הנדונים. האמנות ברורות בהחלט בענין זה. הן מורות את הפרוצידורה שיש לנהוג בה.

הזכות להצביע על הפרה או על סכנת הפרה שמורה לחברי המועצה.

זוהי בעצם זכות וחובה של המעצמות המיוצגות במועצה, ע"י מתן זכות זו הם נתבקשו למעשה להראות ענין מיוחד בהגנת המעוטים.

גלוי וברור, שאין זכות זו מוציאה כלל את זכות המעוטים עצמם או אפילו זכות המדינות שאינן מיוצגות במועצה להצביע לחבר הלאומים על איזו הפרה או סכנת הפרה, אולם פעולה זו, מהכרח, שיהא לה אופי של פטיציה או פשוט של דו"ח, אין לה תוקף משפטי להביא את הענין בפני המועצה ולדרוש ממנה שתתערב.

מכאן, כאשר מופנית לחבר־הלאומים פטיציה בקשר לשאלת המעוטים, על המזכיר הראשי להעביר אותה, ללא פירושים, לחברי המועצה לידיעתם. העברה זו עדיין אינה מהווה פעולה משפטית של החבר או האורגנים שלו. סמכות המועצה לטפל בשאלה קמה רק כאשר אחד מחבריה מצביע על ההפרה או סכנת ההפרה המשמשת נושא הפטיציה או הדו"ח.

בעת ובעונה אחת מודיעים גם למדינה המעונינת, אם היא חבר בחבר־הלאומים על נושא הפטיציה. לאמיתו של דבר נהג כבר המזכיר הראשי זה זמן ידוע לפי נוהל זה של העברה מידית של כל מסמך, שהוגש לידיעת חברי המועצה, לכל חברי החבר. אינפורמציה זו הנותנת למדינה המעונינת הזדמנות להגיש לחברי המועצה את ההערות שהיא מוצאת לרצויות, אין לה בכל זאת אופי של דרישה מצד החבר לקבל אינפורמציה בקשר הנושא הפטיציה, וכן אין פירושה שהמדינה המעונינת חייבת להמציא עדויות להגנתה.

בכל המקרים, שבהם יתברר שכתוצאה מהפטיציה דרושה באופן דחוף התערבות החבר יוכל המזכיר הכללי לנהוג לפי הפרוצידורה הנ"ל, אולם בשים לב לדחיפות הענין עליו להעביר את הפטיציה הנדונה לחברי המועצה בהקדם האפשרי, ואם ימצא זאת לנכון – באלחוט.

כל מעצמה המיוצגת במועצה תוכל לדרוש כינוס של ישיבת מועצה דחופה בהתאם להוראות של התקנות המחייבות.

מטרתו של אמצעי זהירות זה הוא למנוע כל פעולה פתאומית של דכוי מעוטים.

אם המועצה מאשרת את הפרוש שהיה לו הכבוד להרצותו היא תוכל לקבל החלטה דלקמן:

“המועצה מזמינה את חבריה להפנות תשומת לב מיוחדת ביותר של ממשלותיהן למסקנות שהוסקו בדו”ח הנוכחי".

2. החלטת המועצה מיום 25 לאוקטובר 1920.

לשם הגדרת התנאים שבהם תשתמש המועצה בסמכויות שניתנו לה ע"י ספר הברית וע"י אמנות שונות להגנת מעוטים, קבלה המועצה החלטה שתיכלל בתקנות הפרוצידורה שלה:

"כדי לסייע לחברי המועצה בהגשמת זכויותיהם וחובותיהם בנוגע להגנת מעוטים, רצוי שהנשיא ושני חברים שימונו על ידו בכל מקרה יגשו לעיין בכל פטיציה או הודעה המופנית לחבר־הלאומים בנוגע להפרה או סכנת הפרה של סעיפי האמנות להגנת מעוטים. חקירה זאת תיעשה עם הודעת הפטיציה או ההודעה הנדונה לחברי המועצה.

3. החלטת המועצה מיום 27 ביוני 1921

בקשר לדו"ח מר טיטוני שאושר ב־22 באוקטובר 1920 בבריסל, מחליטה מועצת חבר־הלאומים:

כל הפטיציות הנוגעות להגנת מעוטים בתוקף סעיפי האמנות המוגשות שלא ע"י חברי חבר הלאומים יודעו מיד למדינה הנוגעת.

המדינה הנוגעת חייבת להודיע למזכיר הכללי תוך שלשה שבועות מהיום שבו קבל נציגה ע"י מזכירות חבר הלאומים את נוסח הפטיציה, אם היא מתכוונת להגיש איזה הערות על הנושא.

אם המדינה הנוגעת לא תענה תוך תקופת שלשת השבועות או אם היא תודיע שאינה חושבת להעיר כל הערה, תודע הפטיציה הנדונה לחברי חבר הלאומים בהתאם לפרוצידורה שנקבעה בדו"ח של מר טיטוני.

אם המדינה הנוגעת תודיע שהיא רוצה להגיש הערות, יינתן לה זמן של חדשיים לשם כך מהיום שבו קבל נציגה ע"י מזכירות החבר את נוסח הפטיציה. לאחר קבלת ההערות יעביר המזכיר הכללי את הפטיציה יחד עם ההערות לחברי חבר הלאומים.

במקרים יוצאים מהכלל ודחופים ביותר חייב המזכיר הכללי להודיע על הפטיציה לנציג המדינה המעונינת שליד מזכירות חבר הלאומים, לפני הודעתה לחברי חבר־הלאומים.

החלטה זו תקבל תוקף מידי בכל הענינים הנוגעים לפולין וצ’כוסלובקיה.

לגבי מדינות אחרות, שקבלו עליהן את הוראות האמנות על הגנת מעוטים, נותנת המועצה למזכיר הכללי סמכות להודיען על ההחלטה שנתקבלה בענין פולין וצ’כוסלובקיה ולבקשן להודיע אם רוצות הן שפרוצידורה זו תחול גם לדידן, (כל המדינות הנוגעות בדבר הודיעו על הסכמתן).

4. החלטת המליאה ג' של חבה"ל מיום 21 בספטמבר 1922

המזכיר הכללי שתפקידו לאסוף ידיעות הנוגעות לאופן הגשמת אמנות המעוטים חייב לא רק לסייע למועצה בבחינת הפטיציות בענין הפרת אמנות אלה, כי אם גם להודיע למועצה באיזו דרך מילאו את חובותיהם לגבי מדינותיהם האנשים השייכים למעוט הגזעי, הדתי או הלשוני. ידיעות שיקובצו בצורה זו יומצאו למדינות שהן חברות חבה"ל, לדרישתן.

5. החלטת המועצה מיום 5 בספטמבר 1923.

בקשר להחלטות הקודמות בענין הנוהל שיש לנהוג בה לשם הגנת המעוטים, מהימים 22 ו־25 באוקטובר 1920 ו־27 ביוני 1921, מחליטה מועצת חבה"ל דלקמן:

1. כדי שאפשר יהיה לנהוג בהן, לפי הנוהל שנקבע ע"י המועצה מהיום 22 ו־25 באוקטובר 1920 ו־27 ביוני 1921, חייבות הפטיציות הנוגעות להגנת המעוטים והמופנות לחבה"ל:

א. להתכוון להגנת המיעוטים בהתאם לאמנות;

ב. במיוחד, שלא להיות מוגשות בצורת דרישה להפסקת היחסים המדיניים בין המיעוט הנדון והמדינה שהמיעוט מהוה חלק ממנה;

ג. לא לבוא ממקור בן בלי שם או שאין לזהותו;

ד. להמנע מלשון חריפה:

ה. להכיל ידיעות או לטפל בעובדות שלא שמשו זה מקרוב נושא לפטיציה שנהגו בה בפרוצידורה המקובלת.

אם המדינה המעונינת מעוררת, מאיזה טעם שהוא, התנגדות לקבלת הפטיציה חייב המזכיר הכללי להעביר את השאלה, אם הפטיציה היא בת־קבלה, לנשיא המועצה, אשר יוכל להזמין שני חברי מועצה אחרים לסייע לו בדיון בשאלה זו. אם המדינה המעונינת דורשת זאת, יש לכלול שאלת נוהל זו בסדר היום של המועצה.

1. נשיא המועצה יכול להרשות את הארכת הזמן של חדשיים, שנקבע עפ"י החלטת ה־27 ביוני 1921 לשם הגשת ההערות ע"י הממשלה המעונינת על נושא הפטיציה, באם הארכה נדרשת ע"י המדינה המעונינת ובאם המסבות נראות כמחייבות הארכת זמן כזאת.

2. הודעת הפטיציה וההערות (אם יוגשו כאלה) של הממשלה המעונינת לחברי החבר בהתאם להחלטת ה־27 ביוני 1921, מוגבלת לחברי המועצה.

לדרישת המדינה המעונינת או בתוקף החלטה על כך, שתתקבל ע"י המועצה לאחר שהענין הוגש בפניה, בהתאם לנוהג, אפשר להודיע את הפטיציה גם לחברי חבר אחרים או לצבור בכללו.

1. העיון בפטיציות ובהערות (אם תוגשנה כאלה) של הממשלות המעונינות מצד הנשיא ושני חברים אחרים של המועצה, בהתאם להחלטה מיום 25 באוקטובר 1920, ייעשה במטרה היחידה כדי לקבוע אם איזה חבר או חברים של המועצה צריכים להצביע למועצה על הפרה או סכנת הפרה של סעיפי החוזים להגנת המיעוטים. הזכות השמורה לכל חברי המועצה להצביע על הפרה או סכנת הפרה תשאר בעינה עומדת.

2. ההחלטה הנוכחית תודע לממשלות שחתמו על חוזים או הצהירו הצהרות בקשר להגנת מעוטים.

6. החלטת המליאה ד' של חבה"ל מיום 26 בספטמבר 1923

עקב החלטת המועצה מ־5 בספטמבר 1923 הוגבלה הודעת הפטיציות של המעוטים לחברי המועצה, אולם בתוקף סעיף ה' של החלטת המליאה מיום 21 בספטמבר 1922 יכולה ממשלת כל מדינה שהיא חבר החבר לדרוש מהמזכירות שתעביר לה הפטיציות (בצירוף ההערות של המדינה המעונינת) שהוגשו למועצה.

7. החלטת המועצה מיום 10 ביוני 1925

אם הנשיא הוא בן מדינה מעונינת יכהן כיו"ר הועדה הנשיא הקודם, וכן לא ימונו כחברי הועדה נציגי מדינות מעונינות.

8. החלטת המועצה מיום 8 בספטמבר 1928

בעקבות דו"ח הועדה אשר מונתה ע"י המועצה במטרה להחליט אם עצומת האוקראינים נגד ליטא היא בת קבלה – “כדי לקבע אם פטיציה היא בת קבלה… אין מהחובה לבדוק אם הטענות המנוסחות הן מבוססות או לאו, אלא יש לקבוע אם הגשתה וצורתה הן בהתאם לתנאים שנקבעו בהחלטה מיום 5 בספטמבר 1923”.

9. החלטת המועצה מיום 13 ביוני 1929

(בעקבות דו"ח אדטשי)

א. התקבלות הפטיציות.

כאשר המזכיר הכללי מכריז על פטיציה כבלתי מתקבלת, הוא יודיע על כך לבעל הפטיציה, ויודיע לו, אם יש צורך בכך, את החלטת המועצה מ־5 בספטמבר 1923. הקובעת את תנאי ההתקבלות של פטיציות המעוטים.

ב. הרכב ועדות המעוטים.

במקרים יוצאים מן הכלל, יכול נשיא המועצה להזמין 4 חברי המועצה לבדוק פטיציות של מעוטים, במקום שנים, כפי שנקבע בהחלטת המועצה מ־25 באוקטובר 1920.

ג. תכיפות הישיבות של ועדות המעוטים.

המועצה סבורה שיהא זה רצוי שועדות המעוטים יקחו בחשבון אפשרות של קיום ישיבות בהפסקות שבין המושבים של המועצה בכל מקרה שיראו זאת דרוש בקשר לפטיציות מסוימות.

ד. הודעות על הפעולה שנעשתה על יסוד הפטיציה ע"י ועדות המעוטים.

1. כאשר חברי ועדת המעוטים יגמרו את הדיון בשאלה מבלי לבקש שהיא תועמד על סדר היום של המועצה, הם יודיעו את תוצאות הדיון ליתר חברי המועצה ע"י מכתב. המזכיר הכללי יחזיק את המסמכים הנדונים לרשות חברי המועצה.

2. המזכיר הכללי יחלק פעם בשנה, לשם אינפורמציה, לכל חברי המועצה מסמך המכיל את המכתבים שנשלחו במשך השנה, כפי שתואר לעיל, ע"י ועדות המעוטים השונות לחברי המועצה.

ה. פרסום התוצאות של דיון בשאלה ע"י ועדת מעוטים.

ועדות המעוטים יעיינו יפה באפשרות לפרסם, בהסכמת הממשלה המעונינת, את תוצאות הדיון בשאלות שהוגשו אליהן. המועצה מקוה ברצינות שהממשלות יתנו בכל מקרה שיהא אפשרי הדבר, את הסכמתן לפרסום כזה. האינפורמציה, אפשר לפרסמה בעתון הרשמי והיא יכולה להיות בצורת המכתב של ועידת המעוטים ליתר חברי המועצה או באיזה נוסח אחר שימצא מתאים.

ו. פרסומים שנתיים קבועים בענין עבודת החבר בקשר להגנת מעוטים

בהתאם לשטה הקיימת מתפרסמים רק הדיונים וההחלטות של המועצה והמליאה בשאלות המעוטים.

לפי מסקנות הועדה יש עוד לפרסם פרסומים דלקמן: המזכיר הכללי של חבה"ל יפרסם פעם בשנה בעתון הרשמי סטטיסטיקה בענין (1) מספר הפטיציות שהוגשו במשך השנה למזכירות. (2) מספר הפטיציות שהוכרו כבלתי מתקבלות. (3) מספר הפטיציות שהוכרו כמתקבלות ושהוגשו לועדות השלשה לשם דיון. (4) מספר הועדות ומספר הישיבות שהוקדשו לדיונים בשאלות המעוטים (5) מספר הפטיציות והדיון בהן ע"י ועדת שלשה שנסתיים במשך השנה.

ביבליוגרפיה

בסעיף א' מובאים הספרים על לידתם של חוזי המיעוטים; בסעיף ב' – על הפרוצדורה של הגנת המיעוטים; בסעיף ג' – על בעיות המיעוטים; בסעיף ד' – על בעיות המיעוט היהודי; בסעיף ה' – ההוצאות התקופיות שהוקדשו כלן או בחלקן לבעיות הנדונות; בסעיף ו' (ספרים עבריים) – על מצב המיעוטים היהודים.

א.

.Temperley – History of the Peace Conference (vol. 5)

Feinberg – La Question des Minoritès devant la Confèrence de la Paix 1919/20 et l'Action (Paris, 1929).‎‎

Die Judenfrage der Gegenwart –Dokumentensammlung – Leon Chasanowitsch und Leo Motzkin.‎

Janovsky The Jews and Minority Rights, London 1933

ב.

Julius Stone – International Guarantee of ‎Minority Rights, Oxford, 1932

Andrè Mandelstam – La protection internationale des minoritès, Paris, 1932

Greaves – The League Committees and World Order, Oxford, 1931

Dr. Nathan Feinberg – La Petition en Droit International, Paris, 1932

Dr. Nathan Feinberg – La Jurisdiction de la Cour Permanente le Système des Mandates et des Minoritès, Paris

Procedure Report – League Document C. 8. Μ. 5 1931

Kraus – Das Recht der Minderheiten, Berlin, 1927

ג.

Robinson – Das Minoritaetenproblem und seine Literatur, Berlin, 1928

Truhart – Voelkerbund und Minderheitspetitionen, Wien, 1931

Macartney – National States and National Minorities, London, 1933

Yungham Otto – National Minorities in Europe, N. Y. 1932

Royal Institute of International Affairs – Nationalism

Aleksandrov – Polozenie nazionalnych mienshinstv

Cybichowski – Prawa Mniejszosci, Warszawa

Kozminski – Sprawy Mniejszosci, Warszawa, 1922

בספר המקורי הופיעו כאן ההקדמה ותוכן הספר באנגלית, שהושמטו.

(הערת פב"י).