הקדמה    🔗

בסוף חודש יולי 1967 נערך באלג’יר כנס של משפטנים ערביים, שהוקדש לבירורן של השאלות המשפטיות, הכרוכות בסכסוך הערבי־ישראלי. באחת ההחלטות, שנתקבלו עם סיום הכנס, נקבע, כי יש לפרסם את מסקנות הדיונים, שנערכו בו, בצורת ספר, שיופיע בכמה לשונות ויהיה מכוּון לדעת־הקהל העולמית¹. הספר יצא בשנת 1968 בשם “כנס [Colloque] של משפטנים ערביים בעניין ארץ־ישראל – השאלה הארצישראלית”; ותמוה הדבר, שלא צוינו כאן שמות המשתתפים, ואף לא מספרם. בדברי־הפתיחה שלו נאמר רק, שבאי־הכנס נחלקו לשלוש סקציות: האחת בעניין “‘הזכויות’ ההיסטוריות”, בראשותו של הפרופ' אדמונד ראבאט (Rabbath) מביירות; השנייה בעניין “הזכויות [titres] המשפטיות”, בראשותו של הפרופ' מוסטאפה קאמיל יאסין (Yasseen)², נציגה של עיראק בפני ארגון האומות המאוחדות בג’נבה; והשלישית בעניין “האימפליקאציות של הסכסוך”, בראשותה של הפרופ' אאיכה ראטב Aicha) Rateb) מקהיר.

מחברי הספר לא ראו לנכון לפרסם את תמצית חילופי־הדעות, שנתקיימו בכל אחת מהסקציות הנ"ל, אלא הסתפקו בסקירה כללית על הנושא, שעמד על סדר־היום של כל אחת מהן³. כן מכיל הספר את נוסח ההחלטות, שנתקבלו בכנס, ודברי־פתיחה ונעילה של מוחמד בדז’אאואי (Bedjaoui), שר־המשפטים ושומר־החותם של אלג’יר. בנאום הנעילה שלו חלק בדז’אאואי מחמאות למשתתפים בדיון, בהדגישו בין השאר: “כמשפטנים, ניגשתם לכל השאלות הבסיסיות של הסכסוך הארצישראלי, בלא להסיח את הדעת מאף אחת מהן, וכן העברתם תחת שבט הביקורת האובייקטיבית ביותר את הטיעונים [הישראליים]…. במהלך־הוויכוחים לא נתפסתם כל עיקר לרגשנות יתירה; ודבר זה יש בו כדי להוסיף… לעומק עיונכם ולמשקל ניתוחכם”⁴.

ברי, שמכל משפטן – יהיה זה ערבי או יהודי – הבא לדון מבחינה משפטית בשאלה כה מסעירה כסכסוך הערבי־ישראלי, נדרש מאמץ רוחני רב לבל ייגרר בשיפוטו אחר רגשותיו ולא יטשטש את הגבולות שבין התחום המשפטי והתחום הפוליטי, שחובה לדקדק בהם⁵. ייתכן, כי בנסיבות הקיימות קשה להם לנוגעים בדבר להתעלות לדרגה של העדר משוא־פנים מוחלט, אך מכל־מקום מצוּוים הם לשמור על מינימום של אובייקטיביות, שבלעדיו נהפך כל טיעון, המתיימר להיות משפטי, לטיעון פוליטי, ולפרקים אף לתעמולה גרידא. למרבה המזל, עומד, כמדומה, לרשותו של המשפטן קריטריון די יעיל, שבעזרתו ניתן לקבוע, אם טענה מסוימת ראויה או אינה ראויה להשמע; והוא: אם משפטן רציני היה מוכן להשמיע אותה בפני בית־הדין הבינלאומי, מתוך סיכוי סביר, שתהא עשויה להתקבל על דעת השופטים. כפי שנראה להלן, אין הספר שלפנינו עומד במבחן זה, שכן מחבריו לא היססו להעלות בו טענות, שהן נטולות כל בסיס משפטי. ולא זו בלבד: כאן נתקלים אנו אף בדברים, שספק גדול הוא, אם אנשים אחראיים היו מתירים לעצמם להשמיעם ברבים. ואכן רגש האיבה לישראל, שבו חדור הספר מתחילתו ועד סופו, העביר את מחבריו במידה כזו על דעתם, שלא נרתעו מלהסתמך על העלילה ממחסן־הנשק התעמולתי של מדינות־ערב על קיומה של “מפת ארץ־ישראל הגדולה”, המתנוססת, כביכול, כקישוט־קיר בבניין הכנסת⁶. הרי מיליונים של תיירים – יהודים ולא יהודים – ביקרו בישראל במשך עשרים ואחת שנות קיומה, והם יכולים להעיד בפני כל בית־דין שבעולם, שהדברים אמורים בפרי הדמיון בלבד. על מידת ה־sine ira et studio של מחברי הספר תעיד גם העובדה הבאה: כמעט בכל הספר האות הראשונה שבמלה “יהודי” היא קטנה (juif)⁷, בעוד שהאות הראשונה במלה “ערבי” היא תמיד גדולה (Arabe). ספק הוא, אם תחבולה טיפוגראפית זו, שנועדה לפגוע בכבודו של העם היהודי, השיגה את מטרתה; אך ברי הדבר, שלא הוסיפה כבוד למחברים ולא כוח־שכנוע לטיעוניהם.

למרות אותן עובדות, המעוררות את השאלה, אם בכלל ראוי הוא פרסום, המסתייע באמצעים כגון אלה, לביקורת עניינית, ראיתי בכל זאת הצדקה להיזקק לכך, לתועלתו של הקורא, שפרטי הנושא אינם נהירים לו כל צרכם.

אין כוונה לנקוט כאן עמדה כלפי כל הקביעות והפירושים, הטענות וההנחות שבספר, אלא רק לגבי החשובים בהם, ותוך פסיחה על פרטי רוב השאלות הספציפיות, הנסקרות בדין־וחשבון על האימפליקאציות של הסכסוך. מובן מאליו, שאי־ההתייחסות לשאלה זו או אחרת, שנבחנו בספר, אין פירושה בשום פנים הסכמה בשתיקה לגישת המחברים. כן ראוי להטעים, שאין תכליתו של חיבור זה לעמוד על מדיניותן של ארצות־ערב כלפי ישראל, מאז כינונה ועד היום, לאור כללי המשפט הבינלאומי; להצביע על ההפרות לאין ספור של כללים אלה, שמדינות־ערב אחראיות להן, החל במלחמת־התוקפנות נגד ישראל משנת 1948 ועד להפרות הבלתי־פוסקות של צו הפסקת האש מיוני 1967; ולייחד את הדיבור על שיתוף־הפעולה ההדוק שלהן עם ארגוני המחבלים. על נושאים אלה ידובר להלן רק במידה שיהא צורך בכך להפרכת הטענות, שהועלו בספר, נגד הציונות, נגד המאנדאט הארצישראלי ונגד כינונה של מדינת ישראל. ממסגרת דיוננו חורגים גם הבירורים על הדרכים ליישובו של הסכסוך הערבי־ישראלי. נפתח בכמה הערות כלליות, העשויות להפיץ אור על שיטת העבודה של מחברי הספר ועל דרכי הטיעון שלהם, שאינן מניחות את הדעת כל עיקר.

 

פרק ראשון: הערות כלליות    🔗

1. בפתח־דבר לספר הובאו, כאמור, שמותיהם של ראשי־הסקציות, אולם לא הובהר בו, אם כל אחד מהם אחראי לאותו חלק בספר, הדן בעבודות הסקציה שלו, או אם האחראיות היא קולקטיבית. על־כל־פנים לא תמיד קיים תיאום בין החלקים השונים של הפרסום, ולפרקים אף מזדקרות בו סתירות. כך, למשל, נאמר בדין־חשבון הראשון, ש“הציונות היא פרי של הקולוניאליזם”⁸ ושהיא קמה “בהשראתו של הקולוניאליזם”⁹, ואילו בדין־וחשבון השני נקבע, ש“ההבטחה להקים בית יהודי לאומי [בארץ־ישראל] יש לה אופי יותר הומניטארי מאשר פוליטי…”¹⁰. ונשאלת השאלה: כיצד דרים קולוניאליזם והומאניטאריזם בכפיפה אחת?

2. בדין־וחשבון השני נאמר, שישראל נתקבלה לארגון האומות המאוחדות “בתנאי מחדיל”¹¹ (condition resolutive), שתקיים את החלטת העצרת מה־11 בדצמבר 1948, בייחוד בכל הנוגע לפליטים; ומאחר שלא מילאה אותו תנאי – בטל תקפה של ההחלטה בדבר קבלתה לאו“ם¹². “האומות המאוחדות”, קובע הדין־וחשבון, “התכוונו להועיד לביצוע ההחלטה [מדצמבר 1948] אופי של תנאי מחדיל”¹³. זו דוגמה ומופת לטענה חסרת כל שחר מבחינה משפטית. במגילת האו”ם אין כל הוראה שהיא, המתירה קבלת חבר בתנאי; כן אין בה כל הוראה, המדברת על האפשרות של גמר חברותו של חבר באופן אוטומאטי. בהתאם למגילה (סעיף 6), ניתן להוציא חבר מהארגון אך ורק לפי החלטת העצרת, בהמלצתה של מועצת־הבטחון¹⁴.

ואגב, לאותה טענה אין כל אחיזה במציאות. אסתפק בהבאת דברי איניס ל. קלוד, הבן (Claude, Jr.), בנדון: “העצרת הצביעה ב־11 במאי 1949 על קבלתה של ישראל כחברה בארגון העולמי. בעשותה כן, היא הזכירה את החלטותיה מה־29 בנובמבר 1947 וה־11 בדצמבר 1948 ורשמה לפניה באורח פורמאלי את ההצהרות וההסברים בנוגע לביצוען של אותן החלטות, שניתנו על־ידי נציגה של ישראל בפני הוועדה המדינית ad hoc. אולם הפנוית אלו לא היוו הצהרה, שישראל מקבלת על עצמה התחייבויות מוגדרות להתיר רפאטריאציה בלתי מוגבלת [של פליטים] או להבטיח זכויות־מיעוטים לאוכלוסייתה הערבית הנוכחית או העתידה. כהוכחה הטובה ביותר לכך, שישראל לא קיבלה על עצמה התחייבויות כאלו, משמשים נאומיהם של הנציגים הערביים במליאת העצרת, שבה נערכה ההצבעה על ההחלטה. הם ראו בקבלתה של ישראל דחיית דרישתם לכניעת המדינה המבקשת בעניין הרפאטריאציה וטענו במרירות, שישראל ‘לא נתנה הבטחות מוגדרות’”¹⁵.

והרי דוגמה שנייה לטענה נטולת כל יסוד משפטי: בדין־וחשבון השלישי מואשמת מדינת־ישראל באפליה לרעה של בני המיעוט הערבי שבתחומיה. “המשפט הבינלאומי”, נאמר בו, “אוסר כל אפליה לרעה שהיא של המיעוטים במדינה”¹⁶. לביסוסה של קביעה זו מסתמכים מחברי הדין־וחשבון על חווֹת־הדעת, שניתנו על־ידי בית־הדין הבינלאומי הקבוע, האחת מה־4 בפברואר 1932 בעניין היחס לאזרחים הפולניים בטריטוריה של דאנציג והשנייה מה־6 בפברואר 1935 בעניין בתי־הספר באלבאניה; אולם הם מתעלמים לגמרי מהעובדה, שכל הקביעות בחווֹת־הדעת הנ“ל מתייחסות למיעוטים, שהועמדו במשטר ההגנה הבינלאומית על המיעוטים, שהיה קיים בתקופה שבין שתי המלחמות – בטריטוריה של דאנציג מכוח הס' 104(5), של אמנת־השלום עם גרמניה מה־28.6.1919 והסכם־פאריס מה־9 בנובמבר 1920, ובאלבאניה – מכוח ההצהרה בעניין המיעוטים, שנמסרה על־ידי נציגותה למועצת חבר־הלאומים ביום 2 באוקטובר 1921. אך לא די בזה. למרבית הפליאה, אף נאמר בדין־וחשבון, ש”עקרון [אי־האפליה] אושר גם בספר־הברית של חבר־הלאומים, שקבע פרוצדורה להגנה על המיעוטים“¹⁷. והרי מן המפורסמות הוא, שבספר־הברית אין – לא במפורש ולא מכללא – איזו הוראה שהיא בנוגע למיעוטים ולהגנה עליהם. ואשר לגופו של העניין, הרי נאשמת ישראל ב”מעשי־אלימות נגד המיעוט הערבי“, ש”לובשים אף צורה של מעשי־טבח מתוכננים מראש“¹⁸ – האשמה, שמידת־האמת שבה דומה לזו שבקביעה הנ”ל בנוגע להמצאותן של הוראות בספר־הברית של חבר־הלאומים בעניין הפרוצדורה להגנה על המיעוטים. ואגב, כחודש ימים לאחר כנס המשפטנים באלג’יר, לא היסס איש מדע ערבי – הוא אלברט חורני (Hourani) מ“סנט אנטוני’ס קולג'” שבאוכספורד – להגדיר (במאמרו ב־Observer) את מצב הערבים בישראל כ“נסבל” (tolerable). אמנם הוא הזכיר את ההגבלות, שהוטלו עליהם על־ידי הממשל הצבאי (מבלי להעלים, שבחדשים האחרונים לפני כתיבת המאמר חלו הקלות בנדון), אולם עם זה הודה, באובייקטיביות הראויה לשבח, שהערבים “נהנים [בישראל] מזכויות אזרחיות ופוליטיות”¹⁹.

3. מחברי הספר לא ראו חובה לעצמם לדייק לא בעובדות ולא בציטוט של קטעים ממסמכים או מחיבורים, אף כשאלה מובאים במרכאות כפולות. כך, למשל, הנוסח של הצהרת באלפור, הניתן במרכאות, אינו הנוסח המדויק. במקום “הקמתו של בית לאומי בארץ־ישראל בשביל העם היהודי” נאמר “הקמתו של בית לאומי יהודי בארץ־ישראל”²⁰. מאחר שמחברי הספר טרחו רבות – כפי שנראה להלן – כדי להוכיח, שעם יהודי אינו קיים, הרי מצוּוים היו לדייק בתכלית בנדון.

בדין־וחשבון השני צוין, שבימי מלחמת־העולם הראשונה “הרבו בעלות־הברית בהצהרות על מנת לחזור ולאשר, שהעמים הלא־תורכיים, הכפופים לשלטון העותומאני, ישוחררו ויזכו בממשלות²¹ לאומיות, השואבות את סמכותן מרצונם החפשי של האוכלוסים”²². בהערה לקטע המצוטט באה הסתמכות על הצהרה של הנשיא וילסון משנת 1917 (ללא ציון תאריכה), שאושרה על־ידי בעלות־הברית; אולם האמת היא, שהנשיא וילסון לא הבטיח מעולם לעמים הלא־תורכיים שבקיסרות העותומאנית ממשלות לאומיות עצמאיות – לא בנאומו מה־22 בינואר 1917 (והוא הנאום, שוודאי עליו הסתמך הדין־וחשבון); לא ב“ארבעה־עשר הסעיפים” שלו מה־8 בינואר 1918; לא בארבעה ה“עקרונות” מה־11 בפברואר 1918; לא בארבע ה“מטרות” מה־4 ביולי 1918; ולא בחמשה ה“עקרונות המיוחדים” (particulars) מה־27 בספטמבר אותה שנה. אשר לנאום מה־22 בינואר – שהוא, כאמור, הרלבאנטי – מדגיש הפרופסור מאנדלשטאם, ש“מינימום הזכויות [שעליו הכריז וילסון] אין משמעותו בשום פנים הכרה בזכותה של כל אומה לעצמאות ואין להגדירו אלא כאוטונומיה”²³.

מוטעית היא הקביעה בדין־וחשבון השני, שב“וועדה המיוחדת של האומות המאוחדות בעניין ארץ־ישראל” (להלן – “אונסקופ”) הצביעו 4 מתוך 11 חבריה נגד תכנית החלוקה²⁴; למעשה הצביעו נגדה רק שלושה והרביעי – נציגה של אוסטראליה – נמנע²⁵. כן מחוסרי־יסוד הם הדברים, שנאמרו בדין־וחשבון הראשון, כי הכרזתו של טארדיה (Tadieu), שצרפת לא תתנגד למאנדאט אנגלי על ארץ־ישראל ולהקמתה של מדינה יהודית, נמסרה על־ידיו בישיבת “מועצת העשרה” (Supreme Concuil) של ועידת־השלום בפברואר 1919²⁶; האמת היא, שזו נמסרה בראיון עם בא־כוחו של העתון Le Temps.

על אי־דייקנותם של המחברים מלמד, בין השאר, המשפט הבא: “פרט לאיום על השלום, הפרת השלום או מעשה־תוקפנות, יכולה העצרת, מכוח הסעיף 10 [של המגילה],… לברר את כל השאלות והעניינים שבתחום סמכותה של המגילה…”²⁷. הרי הסעיף 11 מורה במפורש, ש“העצרת רשאית לברר את כל השאלות הנוגעות לקיום השלום והבטחון הבינלאומיים”; והסעיף 12 קובע, שאם השאלה אינה עומדת על סדר־יומה של מועצת־הבטחון – רשאית העצרת גם להמליץ המלצות בנדון.

4. הספר לוקה בניסוחים פגומים ומעורפלים. כך, למשל, נאמר בדברי־הביקורת על ההצבעה בעניין החלוקה, שנערכה בעצרת האו“ם ביום 29 בנובמבר 1947: “אין ספק, שלחצים ניכרים מאוד הופעלו על הרבה מדינות על־ידי הציונים ועל־ידי ארצות־הברית…: מר הארי טרומאן, נשיאה לשעבר של ארצות־הברית, לא העלים זאת ב’זכרונות' שלו. לא היה בכוחו, אחד־עשר חדשים לפני הבחירות לנשיאות בארצות־הברית, לוותר על העזרה רבת־הערך של הקולות הציוניים. על־כן הצטרף לתכנית החלוקה: ‘נתתי הוראות למשרד־החוץ, שיעניק את תמיכת אמריקה לתכנית החלוקה’”²⁸. ניסוח הקטע עשוי ליצור את הרושם, כאילו טרומאן הוא שכתב בזכרונותיו, כי לא יכול היה לוותר על קולות הציונים. אך לא כן הדבר. בזכרונותיו כותב טרומאן: “הייתי בדעה, שהחלוקה המוצעת של ארץ־ישראל יש בה כדי לפלס את הדרך לשיתוף־פעולה בדרכי־שלום בין הערבים והיהודים… הצעת החלוקה נראתה לי כדרך המעשית ביותר בכיוון [קידומו ופיתוחו של איזור המזרח התיכון, העשוי לכלכל עשרים עד שלושים מיליון איש נוספים]. תמיד קיוויתי, שניתן למצוא פתרון [לבעייה הנ”ל] ללא שפיכות־דמים”²⁹.

כן פגום הוא ניסוחו של המשפט הבא: “לפי עקרונות המגילה, אחראיות המדינות החברות באו”ם לביצוע ההחלטות של מועצת־הבטחון או העצרת. אחריות זו יש לראותה כסולידארית וקולקטיבית“³⁰. ונשאלת השאלה: מאימתי ומכוח איזו הוראה חלה על המדינות החובה לבצע החלטות של העצרת (פרט לאלו הנוגעות לחייו הפנימיים של הארגון ולכמה מקרים יוצאים מן הכלל)? ואגב, מאז כינונו של האו”ם ועד אפריל 1968 קיבלה העצרת לא פחות מ־2370 החלטות, ומספר “הסעיפים האופראטיביים” בהן מגיע לעשרה עד חמישה־עשר אלף³¹.

5. מרובות הן בספר הטעויות בציון תאריכי אירועים, שמות אנשים, מספרי סעיפים וכו‘, שמקצתן הן מן הסתם טעויות־דפוס, ואילו האחרות הן תוצאה של רשלנות בהכנת הספר. כך, למשל, נאמר בעמוד 74, שכתב־המאנדאט הארצישראלי אושר ב־20 ביולי 1922; בעמוד 76 – שהוא אושר ב־20 ביוני 1922; ובעמ’ 78 – שהדבר אירע ב־24 ביולי 1922, שהוא התאריך הנכון. שמו של מחבר מובא שש פעמים באותו שיבוש: Browlie במקום Brownlie³². הפנייה של ממשלת־בריטאניה לאו“ם בעניין המאנדאט הארצישראלי היתה לא בשנת 1957, כפי שצוין בעמוד 85, אלא ב־1947, ולא ב־3 באפריל, כפי שנאמר באותו עמוד, הערה מספר 17, אלא ב־2 באפריל. ההוראה על איסור המלחמה במגילת האו”ם כלולה לא בסעיף 4, סעיף קטן 4, כנאמר בעמוד 111, אלא בסעיף 2, סעיף קטן 4. בעמוד 75 הכוונה היא לסעיף 5 של כתב־המאנדאט הארצישראלי ולא לסעיף 2, ובעמוד 93, הערה מספר 36, הכוונה לסעיף 80, סעיף קטן 2, של המגילה, ולא לסעיף 77, סעיף קטן 2. ומה טעם להגדרת תזכירו של צ’רצ’יל משנת 1922 במונח האנגלי White Manifest ³³ במקום White Paper? ומה הצידוק להסתמכות על חיבורים, בלא לציין את העמודים הנדונים³⁴, או להסתמכות על העמוד האחרון של הספר, שבו ימצא הקורא את הסיפא של תוכן העניינים?³⁵

נעבור עכשיו מן ההערות הכלליות לבירורן של הבעיות המשפטיות הקונקרטיות הנדונות בספר שלפנינו.

 

פרק שני: שאלת קיומו של העם היהודי והקשר ההיסטורי שלו עם ארץ־ישראל    🔗

מחברי הספר כופרים לחלוטין בעצם קיומו של עם יהודי וקובעים בפסקנות, שהיהודים הם רק “עדה דתית”³⁶ וכי “הדת היא הקשר היחיד המאחד… [אותם], בדומה לנוצרים או לאחרים, המחזיקים באותה דת”³⁷. לדעתם, אין ליהודים לא שפה משותפת, לא היסטוריה משותפת ולא מוצא משותף³⁸. איני יודע, אם יש טעם בכלל להיכנס לבירורה של הקביעה הנ"ל, שהרי יסודו ושרשו של עקרון ההגדרה העצמית של העמים הם ההכרה בזכותו של קיבוץ האנשים, הנוגעים בדבר גופם, להגדיר את עצמם ולהחליט על גורלם ושלילת הזכות ממישהו אחר להכריע בשבילם ובמקומם. “קיימת היום תמימות־דעים”, אמר הפרופ' ג’אורג' סאֶל (Scelle) בהרצאתו באקדמיה למשפט בינלאומי בהאג, “… שיש לראות ‘עם’ בכל קיבוץ, המאוחד על־ידי קשרי סולידאריות מוּדעת, שהנמנים עמו גופם הם השופטים [בנדון]…”³⁹. ומה שנוגע ליהודים בפרט כתב סאֶל כמה שנים קודם־לכן: “מה שמאפיין אומה… הוא מכלול של גילויי סולידאריות מוּדעת, מקצתם מתחום ההיסטוריה, ומקצתם מהתחומים האינטלקטואלי, הדתי, הסוציאלי, אף הסנטימנטאלי, המביאים ליצירתו של רצון קולקטיבי לחיים משותפים, לארגון סולידארי וליחסים קבועים…. אם נכון הדבר – שנאמר לראשונה על־ידי רנאן [Renan] – שהיסוד הפסיכולוגי מעצב את מהות הלאומיות, הרי אין ספק, שאפשר לראות את כלל הקהילות היהודיות כאומה או כעם. זוהי, אגב הדעה השלטת בין המשפטנים, שעסקו [בשאלת] זכויות העמים, כי יש להתחשב באלמנט של הרצון, ולא באלמנט האתני, לשם קביעה, אם שאיפותיו לסולידאריות של קיבוץ מסוים ראויות לבוא על סיפוקן”⁴⁰. והפרופ' סאֶל ממשיך: "אין ספק, שייחודם של היהודים הוא בכך, שבשל היותם מפוזרים חסרים הם אלמנטים מסוימים של סולידאריות, הקיימים אצל עמים אחרים, ובייחוד הסולידאריות הנובעת מקרבת המגורים הגיאוגראפיים; אולם לעומת זאת ניתן לטעון, שמורשתם, מנהגיהם, הרדיפות שסבלו, מסרתם הדתית וכיסופיהם המיסטיים נתגלמו בצורה נמרצת – ללא ספק במידה רבה יותר מאשר אצל כל עם אחר – הואיל ולא נטמעו ביחידות הפוליטיות, שבתוכן חיו פרק־זמן מסוים או דרך־קבע⁴¹. באותה דעה דוגל המשפטן הצרפתי פושי (Fauchille). בעקבות דיונו על הצהרת־באלפור ושאר ההצהרות של בעלות־הברית לטובת הציונות, הוא קובע: “המלחמה הגדולה של 1914 – 1919 הביאה עמה את ההכרה הרשמית באומה של עוד עם נרדף: אנו רוצים לדבר על העם היהודי”⁴². גם “מילון המונחים של המשפט הבינלאומי” של המשפטן הנודע באדוואן (Basdevant) מגדיר את המונח “עם”, בין השאר, כקיבוץ אנשים, המאוחד “על־ידי קשרי גזע ומסורת וקיומה של הכרה משותפת”; ומוסיף: במשמעות זו "אנו מדברים על העם היהודי⁴³.

אפשר להאריך את רשימת המשפטנים, ההיסטוריונים וכו', שאינם מטילים ספק בייחודו של העם היהודי ובקיומו, אולם בעצם אין כל צורך להסתמך על חכמי משפט ואנשי־מדע, שהרי הדבר נתאשר במסמכים רבים של המשפט הבינלאומי הפוזיטיבי בצורה שאינה משתמעת לשני פנים. ואכן, כתב־המאנדאט הארצישראלי, שנסחו אושר על־ידי מועצת חבר־הלאומים ב־24 ביולי 1922, הכיר במפורש בקיומו של העם היהודי, בקשר ההיסטורי שלו עם ארץ־ישראל ובזכותו להקים בה מחדש את ביתו הלאומי, וכן הכיר בהסתדרות הציונית, או בגוף אחר שיוקם על־ידיה (הסוכנות היהודית המורחבת), כנציגותו של העם היהודי בכל הנוגע לכינונו של הבית הלאומי⁴⁴. בפסק־הדין, שניתן על־ידי בית הדין הצבאי הבינלאומי בנירנברג, שעם שופטיו נמנו אזרחיהן של ארבע המעצמות הגדולות, נקבע במפורש, שנעשו “מעשי־זוועה… נגד העם היהודי”⁴⁵. ושעה שלאחר־מכן מדובר כמעט בכל עמוד ועמוד של פסק־הדין על רצח “היהודים” בארצות־אירופה השונות הכוונה היא לבני העם היהודי, וזאת במשמעות האתנית ולא הדתית, שהרי בשואה הושמדו גם יהודים, שהמירו את דתם, או אנשים, שהיו ממוצא יהודי. גם בהקדמה להסכם, שנערך, בשנת 1952, בין מדינת־ישראל והריפובליקה הפדראלית של גרמניה, נאמר, ש“מעשי־פשע שלא ישוערו נעשו נגד העם היהודי בימי משטר־האימים הנאציונאל־סוציאליסטי”⁴⁶. אפשר להזכיר בהקשר זה גם את הדין־וחשבון של “אונסקופ”, שבו אנו קוראים: “הן הצהרת באלפור והן המאנדאט [הארצישראלי] הכילו התחייבויות בינלאומיות כלפי העם היהודי כולו”⁴⁷, כלומר, לא כלפי האוכלוסייה היהודית, שישבה אותה שעה בארץ־ישראל, אלא כלפי העם היהודי, המפוזר ברחבי־תבל. ולבסוף, קיומו של העם היהודי הוכר אף בסעיף 80 של מגילת האומות המאוחדות, שבו הובטחו, עד לחתימת הסכמי־הנאמנות, זכויותיהם של “המדינות” ושל “העמים”, לפי כתבי־המאנדאטים. כפי שנווכח להלן, נזקקו מנסחי המגילה למונח “עמים” ברבים ולא “עם” ביחיד, כדי להבטיח ל“עם היהודי” את הזכויות, שהוקנו לו במאנדאט הארצישראלי.

כדאי להעיר, שאמנם עם חיסולו של המאנדאט הארצישראלי ביום 15 במאי 1948 והקמתה של מדינת ישראל – חוסל מעמדו של העם היהודי במשפט הבינלאומי, כנושא זכות על בית לאומי בארץ־ישראל, אולם לא בוטלה על־ידי כך עצם עובדת קיומו של העם היהודי. ההכרה לפי כתב־המאנדאט, כפי שפרטנוה למעלה, היתה בחלקה דקלראטיבית ובחלקה קונסטיטוטיבית: דקלראטיבית – לגבי קיומו של העם היהודי בתפוצות והקשר ההיסטורי שבינו ובין ארץ־ישראל; וקונסטיטוטיבית – לגבי הזכויות, שהוקנו לעם היהודי לשם כינונו של הבית הלאומי והקמת הסוכנות היהודית. ברי, שהכרה, שהיא דקלראטיבית בתכנה, אינה ניתנת לביטול, וההכרה בקיומו של העם היהודי נשארה אפוא בתקפה גם לאחר חיסול המאנדאט, אמנם לא עוד כיחידה פוליטית מוכרת במשפט הבינלאומי, אלא כחטיבה סוציולוגית, המאוחדת במסורת היסטורית, בהכרת זהות רוחנית ובתחושת שותפות־גורל.

מחברי הספר שוללים לחלוטין גם את קיומו של קשר היסטורי בין העם היהודי לבין ארץ־ישראל⁴⁸; ושוב הם עושים כן, מתוך התעלמות גמורה מן העובדה, שקשר זה מוכר הכרה מפורשת במשפט הבינלאומי הפוזיטיבי וכן מתוך הסחת־דעת מתולדות העם היהודי, שבכל דרך־גלותו הארוכה שמר אמונים לארץ־מחצבתו ולא פסק מלחלום את חלום שיבת־ציון ותקומת חייו הלאומיים במסגרת מדינתית. “קשר היסטורי” זה אינו “מיתוס” גרידא, כטענתם של אותם מחברים, אלא מציאות־חיים בלתי מעורערת. בכל הדורות ישבו יהודים בארץ־ישראל, וכל ארחות־חייהם בארצות הפזורה, בימי־חול ובימי־מועד, היו אחוזים ודבוקים באירועים בתולדות עמם, שעה שישב במולדתו. במשך כאלפיים שנים התפללו היהודים בכל קצוות־תבל לגשם באותה עונה דווקא, שבה דרוש הגשם לא בארץ־מגוריהם אלא בארץ־ישראל. בכל התקופות היו עליות של יהודים לארץ־ישראל, כגון עלייתם של שלוש מאות רבנים מצרפת ואנגליה בתחילת המאה הי“ג. מפקידה לפקידה קמו תנועות משיחיות: זו של דוד אלרואי במאה הי”ב; של שלמה מולכו במאה הט“ז; של שבתי צבי במחצית השנייה של המאה הי”ז; ושל יעקב פראנק במאה הי“ח. “התחושה הלאומית היהודית”, קוראים אנו בספר על הלאומיות, שנכתב בבריטאניה, מטעם “המכון הממלכתי לעניינים בינלאומיים” על־ידי קבוצת מומחים, בראשותו של הפרופ' קאר (Carr), “לא היתה יכולה להיות כה חזקה, אילו היתה ירושלים נכרתת מלבם ומקומה נמחה [מזכרונם]”⁴⁹. אף הפרןפ' טוינבי (Toynbee), שעמדתו השלילית לציונות ידועה למדי, מכיר בכך, ש”ליהודים יש זכות למעמד מיוחד בארץ־ישראל, שאין לשום בני־אדם אחרים החיים בימינו אלה, שאינם פלשתינאים“⁵⁰. לפיכך אין שחר לתיאורה של התנועה הציונית, שקמה בסוף המאה הי”ט, כתופעה מלאכותית, כהמצאה, כ־.deus ex machina זוהי, לאמתו של דבר, התגלמות השאיפה ההיסטורית היהודית העתיקה, שלבשה הפעם צורה מודרנית וחילונית⁵¹. ואגב, מחברי הספר עצמם מודים, ש“התנגדות הערבים להתיישבות הציונית התחילה הרבה לפני מלחמת 1914”. “החל בשנת 1850”, נאמר בדין־וחשבון הראשון, “קמה הלאומיות הערבית נגד ההתיישבות הציונית”⁵² – ובכן, ימים רבים לפני שנת 1897, שהיא שנת כינונה של ההסתדרות הציונית.

לחיזוק טענתם בדבר אי־קיומו של העם היהודי והעדר קשר היסטורי בינו לבין ארץ־ישראל, הסתמכו מחברי הספר על גילויי־דעת בנדון של אישים יהודיים נכבדים מהמחנה האנטי־לאומי, כגון: אדווין ס. מונטגיו (Montagu) ויוסף ריינאק (Reinach)⁵³. תמוהה היא גישתם של משפטנים המייחסים חשיבות ומשקל לגילויי־דעת אלה, שעומדים בסתירה להכרה המפורשת בקיומו של העם היהודי במסמכים בינלאומיים רשמיים כה מרובים. ולגופו של העניין: העם היהודי והתנועה הציונית אינם כופים על שום אדם ממוצא יהודי את ההשתייכות לעמו; אולם טבעי הדבר, שיהודי, שבחר בדרך ההתבוללות והטמיעה בעם אחר, אינו מוסמך עוד להופיע כדבּר ופוסק בענייני היהודים. בדברי־ימי כל העמים, שעברו תהליך של תחייה לאומית, מסופר רבות על יחידים, ואף על שכבות מסוימות – על־פי־רוב העליונות – שהתנכרו לתנועת השחרור הלאומי של עמיהם ואף נלחמו נגדן, אם כי מעולם לא הצליחו לבלום אותן ולסכל את השגת המטרות, שהללו הציגו לעצמן. אפשר להזכיר בהקשר זה את האפיזודה הבאה גם מתולדות התנועה הערבית. ביום 13 בפברואר 1919 הופיעה בפני המועצה העליונה (מועצת העשרה) של ועידת־השלום משלחת סורית, בראשותו של שקרי גאנם (Ganem), ובשם “הוועד הסורי המרכזי” טענה בלהט רב, שקיים “הבדל בין הלאומיות של הסורים לבין זו של הערבים”⁵⁴; ש“הסורים אינם ערבים”⁵⁵; שאין כל “קרבה בין יליד הדז’אס ובין סורי, בין נווד לבין היושב על הקרקע”⁵⁶. חבריה אף הרחיקו לכת והכריזו, שבמקום לחיות תחת שלטונו של מלך פייסאל מעדיפים הם, “שיחזירו אותם לתורכיה. היא אמנם תטבח אותנו קצת יותר, אבל עמה תהיה שמורה לנו, לפחות, התקווה, שנוכל להשתחרר ביום מן הימים”⁵⁷. כשם שמחברי הספר ודאי יטענו, שאין בה באפיזודה זו כדי למעט את דמותה של התנועה הלאומית הערבית, כך חייבים הם להודות, שהתנגדותם לציונות של יהודים יחידים, או אף של קבוצות מבוטלות בגדלן ונטולות־השפעה כ“מועצה האמריקאית לענייני היהדות”, אינה משנה אף במשהו את העובדה, שבני העם היהודי כולו מאוחדים היום בקשרי־סולידאריות הדוקים עם מדינת־ישראל, גאים על קיומה, חרדים לגורלה ולעתידה ומוכנים לפעול, ככל יכלתם, לחיזוקה, לפיתוחה ולשגשוגה.

 

פרק שלישי: ההבטחות לערבים בחליפת־המכתבים בין מאק־מאהון לחוסיין    🔗

מחברי הספר ראו לנכון לעורר בו מחדש את השאלה בדבר תכנם של המכתבים, שהוחלפו בשנים 1915 ו־1916 בין סר הנרי מאק־מאהון, הנציב העליון הבריטי במצרים, לבין השריף חוסיין ממכּה, לאחר־מכן מלכה של הדז’אס – מכתבים שכבר לפני כשלושים שנה העיר סופר שנון, שבוויכוחים עליהם “נשפכו גאלונים של דיו”⁵⁸. לפי הפירוש, שניתן להם על־ידי הערבים, נכללה ארץ־ישראל בשטח, שבו התחייבה בריטאניה להכיר ולתמוך במדינה ערבית עצמאית או בקונפדראציה של מדינות ערביות. פירוש זה לא נתקבל מעולם על דעתה של הממשלה הבריטית, שדחתה אותו בהזדמנויות שונות כבלתי מבוסס. הואיל ובוועידת השולחן העגול, שנתקיימה בלונדון בשנת 1939 בין נציגי בריטאניה לבין נציגי הערבים, שוב העלו האחרונים את שאלת המכתבים הנ"ל – מונתה ועדה משותפת, שהוטל עליה לבחון את תכנם של המסמכים ולנסח את מסקנותיה בנדון. על־אף האווירה הפייסנית כלפי הערבים, ששררה בוועידת־לונדון, לא עלה בידיה של הוועדה להגיע לידי פירוש מוסכם בין הצדדים. הנציגים הבריטיים בוועדה הודיעו לחבריהם הערביים, כי “הם עומדים על דעתם, שלפי פירוש נכון של חליפת־המכתבים, הוּצאה ארץ־ישראל, למעשה, מהשטח”, שבו הובטחה עצמאות לערבים⁵⁹. אך האמת היא, שאפילו היה הפירוש הערבי של אותם מסמכים הפירוש הנכון, ברי, שלא היה במכתביו של מאק־מאהון כדי לקבוע את עתיד השטחים, שייכבשו על־ידי בעלות־הברית במזרח־התיכון, שכן הבטחות, הניתנות בעיצומה של מלחמה בנוגע לשטחים כבושים או העתידים להכבש – ובכך מודים בעצם גם מחברי הדין־וחשבון השני⁶⁰ – אין בהם כדי לקבוע את מעמדם בעתיד. ההכרעה באה רק עם תום המלחמה, במסמכים בינלאומיים, המתנסחים על־ידי הגוף המוסמך לכך: קונגרס, ועידת־שלום, ועידת־שגרירים וכו'. ודאי, שאם ההסדר שמחליטים עליו מנוגד להבטחה חגיגית – וזאת בשל חוסר־פעולה או מחדל אחר של המדינה המבטיחה – יש לו לבעל ההבטחה עילה לבוא בטענות כלפי המדינה שהבטיחה, אולם אין בכך כדי לגרוע מתקפו המשפטי של ההסדר שנקבע.

גורלה ועתידה של ארץ־ישראל נחתכו על־ידי מועצת חבר־הלאומים, שלפי סעיף 22, סעיף קטן 8, של ספר־הברית היתה הגוף המוסמך לקבוע את התנאים של כל מאנדאט ומאנדאט; והיא ש“הגדירה” (defined) ביום 24 ביולי 1922⁶¹ את תנאי כתב־המאנדאט הארצישראלי, על 28 סעיפיו, והטילה על המעצמה המאנדאטורית לבצע את הצהרת־באלפור. ואגב, גם הצהרת־באלפור לא היתה, עד הכללתה בכתב־המאנדאט, אלא הבטחה בלבד (אמנם הבטחה מחייבת ביחסים שבין ממשלת־בריטאניה והעם היהודי⁶²), וטעות היא בידי מחברי הדין־וחשבון השני, המציינים, שעל־ידי מתן ההצהרה קבעה ממשלת־בריטאניה סידורים (a dispose) “בנוגע לשטח הכבוש”⁶³ שלא היתה לה ריבונות עליו, ובדרך זו הפרה את כללי המשפט הבינלאומי. נוסח ההצהרה בנקודה הנדונה אינו משתמע לשני פנים: “ממשלת הוד מלכותו רואה בעין יפה את ייסודו של בית לאומי לעם היהודי בארץ־ישראל ותפעל במיטב מאמציה להקלת השגתה של מטרה זו…”⁶⁴. אף העובדה, שבהבדל מחליפת־המכתבים מאק־מאהון – חוסיין, שהיתה סודית ולא נתפרסמה רשמית אלא בשנת 1939, היתה הצהרת־באלפור מסמך פומבי, שזכה מיד עם פרסומו באישורן של כל שאר המעצמות הגדולות ושל מדינות רבות אחרות⁶⁵, לא היה בה כדי להקנות להצהרה תוקף רב יותר מזה של הבטחה גרידא; אמנם היה בה בעובדה זו כדי להגביר במידה ניכרת את הסיכויים, שאכן תונח ההצהרה ביסוד ההסדר, שעליו יוחלט.

הואיל וארץ־ישראל נמצאה בריבונותה של תורכיה, הרי היה צורך, בהתאם לכללי המשפט הבינלאומי, בהסכמתה לסידורים שנעשו, והסכמה זו ניתנה על־ידיה באמנת־לוזאן מה־24 ביולי 1923. אמנם שלא כאמנת־סאֶבר (Sévres) מאפריל 1920 (שלא אושררה על־ידי תורכיה), שהזכירה במפורש את הצהרת־באלפור, אין ההצהרה נזכרת באמנת־לוזאן; אולם לאי־הזכרה זו אין כל משמעות משפטית, כפי שרוצים לייחס לה מחברי הדין־וחשבון השני⁶⁶. בסעיף 16 של אמנת־לוזאן, שבו ויתרה תורכיה על השטחים, שלא נכללו בתחומיה, נאמר, שעתידם של אותם שטחים כבר “הוכרע או יוכרע על־ידי הצדדים הנוגעים בדבר”⁶⁷; ומאחר שההכרעה בעניין ארץ־ישראל נפלה שנה לפני חתימת האמנה, לא היה עוד כל צורך להזכיר בה במפורש את ארץ־ישראל ואת הצהרת־באלפור.

תמוה הדבר, שבכמה קטעים מהספר מדברים מחבריו על ארץ־ישראל כעל שטח, שנמצא “בריבונות ערבית”⁶⁸, ועל הערבים כעל “הריבון הטריטוריאלי”⁶⁹ ו“הריבון הלגיטימי”⁷⁰; ואף נאמר בו, ש“היהודים הכירו הן בריבונות הערבית והן בריבונות העותומאנית”⁷¹. אם הכוונה כאן לזכות ההגדרה העצמית של הערבים – ידובר על כך להלן; ואם הכוונה למשמעות המקובלת של המונח “ריבונות”, כפי שהוא מוגדר, על כל תכניו וגווניו, “במילון המונחים של המשפט הבינלאומי”⁷², הרי נטולות הקביעות הנ"ל כל יסוד משפטי. ארץ־ישראל נמצאה, כאמור למעלה, בריבונותה של תורכיה – ללא הפסקה משנת 1517 – וגם קודם לכן לא היתה קיימת ריבונות ערבית; וכפי שצוין בדין־וחשבון של “אונסקופ”: “משנת 63 לפני הספירה, שעה שפומפיאוס הסתער על ירושלים, לא היתה פלשתינה מדינה עצמאית”⁷³.

לפני סיומו של פרק זה ראוי לציין, שהסתמכותם של הערבים על חליפת־המכתבים בין מאק־מאהון לחוסיין, פגומה היא גם מטעם אחר, והוא, שכבר ב־1919, שעה שהגישו את תביעותיהם הטריטוריאליות לוועידת־השלום בפאריס, לא זו בלבד שלא כללו את ארץ־ישראל בתחום השטח, שלגביו דרשו עצמאות לערבים, אלא אף במפורש הוציאו אותה ממנו וייחדו לה מקום בפני עצמו. בהופעתו של האמיר פייסאל, שהיה נציגה הראשי של מדינת הדז’אס (שכבר זכתה בפרק־זמן זה בהכרה וחוסיין הוכתר כמלכה) בוועידה, ביום 6 בפברואר 1919 בפני המועצה העליונה, הוא דרש להעניק עצמאות לכל העמים הדוֹברים ערבית מקו אלכסנדרטה־דיארבקיר (Diarbekir) בכיוון דרומה; הוא ייחד את הדיבור על הקשיים, הצפויים לו מצד סוריה, והביע נכונות להכיר, בתנאים מסוימים, בעצמאותה של לבנון; ואילו בעניין ארץ־ישראל אנו קוראים בפרוטוקול הרשמי של ועידת־השלום את הדברים הבאים: “מחמת אפיה האוניברסאלי של ארץ־ישראל הניח אותה [פייסאל] מן הצד לשם דיון עם כל הצדדים המעוניינים. פרט ליוצא מן הכלל זה, הוא דרש עצמאות לשטחים הערביים, שנמנו בתזכירו”⁷⁴. גם תזכיר שני, בחתימתו של האמיר פייסאל, מיום 1 בינואר 1919, שהוגש על־ידיו לוועידת־השלום, משמש, כדברי “אונסקופ”, הוכחה לכך, ש"מעמדה המיוחד של ארץ־ישראל הוכר בחוגים הערביים⁷⁵. בתזכיר זה מונה פייסאל את הארצות השונות, המכונות בפיו “נפות [provinces] אסיה הערבית”, שאת איחודן הוא תובע, וברשימת אותן ארצות נעדר שמה של ארץ־ישראל. בשביל ארץ־ישראל מכיר הוא בצורך בשלטון מיוחד⁷⁶.

לא נכנס כאן לבירורם של מסמכים נוספים מימי ועידת־השלום – והכוונה היא, בראש וראשונה, להסכם שנחתם ב־4 או ב־5 בינואר 1919 בין “הוד מלכותו האמיר פייסאל, כנציג הממלכה הערבית, והד”ר חיים וייצמאן, כנציגה של ההסתדרות הציונית"⁷⁷, ולמכתבו של האמיר פייסאל לפרופ' פליכס פראנקפורטר מה־5 במארס 1919⁷⁸ – שבהם הכיר פייסאל בשאיפות הציונות וגילה נכונות לבוא לידי הבנה והסכם עם התנועה הציונית. די בשני המסמכים הרשמיים של ועידת־השלום, כדי לקבוע את העובדה, שאין לערער עליה, כי בהופיעו בפני ועידת־השלום, כנציגה המוסמך של התנועה הערבית הלאומית, ובנסחו את הדרישות הטריטוריאליות הערביות, הוציא האמיר פייסאל את ארץ־ישראל מכלל השטח, שנתבע על־ידי אותה תנועה.

 

פרק רביעי: חוקיותו של המאנדאט הארצישראלי    🔗

משום מה היו סבורים מחברי הספר, שיש טעם לחדש היום את הוויכוח גם על חוקיותו של המאנדאט הארצישראלי – נושא, שלא מעט דשו בו בתקופת־המאנדאט. טענתם היא, שההוראות, הכלולות בכתב־המאנדאט הארצישראלי בעניין הקמתו של הבית הלאומי היהודי בארץ־ישראל, נוגדת את הסעיף 22 בספר־הברית של חבר־הלאומים, שלפיו “טובתם ופיתוחם של העמים”, שהועמדו במשטר־המאנדאטים, “הם בבחינת פקדון קדוש של התרבות האנושית”⁷⁹. מטרתו היחידה של כל שלטון מאנדאטורי היא, לדעתם, “הבטחת ההגנה לילידים, שמירה על האינטרסים שלהם, כדי להדריכם לשלטון עצמי”⁸⁰, ולא הדאגה לעתידם של בני איזה עם אחר שהוא, שבאו מן החוץ.

בהקשר לכך יש לציין, קודם כל, שכשנדרשה מועצת־החבר לאשר את הנוסח של כתב־המאנדאט הארצישראלי היו נהירות לה טענותיהם המשפטיות של הערבים; אולם הן לא נראו לה, כמו שלא נראו לוועדת־המאנדאטים הקבועה, שהיתה הגוף המפקח על ביצוע המאנדאטים; ובפרק הזמן 1924 – 1939 דנה שנה־שנה בכל הבעיות הכרוכות במאנדאט הארצישראלי, וכן בשנים 1930 ו־1937 הקדישה לבירורן שני מושבים שלא מן המניין. גם בבית־הדין הבינלאומי הקבוע, שבפניו העלתה ממשלת־יוון תביעה נגד ממשלת־בריטאניה בעניין הזכיונות, שאזרחה מאברומאטיס תבע לעצמו, לא נתעוררה מעולם שאלת חוקיותו של המאהדאט הארצישראלי. הטענה הושמעה על־ידי הערבים בפני “אוניסקופ”, והיא נדחתה על־ידיה, שכן זו החזיקה בדעה, “שאין יסוד לערער על תקפו של המאנדאט בשל הטעמים, שהעלו מדינות־ערב”⁸¹. אולם מה שחשוב ביותר הוא, שעוד קודם־לכן זכה המאנדאט הארצישראלי באישורה של ועידת סאן פראנציסקו, שוודאי לא היתה מאשרת אותו, אילו היתה סבורה, שתכנו בלתי־חוקי. הכוונה לסעיף 80 של מגילת האו"ם, שכבר הזכרנוהו למעלה, ובו נאמר, שעד לחתימה על ההסכמים, שיעמידו את שטחי־המאנדאטים במשטר הנאמנות, לא יבוא כל “שינוי שהוא בזכות מזכויותיהם של אלו מדינות או אלו עמים שהם, או בתנאי המסמכים הבינלאומיים הקיימים, שחבר מחברי האומות המאוחדות הוא צד בהם”. מתולדות הסעיף הזה, המכונה “הסעיף בעניין קיום הזכויות” (conservatory of safeguarding clause), ידוע למדי, שההוראה הכלולה בו לא זו בלבד שהיא חלה גם על המאנדאט הארצישראלי, אלא שמנסחיו נזקקו למלה “עמים” ברבים ולא “עם” ביחיד, כדי שלא יהיה צל של ספק בכך, שהזכויות, שהובטחו לעם היהודי בכתב־המאנדאט הארצישראלי, בעינן עומדות והן שרירות וקיימות⁸².

בוועידת סאן פראנציסקו עשו נציגיהן של מדינות־ערב מאמצים מרובים למניעת השימוש במלה “עמים”. נציגה של מצרים הציע נוסח, שבו נאמר, כי לא יבוא כל שינוי “בזכויות העם של איזה שטח שהוא, או בתנאים של איזה מאנדאט שהוא”⁸³, ועל־ידי כך ביקש להבהיר, “שרק זכויותיהם של תושבי השטח מוגנים”⁸⁴. משנדחתה ההצעה המצרית – הוגשה הצעה דומה על־ידי סוריה⁸⁵, אך גם היא נדחתה. כן לא נתקבלה הצעה נוספת של נציג עיראק, שבה דובר על “זכויותיו של העם שבאותו שטח”⁸⁶, והכוונה היתה לאי־הכרה בזכויות, הנתבעות על־ידי עם, שהוא מחוץ לשטח.

מסתבר, שנציגי מדינות־ערב לא הצליחו בוועידת סאן פראנציסקו למנוע את אישורו של המאנדאט הארצישראלי, על כל סעיפיו והוראותיו, ובכללם אפוא אלה, הנוגעים לזכויות העם היהודי על ביתו הלאומי.

אשר לגופה של הטענה, מבחינת ספר־הברית של חבר־הלאומים, ניתן להעיר את ההערות הבאות:

א. אמנם בסעיף 22 של ספר־הברית, שלפיו נתכונן משטר־המאנדאטים, פורטו שלושה סוגים של מאנדאטים, אולם אף לגבי אחד מהם לא נאמר, אלו מהשטחים יימנו עמו. הסעיף הקטן 4 מדבר על “קהיליות מסוימות⁸⁷, שנכללו לפנים בקיסרות העותומאנית”; הסעיף הקטן 5 – על “עמים אחרים, ובייחוד עמי אפריקה המרכזית”; והסעיף הקטן 6 – על “שטחים, כגון אפריקה הדרומית־מערבית וכמה מהאיים שבדרום האוקיאנוס השקט”. יתר על כן: הסעיף הקטן 4 אינו מטיל חובה להעמיד שום שטח מהשטחים, שהיו שייכים לתורכיה, במשטר מסוג זה, שכן אין הוא משתמש במלה shall ואף לא will, אלא can. המסקנה, המתבקשת מהאמור היא, שמותר לנסח כתב־מאנדאט לאו דווקא לפי המתכונת של אחד משלושת הסוגים הנדונים. לפיכך לא היה פגם משפטי בכך, שבהבדל מן הפתיחה לכתב־המאנדאט על סוריה ולבנון, שבה הסתמכו על סעיף 22, סעיף קטן 4, נאמר בפתיחה לכתב־המאנדאט הארצישראלי, שהוא נוסח, כדי “להוציא לפועל את הוראות הסעיף 22”, ללא ציונו של איזה סעיף קטן שהוא.

ב. בחוות־הדעת, שניתנה על־ידי בית־הדין הבינלאומי ב־1950 בעניין שטח המאנדאט של דרום־מערב אפריקה, צוין, ששיטת־המאנדאטים נתכוננה במטרה למנוע את סיפוח השטחים, שנכבשו על־ידי המנצחים במלחמת־העולם הראשונה⁸⁸, לקדם את “טובתם ופיתוחם” של תושבי השטחים ולשרת את העניין המשותף של “האנושות בכלל”⁸⁹. לאור הגדרה זו ולאחר שהמעצמות הגדולות וחבר־הלאומים הגיעו לכלל מסקנה, שטובת “האנושות” דורשת את פתרון בעייתו הלאומית של העם היהודי חסר־המולדת, לא היתה כל מניעה לכך, שהם ינסחו את כתב־המאנדאט הארצישראלי, כפי שניסחוהו.

ג. מחברי הספר ייחסו חשיבות ראשונה־במעלה למשפט הבא, המופיע בסעיף קטן 1 של הסעיף 22 בספר־הברית: “טובתם ופיתוחם של העמים הם בבחינת פקדון קדוש של התרבות האנושית”⁹⁰. הם ראו בעקרון זה “אחת התרומות העיקריות של המשפט הבינלאומי המודרני”⁹¹, ובהתנכרות לו – “הפרה חמורה של מגילת האו”ם"⁹². אולם כבר הדגיש השופט לורד מק־נר (McNair) בחוות־דעתו הנפרדת משנת 1950, “שאין לייחס כל משמעות טכנית למלים ‘פקדון קדוש של התרבות האנושית’”⁹³.

ד. סעיף קטן 8 של הסעיף 22 בספר־הברית, שכבר הזכרנוהו למעלה, הקנה למועצת חבר־הלאומים את הסמכות לקבוע סופית את נוסח כתבי־המאנדאטים, ובדין־וחשבון הנודע של הנציג הבלגי פאול הימאנס (Hymans) בעניין המאנדאטים, שאושר על־ידי מועצת החבר ב־5 באוגוסט 1920, הודגש, שההוראות שתכללנה בכתבי־המאנדאטים, “תהיינה בהכרח שונות, בהתאם לאפיו של כל שטח או עם, שיועמדו במשטר־המאנדאטים”⁹⁴. ואכן, היה זה “אפיה” של ארץ־ישראל, עברה ומקומה בהיסטוריה היהודית ובחיים היהודיים, שהצדיקו את ניסוחו של כתב־המאנדאט הארצישראלי לא לפי המתכונת המקובלת; ולא היתה בכך לא פגיעה בעקרונות, שהונחו ביסוד שיטת־המאנדאטים, ולא התכחשות למטרות, שהציבה לעצמה.

 

פרק חמישי: זכות ההגדרה העצמית של העמים    🔗

כחוט־השני עוברת בספר טענת המחברים, אם כטענה בפני עצמה או כטענת־לוואי לטענות אחרות, שמתן הצהרת־באלפור ב־1917 ואישורו של המאנדאט הארצישראלי על־ידי חבר הלאומים ב־1922, ולאחר־מכן קבלתה של החלטת החלוקה על־ידי ארגון האומות המאוחדות ב־1947 וכינונה של מדינת־ישראל ב־1948 מהווים פגיעה חמורה ביותר בזכות ההגדרה העצמית של העמים⁹⁵. השקפה זו מובעת כאן בתקיפות ובפסקנות, כטענה משפטית, אך בעצם אין היא משכנעת כל עיקר, שהרי מחברי הספר מתעלמים לגמרי מן העובדה, שבשום תאריך מהתאריכים, שבהם התרחשו ארבעת האירועים הנ"ל, לא היה העקרון של זכות ההגדרה העצמית של העמים מוּכּר ככלל מחייב של המשפט הבינלאומי הפוזיטיבי ואם אין נורמה – אין מקום להפרתה.

בהשראתו של הנשיא וילסון, נזקקה ועידת־השלום בפאריס, בשנים 1919 – 1920, ל“עקרון ההגדרה העצמית של העמים” (או ל“עקרון הלאומים”⁹⁶) כלעקרון המנחה בכל הקשור לסימון מפת אירופה; אולם הוא לא הועלה מעולם בוועידה לדרגת עקרון מוחלט, שיש ליישמו בכל התנאים והנסיבות, ללא התחשבות עם נימוקים ושיקולים אחרים. “אין ספק בדבר”, כותב הפרופ' דיפיאי (Dupuis), “שוועידת־השלום שבפאריס הקצתה לעקרון [הלאומים] מקום יותר נרחב מאיזה קונגרס שהוא, שקדם לה”; אולם היא “סירבה להחילו בשלימות”⁹⁷ ולא ראתה בו “אלא גורם פוליטי, ולא עקרון משפטי, שיש ליישמו לגבי כל האוכלוסיות, שההכרעה על גורלן עמדה על הפרק”⁹⁸. ברוח זו כותב גם הפרופ' מאנדלשטאם: “הדוקטרינה של וילסון הכירה, מבחינה עקרונית, בצורך לספק את השאיפות הלאומיות; אולם לפיה נשמרת [הזכות] לבדוק את ‘הצדק המהותי של כל מקרה קונקרטי’… במקרה של ניגוד בין המדינה והאומות החיות בה, הפתרון… יהיה… לפרקים יותר לטובת המדינה, ולפרקים יותר לטובת האומה – לפי האינטרסים העליונים של החברה האנושית”⁹⁹.

אם נפנה עכשיו לתקופה שבין שתי המלחמות, הרי קיים רק מסמך משפטי רשמי אחד, שדן בנושא, והוא – חוות־הדעת בעניין איי אלאנד, שניתנה בשנת 1920 על־ידי ועדת־משפטנים ad hoc, שהוקמה על־ידי חבר־הלאומים והיתה מורכבת ממשפטנים דגולים, בכללם פ. לארנוד (Larnaude) ומאכס הובר (Huber). אגב בירור שאלת מעמדם של האיים הנ"ל, נדרשה הוועדה לטפל גם בשאלת זכות ההגדרה העצמית של העמים. ובחוות־הדעת שלה נאמר: “אם כי העקרון ההגדרה העצמית של העמים ממלא תפקיד חשוב במחשבה הפוליטית המודרנית, בייחוד מאז מלחמת־העולם, יש לציין, שאין הוא נזכר בספר־הברית של חבר־הלאומים. ההכרה באותו עקרון במספר מסוים של אמנות בינלאומיות – אינה מספקת להקנות לה מעמד של נורמה פוזיטיבית של המשפט הבינלאומי… אין להסיח את הדעת מן העובדה, שהעקרון, שלפיו מוקנית לאומות זכות ההגדרה העצמית, אינו היחיד, שיש להביאו בחשבון; גם אם מקצים לו את המקום החשוב ביותר בין העקרונות הקובעים בעניין כינונן של מדינות – שיקולים גיאוגראפיים, כלכליים ושיקולים דומים אחרים עשויים למנוע את ההכרה המלאה בו. בנסיבות כגון אלו נדרש פתרון־פשרה… המבוסס על ההכרה המשפטית הבינלאומית והמוכתב גם על־ידי האינטרסים של השלום”¹⁰⁰.

בהבדל מספר־הברית של חבר־הלאומים, הוזכר עקרון ההגדרה העצמית במגילת ארגון האומות המאוחדות – סעיף 1, סעיף קטן 2, ובסעיף 55. אולם גם אותה הכללה לא הפכה את העקרון לנורמה של המשפט הבינלאומי הפוזיטיבי. די להצביע בהקשר זה על הפרק ה־XI של המגילה, המכיר בזכותן של המדינות הקולוניאליות להמשיך בניהול השטחים ללא שלטון עצמי ואף מגדיר את המשימה המוטלת עליהן כ“חובה קדושה”; ובצדק מעיר הפרופ' ג’ירו (Giraud): “מדינה, הממלאה חובה קדושה, אין לראותה כמפירה את המשפט הבינלאומי”¹⁰¹. לעומת זאת חלוקות הדעות בשאלה, אם עקרון ההגדרה העצמית נהפך במרוצת־הזמן לנורמה מחייבת של המשפט הבינלאומי, ובייחוד מאז אישרה עצרת האו“ם בשנת 1960, פה אחד, את ההחלטה בדבר “הענקת העצמאות לארצות ולעמים הקולוניאליים”. מחלוקת זו באה על ביטויה המובהק, בין השאר, בדיונים, הנערכים מאז 1964 ב”וועדה המיוחדת לעקרונות המשפט הבינלאומי בדבר יחסי־ידידות ושיתוף־פעולה בין המדינות¹⁰². חלק מחברי הוועדה שולל גם היום מהעקרון הנדון את האופי של כלל מחייב, ואילו חברים אחרים גורסים, ש“אין לראותו עוד כעיקר [postulate] מוסרי או פוליטי בלבד, אלא הוא [נעשה] יותר עקרון מוּכּר ואוניברסאלי של המשפט הבינלאומי שבימינו”¹⁰³. מנוסח הדברים – “אין לראותו עוד”¹⁰⁴ – משתמע, שגם המחייבים אינם מעניקים לעקרון מעמד של עקרון משפטי לגבי העבר, אלא טוענים זאת רק בנוגע להווה¹⁰⁵. המאמצים, שנעשו בוועדה על־ידי נציגיהן של כמה מדינות ליישוּב הניגודים – לא נשאו עד כה פרי, וחילוקי־הדעות בעינם עומדים¹⁰⁶.

לשם ביסוס־יתר של המסקנות, שסוכמו למעלה והדנות, ללא ספק, בטענה המשפטית החשובה ביותר שבגישה הערבית, יורשה־נא לנו להסתמך על החיבור (משנת 1961) של בדז’אאואי, שכאמור למעלה פתח ונעל את כנס המשפטנים הערביים, ויש להניח, שדעתו לא תהיה נטולת־משקל בעיני מחברי הספר שלפנינו. באותו חיבור סקר בדז’אאואי בצורה ממצה את התפתחותו של עקרון ההגדרה העצמית במשך חמישים השנים האחרונות; ולאחר בירור השפעתו של אותו עקרון על עבודות ועידת־השלום בפאריס ועל החיים המדיניים בתקופת חבר־הלאומים – מעלה הוא על נס את הכללתו במגילת האומות המאוחדות, אמנם, גם לדעתו, רק כ“עקרון בסיסי של המוסר הבינלאומי”¹⁰⁷. והוא ממשיך ואומר: “לאחר ויכוח רצוף במשך חמש־עשרה שנה מעל בימות בינלאומיות נהפכה זכות העמים להגדרה עצמית לכוח מניע, לעקרון דינאמי, בענייני העולם. צעד אחר צעד ביקש האו”ם לחרוג מהגבולות המוסריים בלבד של העקרון ולמלאו תוכן פוזיטיבי. לאור נסיון של עשר שנים הוא ביקש להפוך עקרון מוסרי מעורפל לנורמה משפטית מדויקת תוך גיבוש דרכים מוגדרות יפה לאכיפתו"¹⁰⁸. גם סקירה זו של בדז’אאואי, המצטיינת בבהירותה, באה ללמדנו, שבשעת ניסוחם של כל המסמכים הבינלאומיים, הקשורים בכינונה של מדינת־ישראל, לא היה עקרון ההגדרה העצמית אלא עקרון פוליטי ומוסרי. וכלל מוּכּר הוא במשפט הבינלאומי הבין־זמני, שחוקיותה של פעולה נבחנת לאור החוק, שהיה קיים בשעת ביצועה, ולא לפי החוק הקיים בזמן שבאים לערער על הפעולה. “כלל זה”, כותב הפרופ' ז’נינגס (Jennings), “הוא אלמנטארי וחשוב. הוא רק אספקט של הכלל נגד חוקים רטרואקטיביים, ובמשמעות זו אפשר לראות בו עקרון כללי של המשפט”¹⁰⁹. מבחינה משפטית – ומאותה בחינה נדונו השאלות בכנס אלג’יר, כהודאתם של מחברי הספר – אין אפוא בסיס לטענה, החוזרת ונשנית בספר, כאילו התגשמותה של הציונות היתה כרוכה בהפרת נורמה מחייבת של המשפט הבינלאומי.

אפשר היה להסתפק בהפרכתה של הטענה מבחינתה המשפטית, אולם מן הראוי להקדיש מלים ספורות לבירורה גם מבחינה פוליטית ומוסרית. אין כל הצדקה למתוח ביקורת על שני המוסדות המרכזיים של האנושות על שהכירו בצורך, ואף בהכרח, לפתור, אחת ולתמיד, גם את שאלת קיומו הלאומי של העם היהודי; ובהתחשב עם הקשר ההיסטורי שלו עם ארץ־ישראל – קיבלו את התביעה הציונית. הפרופ' סאֶל השווה את הצהרת באלפור עם “חוק הערבויות” של ממשלת־איטליה משנת 1871 בעניין מעמדו של האפיפיור. הוא מציין, שכשם שחוק זה – שהוא איטלקי מבחינה פורמאלית, אולם בינלאומי לפי תכנו – “קבע את מעמד היחסים הבינלאומיים של האפיפיור”, כך גם הצהרת־באלפור, ש“אם כי ניתנה על־ידי ממשלה אחת – באו בה לידי גילוי הסולידאריות הבינלאומית והתועלת הציבורית הבינלאומית בקשר למצבם של היהודים, המפוזרים בין האומות. היא קבעה את הצורך לתת ביטוי משפטי לסולידאריות המיוחדת של הקהילייה היהודית בחיק הסולידאריות הכללית של הקהילייה הבינלאומית¹¹⁰. ועדת־חקר, שמונתה על־ידי הנשיא וילסון לשם הכנת טיוטה למפת העולם, על סמך תכנית־השלום, כפי שנוסחה על ידיו ב־14 הסעיפים הנודעים שלו, לא זו בלבד שלא ראתה סתירה בין הדרישות הציוניות לבין רעיונותיו ועקרונותיו של וילסון, לרבות עקרון ההגדרה העצמית של העמים, אלא אף המליצה בפה מלא ובמפורש על הקמתה של מדינה יהודית עומדת ברשות עצמה בארץ־ישראל. “יהיה זה נכון”, נאמר בדברי־ההסבר, הכלולים בדין־וחשבון של ועדת־החקר מיום 21 בינואר 1919, “שארץ־ישראל תהיה מדינה יהודית, אם היהודים, לאחר שתנתן להם האפשרות המלאה לכך, יהפכוה לכזאת. היא היתה עריסתו וביתו של גזעם החיוני, שתרם תרומות רוחניות כה גדולות לאנושות, והיא הארץ היחידה, שבה יכולים הם לקוות למצוא בית משלהם; שכן מבחינה אחרונה זו [של העדר מולדת] [היהודים הם] עם יחיד במינו בקרב העמים הנודעים לתהילה¹¹¹. גם ועדת־המאנדאטים, שכל טענותיו של העולם הערבי נגד הציונות היו נהירות לה יפה, לא היססה להגדיר – בדין־וחשבון שלה משנת 1937 – את המפעל הציוני, כ”מפעל של צדק עליון יותר, שאינו ניתן לביצוע ללא קרבן מצדם [מצד הערבים]”¹¹². ובאותו דין־וחשבון מנמקת ועדת־המאנדאטים את גישתה במלים אלו: “הסבל הקולקטיבי של הערבים והיהודים אינו ניתן להשוואה, שכן שטחים נרחבים במזרח הקרוב, בעבר משכנה של אוכלוסייה גדולה וביתה של תרבות מזהירה, פתוחים לראשונים, בעוד שהעולם נסגר במידה גוברת והולכת בפני האחרונים¹¹³”. “שאיפותיו של חלק חשוב של העם היהודי”, הכריז מר גרומיקו, נציגה של ברית־המועצות במליאת העצרת הראשונה שלא מן המניין, שכונסה לשם דיון במאנדאט הארצישראלי, “קשורות עם שאלת ארץ־ישראל ובמבנה שלה בעתיד: יהיה זה אי־צדק לא להביא זאת בחשבון ולשלול מן העם היהודי את זכותו לביצוע שאיפותיו”, שהיא “הקמת מדינה שלו”¹¹⁴. ושנה לאחר־מכן, בעצרת השנייה שלא מן המניין, הדגיש וחזר והדגיש אותו מדינאי רוסי, ש“ההחלטה בדבר חלוקת ארץ־ישראל היא החלטה צודקת”¹¹⁵, ש“חלוקת ארץ־ישראל לשתי מדינות היא הפתרון הצודק ביותר”, שכן "מתיישב הוא עם האינטרסים הלאומיים של שני העמים של ארץ־ישראל¹¹⁶, שלשניהם, כפי שהכריז שנה קודם־לכן, “שרשים היסטוריים בארץ־ישראל”¹¹⁷.

ביסוד כל גילויי־הדעת הנ"ל – ואפשר היה להוסיף עליהן כהנה וכהנה – מונח העקרון, שבמקרה של התנגשות של שתי תביעות, ששתיהן צודקות, יש לשקול שקילה קפדנית את מידת הסבל, שייגרם על־ידי אי־מילויה של כל אחת מהן, ולהכריע לטובת אותה תביעה, שמילויה יגרום פחות סבל¹¹⁸. עקרון זה הוא שהטה את הכף לטובת הפתרון הציוני של שאלת ארץ־ישראל. עם זאת לא היתה בכך הכרעה חד־צדדית, לטובתו של צד אחד בלבד, כי תכנית החלוקה משנת 1947 נתנסחה כפשרה בין שתי התביעות, ומה גם שכבר קודם־לכן הוצאו – לפי החלטת מועצת חבר־הלאומים מספטמבר 1922 – כ־80% משטחה של ארץ־ישראל המאנדאטורית מתחום חלותן של הוראות־המאנדאט בנוגע לבית הלאומי היהודי ונמסרו למעשה לאמיר עבדאללה מעבר־הירדן. אולם הערבים לא זו בלבד שדחו תכנית־פשרה זו, אלא החליטו להתנגד לה בכוח; ומשקמה מדינת־ישראל פלשו צבאותיהן של חמש מדינות־ערב לתחומיה במטרה להחריבה. לפני חמישים שנה הביע הלורד באלפור, באחד מנאומיו, את התקווה, “שהערבים לא יגלו צרות־עין לגבי חריץ קטן…[שטחה של ארץ־ישראל] – הואיל ואין הוא יותר מזה מבחינה גיאגראפית, ויהיה ערכו מבחינה היסטורית אשר יהיה – שחריץ קטן זה במרחב השטחים, שהם היום ערביים, יינתן לעם, שבמשך כל מאות השנים הללו נותק ממנו…”¹¹⁹. לדברים אלה יש ודאי משקל כפול ומכופל בימינו אלה, שבהם קיימות ארבע־עשרה מדינות עצמאיות, כולן חברות בארגון האומות המאוחדות, ושטחן משתרע על קרוב לשנים־עשר מיליון קילומטרים מרובעים, ואילו שטחה של מדינת־ישראל בגבולותיה ערב מלחמת ששת הימים היה 20700 קילומטרים מרובעים בלבד.

 

פרק שישי: “אי־חוקיותה” של החלטת החלוקה    🔗

לדעת מחברי הספר, אין “תוקף משפטי”¹²⁰ להחלטה מה־29 בנובמבר 1947 בדבר חלוקתו של שטח המאנדאט הארצישראלי, שאותה החלטה היא נטולת “כל יסוד משפטי”¹²¹, ועל־כן היא “בטלה מעיקרה”¹²² ו“לוקה באי־תוקף מוחלט”¹²³. לביסוס טענתם זו מסתמכים הם על שלושה נימוקים: א. ההחלטה חורגת ממסגרת הסמכויות, שהוקנו לעצרת, לפי מגילת האו"ם; ב. היא פוגעת בזכות ההגדרה העצמית של העמים; ג. היא נוגדת את כתב־המאנדאט הארצישראלי.

כבר עמדנו בפרק הקודם על הטענה בדבר זכות ההגדרה העצמית. אשר לשתי הטענות האחרות – יש להעיר, קודם כל, שבדיונים המרובים, שנערכו בפני בית־הדין הבינלאומי, למן שנת 1950 ועד 1966, בעניין המאנדאט על דרום־מערב אפריקה הוזכרה לעתים קרובות – לצרכי הטיעון המשפטי – החלטת החלוקה, בלא שמישהו יעורר אי־פעם את שאלת חוקיותה¹²⁴. יתר על כן: בחוות־דעתו משנת 1950 ראה בית־הדין עצמו לנכון להתייחס להחלטה, באמרו: “למסקנה זו [שלעצרת ולמעצמה המאנדאטורית יחדיו יש סמכות לאשר כל שינוי במעמדו הבינלאומי של שטח־המאנדאט] יש אחיזה איתנה בפעולה, שננקטה על־ידי העצרת”…¹²⁵, והכוונה כאן אינה אלא להחלטה מה־29 בנובמבר 1947 בנוגע לארץ־ישראל. הלורד מאק־נר אף הזכיר את ההחלטה במפורש בחוות־דעתו הנפרדת¹²⁶. ברי, שאילו היתה ההחלטה, כפי שנטען בספר על כנס המשפטנים, בלתי־חוקית, או פגומה מבחינה חוקית, לא היו מסתייעים בה בטיעונים בפני בית־הדין, ולא כל שכן שבית־הדין לא היה מסתמך עליה.

מחברי הספר אינם מערערים על כך, שמכוח הסעיפים 10 ו־14 של מגילת האו“ם היתה העצרת מוסמכת לדון בכל עניין הנוגע למאנדאטים ולהמליץ המלצות בנדון; אולם, לדעתם, חרגה ההחלטה מנובמבר 1947 ממסגרת של המלצה. “תכנית החלוקה”, נאמר בדין־וחשבון השני, “…קיבלה, ללא ספק, אופי מחייב, הואיל ואחת מהוראותיה ראתה בכל נסיון לשנות בכוח את ההסדר, שנקבע בהחלטה, איום על השלום, הפרת השלום או מעשה־תוקפנות, לפי הסעיף 39 של המגילה”¹²⁷. כבר העיר הפרופ' ויראלי, ובצדק, כי הנסיון מלמד, שכשמדינות מסרבות לקבל את המלצות העצרת – אין הן מסתפקות בהסתמכות על העובדה שהמלצות אינן מחייבות, אלא ברוב המקרים מערערות הן אף על חוקיותן, בטענה, שהן נוגדות את חוקת האו”ם והן ultra vires¹²⁸.

אין כוונה להכנס כאן לבירור השאלה, אם העצרת, שנדרשה על־ידי המעצמה המאנדאטורית להחליט על עתידו של המאנדאט הארצישראלי, היתה מוסמכת רק להמליץ המלצות, או גם להחליט החלטה מחייבת. שאלה זו שנויה במחלוקת בספרות המשפטית¹²⁹. מועצת־הבטחון – והדבר מודגש גם בדין־וחשבון השני¹³⁰ – לא גרסה, שעליה מוטלת החובה לבצע את ההחלטה, ועל־כן סירבה לעשות זאת. אנו מניחים ביסוד הבירור את התיזה, שבה מחזיקים מחברי הספר ושלפיה לא היתה העצרת מוסמכת לקבל החלטה מחייבת. אולם גם במקרה זה אין כל יסוד לערער על חוקיות ההחלטה. לא היה כל פגם בכך, שהעצרת פנתה למועצת־הבטחון בהמלצה לראות בכל נסיון לסכל בכוח את תכנית החלוקה הפרת הס' 39 של המגילה ולפעול בהתאם לזה. תמוה הדבר, שהם מסתמכים בהקשר זה על הפרופ' קלזן¹³¹, שהרי קלזן פוסל, באורח חד־משמעי, את הטענה, "שלא היתה סמכות לעצרת להמליץ בפני מועצת־הבטחון על אמצעי־כפייה¹³². ובקטע אחר שבחיבורו הוא מדגיש שוב, שבהמלצתה של העצרת בפני מועצת־הבטחון להיזקק, בשעת הצורך, לאמצעי־כפייה, לא היה דבר, שחרג מתחום “סמכותה של מועצת־הבטחון”¹³³. קלזן אף מרחיק לכת. הוא דוחה את הפירוש, שניתן להמלצה על־ידי נציגה של ארצות־הברית, שלפיו רשאית מועצת־הבטחון רק לסכל איום על השלום ושאסור לה איסור מוחלט לכפות המלצה, ורואה בו פירוש, הנוגד את המגילה¹³⁴. לדעתו, חייבת מועצת־הבטחון לבצע המלצה, שהומלצה על־ידי העצרת, לא רק שעה, שמנסים למנוע את ביצועה בכוח, אלא גם אם המועצה “רואה באי־ההיענות להמלצת העצרת איום על השלום לפי סעיף 39 [של המגילה]”¹³⁵. ובהתייחסו במישרין להחלטת החלוקה בעניין ארץ־ישראל, אומר קלזן: “אילו היתה מועצת־הבטחון סבורה, שהחלוקה כפי שהוצעה על־ידי העצרת, דרושה לקיום השלום הבינלאומי, כלומר, אילו היתה רואה המועצה באי־ביצועה של תכנית החלוקה איום על השלום הבינלאומי, הרי היתה מוסמכת, מכוח המגילה, לנקוט באמצעים הנקובים בסעיפים 39, 41 ו־42, כדי לקיים, או כדי להחזיר על מכונו, את השלום על־ידי כפיית תכנית החלוקה”¹³⁶.

חריגה נוספת מגבולות סמכותה של העצרת רואים מחברי הספר בהוראה, שנכללה בהחלטת החלוקה, בדבר הקמתה של ועדה בת 5 חברים, שתקבל לידיה זמנית, עם הוצאתם מארץ־ישראל של הכוחות המזוינים של המעצמה המאנדאטורית, את ניהול ענייני הארץ¹³⁷. הוראה זו, לפי עצם תכנה, אינה, לדעתם, המלצה, אלא אקט של ביצוע – מסירת ניהולו של שטח־מאנדאט לתקופת־ביניים לוועדה, המוקמת על־ידי העצרת – ועל כן ultra vires.

טענה זו נטענה בהרחבה ובתקיפות על־ידי נציגי מדינות־ערב בעצרת האו“ם משנת 1947. אפשר, שגם בפרק־זמן זה לא היה לה מקום, שהרי חמישה־עשר יום בלבד לפני קבלת ההחלטה בדבר חלוקת ארץ־ישראל – החליטה אותה עצרת, פה אחד, להקים ועדה זמנית לענייני קוריאה ולהטיל עליה תפקידי־ביצוע במגמה “להקל ולהחיש את הגשמת התכנית [שעליה המליצה העצרת] להבטחת עצמאותה המדינית של קוריאה ולהוצאת כוחות הכיבוש מתחומה…”¹³⁸; ובעצרת משנת 1948 אף הוחלט להרחיב את תפקידה של ועדה זו, בלא שמישהו יערער על חוקיות ההחלטה¹³⁹. ברי, מכל מקום, שלאור הפראקטיקה, שהתגבשה באו”ם במשך כעשרים וחמש שנות קיומו, וכן לאור קביעתו של בית־הדין הבינלאומי בעניין סמכותה של העצרת – אין כל מקום לערער על חוקיותה של החלטת החלוקה משום שנכללה בה ההוראה הנדונה. העצרות של האו“ם לא רק שהטילו על ועדות שהקימו תפקידים, שאפשר היה אולי לראות במילוים פעולות תיווך או פישור של העצרת, אלא העצרת של 1956 אף קיבלה החלטות על הקמת כוח החירום, שהועמד במצרים על גבולה של ישראל, ועל ניקויה של תעלת־סואץ, בהטילה על המזכיר הכללי לעשות את הסידורים הדרושים לכך. ביסוד כל ההחלטות הללו הונח פירוש אורגאני ודינאמי של מגילת האו”ם, שהיא, כהגדרתו של השופט שארל דה ווישר (de Visscher), “אמנה בעלת אופי קונסטיטוציוני”¹⁴⁰, ועל־כן אין לפרשה פירוש מצומצם. תפיסה זו אימץ לו גם בית־הדין הבינלאומי, שנדרש בכמה הזדמנויות לחוות את דעתו בעניין היקף סמכותה של העצרת. “יש להודות”, נאמר בחוות־הדעת שלו משנת 1949 בעניין “הפיצויים על נזקים שנגרמו בשעת השירות באו”ם“, “שחברי [האו”ם], בהטילם עליו תפקידים מסוימים, על החובות והזכויות המתלוות להם, מסרו לו את הסמכות הדרושה למילוי אותם תפקידים באופן אפקטיבי”¹⁴¹. ולהלן, באותה חוות־דעת, חוזר בית־הדין ואומר: “לפי המשפט הבינלאומי, יש לראות בארגון [האומות המאוחדות] בעל סמכויות, שאף אם אין הן נקובות במפורש במגילה, מוקנות הן לו בהכרח, מתוך היותן חיוניות למילוי חובותיו”¹⁴². בית־הדין לא גרס אפוא, שמה שלא הותר במפורש במגילה – אין האו"ם רשאי לבצע, אלא אימץ לו את התפיסה ההפוכה, היינו, את הדוקטרינה של “סמכויות גלומות” (implied ¹⁴³powers). מר וואלאט (Vallat) גרס, ובצדק, שגם כשהעצרת מחליטה על פעולת־ביצוע – אין הכוונה להחלטה, שניתן לכפותה, אלא ההחלטה נשארת, מבחינה משפטית, בבחינת המלצה. אם תחליט, למשל, העצרת – מסביר וואלאט – על הקמת ועדה בת תשעה חברים, אזרחי מדינות מסוימות, הרי אמורים הדברים במקרה זה בהמלצה בפני תשע המדינות הנדונות למנות את חברי הוועדה ובפני שאר המדינות – לשתף פעולה עמה. “במוּדע או שלא במודע”, כותב וואלאט, “נזקקה העצרת לעתים קרובות לדוקטרינה זו, שנהפכה לחלק מגופו של המשפט הקונסטיטוציוני של האומות המאוחדות”¹⁴⁴.

אין סימוכים לטענה בדבר אי־חוקיותה של החלטת החלוקה גם בחיבוריהם של משפטנים, שהוקדשו במיוחד לבירור השאלות, הכרוכות בהמלצות העצרת, כגון אלה של סלון¹⁴⁵ (Sloan), איגלטון¹⁴⁶, ז’ונסון¹⁴⁷, ברוג’יאר¹⁴⁸ Brugiére) ולינה די קוואל¹⁴⁹ (Lino du Qual). בדברו על החלטת החלוקה, מטעים הפרופ' ויראלי, כי אין חשיבות לדבר, שמועצת־הבטחון והעצרת נמנעו לכוף את ביצועה, הואיל “והדברים אמורים בעמדה פוליטית, שאינה פוגעת בתקפה המשפטי של ההחלטה”¹⁵⁰.

מחברי הספר מערערים גם על עצם תכנה של ההחלטה ורואים בהצעה לחלק שטח־מאנדאט ולהקים עליו שתי מדינות – פעולה, החורגת מתחום סמכותה של העצרת¹⁵¹. ושוב נטענת טענה, שזו פגומה מבחינה משפטית. בחוות־דעתו של בית־הדין הבינלאומי משנת 1950, בעניין דרום־מערב אפריקה, שנתקבלה בשאלה זו פה אחד, נאמר, “שהסמכות לקבוע ולשנות את הסטאטוס הבינלאומי” של שטח־מאנדאט היא בידי המעצמה המאנדאטורית, “הפועלת מתוך סמכותו של ארגון האומות המאוחדות¹⁵². בריטאניה הגדולה, כבעלת המאנדאט על ארץ־ישראל, היא שפנתה לאו”ם והיא שביקשה ממנו להכריע בעניין עתידו של השטח. אמנם בהודעותיה המרובות בעצרת שלא מן המניין משנת 1947 ובזו מן המניין מאותה שנה, ולאחר־מכן בעצרת שלא מן המניין משנת 1948 ובישיבות מועצת־הבטחון וכן בשני הבתים של הפארלאמנט הבריטי – הביעה ממשלת־בריטניה הסתייגות־מה, שעה שנדרשה להשיב על השאלה, אם תקבל את החלטת העצרת; אולם עיון יסודי בכל ההודעות הנ"ל חייב להביא לכלל מסקנה, שנימת ההסתייגות התייחסה, בסופו של דבר, לא לעצם קבלת ההחלטה, אלא לנכונותה של בריטאניה ליטול על עצמה את האחראיות הראשית או המשנית לביצועה. ואגב, מבחינה משפטית אף לא היתה מוטלת עליה חובה זו, שכן עם גמר תקפו של המאנדאט לא היתה חייבת לפעול למען ביצוע ההחלטה יותר מכל מדינה אחרת. בנאומו בוועדה ad hoc של העצרת השנייה משנת 1947 הצהיר נציגה של בריטאניה, קריץ' ז’ונס (Creech-Jones), “שאין הוא יכול לתאר לעצמו בנקל נסיבות, שבהן תרצה הממלכה המאוחדת למנוע ביצועו של הסדר, שהומלץ עליו על־ידי העצרת בנוגע למבנה של ארץ־ישראל בעתיד… היא הכירה במעמדה של הסמכות הבינלאומית ביישבו של קונפליקט האינטרסים החמור בקשר לארץ־ישראל”¹⁵³. וכמה חדשים לאחר־מכן, בנאומו בישיבת מועצת־הבטחון מה־24 בפברואר 1948, הזכיר אותו נציג של בריטאניה את דבריו של שר־החוץ בווין בפארלאמנט, שהצהיר, שאם כי “אין בריטאניה יכולה ליטול על עצמה, הן לבדה והן באופן קולקטיבי מתוך שיתוף עם אחרים, את כפיית ההחלטה בכוח”, הרי “אין בכוונת [ממשלת הוד מלכותו] להתנגד להחלטה”; קריץ־ז’ונס חזר והדגיש, שבריטאניה “קיבלה באופן לויאלי את המלצת העצרת”; הוא סקר את הקרבנות בנפש ובכסף, שבריטאניה הקריבה בארץ־ישראל למעלה מעשרים וחמש שנים, דבר, “שהביא לה רק דאגות ללא סוף וצרות”; והסביר, שמסיבה זו אין היא מוכנה ליטול על עצמה התחייבויות נוספות ולהשתתף בביצוע ההחלטה בכוח¹⁵⁴. בהופעתו של ארנסט גרוס בפני בית־הדין הבינלאומי, בשם חבש וליבריה, בעניין המאנדאט על דרום־מערב אפריקה, ובניתוח, שהקדיש להסברת עמדתה של ממשלת־בריטאניה לגבי החלטת החלוקה, הוא הגדיר את זו במלים הבאות: "הנציג הבריטי הבחין, למעשה – והדבר מובן מאליו – בין קבלת המלצותיה של העצרת, מזה, ובין אי־הנכונות לשאת באחריות הבלעדית לביצוען, מזה¹⁵⁵. מסתבר, שאם כי ממשלת־בריטאניה נהגה, מהנימוקים הנקובים למעלה, זהירות יתירה בניסוח הסכמתה להחלטת החלוקה, הרי מכל מקום נתנה את הסכמתה לכך. ומאחר שלפי חוות־דעתו של בית־הדין הבינלאומי משנת 1950, שכבר הזכרנוה, מוסמכות העצרת והמעצמה המאנדאטורית “לקבוע ולשנות את הסטאטוס הבינלאומי” של שטח־מאנדאט, אין כל מקום לערער על החלטת החלוקה גם מבחינת תכנה.

החלטת החלוקה מה־29 בנובמבר 1947 נפסלה על־ידי מחברי הספר והוכרזה כבטלה ומבוטלת גם מתוך הסתמכות על טענה אחרת, והיא, שההחלטה מנוגדת לחלוטין לסעיפים 5¹⁵⁶ ו־28¹⁵⁷ של כתב־המאנדאט הארצישראלי. הסעיף 5 הטיל על המעצמה המאנדאטורית את האחריות לכך, “ששום שטח משטחה של ארץ־ישראל לא יועבר או לא יוחכר לממשלתה של איזו מעצמה זרה שהיא, או לא יועמד באיזו דרך שהיא בפיקוחה”. מגמתה היחידה של ההוראה, הכלולה בסעיף זה – אם אין רוצים להכניס בו, מה שאין בו – היתה לאסור על המעצמה המאנדאטורית לעשות אלו פעולות שהן, שיש בהן כדי לפגוע בשלימותו הטריטוריאלית של שטח־המאנדאט ובאי־כפיפותו המדינית למדינה זרה; אין בה בהוראה לא דבר ולא חצי־דבר, המתייחס לסידורים, העשויים להתבצע עם גמר תקפו של של המאנדאט. זאת ועוד. גם בימי־המאנדאט חל האיסור הנדון על המעצמה המאנדאטורית בלבד ולא על חבר־הלאומים גופו. ואכן, היו מקרים, שבהם החליטה מועצת־החבר על שינוי גבולותיהם של שטחי־המאנדאטים: בשנים 1922 – 1921 – על הגבול שבין רואנדה־אורונדי וטאנגאניקה ובשנים 1930 – 1931 – על הגבול בין עיראק וסוריה¹⁵⁸.

בסעיף 28 של כתב־המאנדאט הארצישראלי נאמר, ש“במקרה של סיום המאנדאט… על מועצת חבר־הלאומים לעשות אותם סידורים, שייראו דרושים, כדי שתשמרנה לצמיתות, בערבותו של החבר, הזכויות, שהובטחו… [בסעיפים הדנים במקומות הקדושים] וכן להשתמש בהשפעתה, כדי להבטיח, בערבותו של החבר, שהממשלה של ארץ־ישראל תכבד בשלימות את ההתחייבויות, אשר האדמיניסטראציה של ארץ־ישראל נטלה על עצמה כחוק בתקופת המאנדאט, לרבות זכויות עובדי־הציבור לפנסיות ולהענקות”. הטענה היא, שמאחר שבסעיף מדובר על “ממשלה” ולא על “ממשלות”, הרי היתה הכוונה להקמתה של מדינה אחת, ואילו בהמלצה לכינון של שתי מדינות יש משום הפרת המאנדאט. אין זה מתקבל על הדעת, שהסעיף 28 בא לנקוט עמדה לגבי השאלה, אם, עם סיומו של המאנדאט, תוקם על שטחו מדינה אחת או תוקמנה שתי מדינות: תכליתה האחת והיחידה היתה להבטיח את הזכויות לגבי המקומות הקדושים ולגבי האינטרסים הכספיים, שהיה צורך להבטיחם. כהוכחה לכך עשוי לשמש כתב־המאנדאט על סוריה ולבנון, שאושר על־ידי מועצת־החבר כחודש לאחר אישורו של המאנדאט הארצישראלי. למרות העובדה, שהסעיף 1 באותו כתב־מאנדאט מורה על הקמתן של שתי מדינות עצמאיות, עם גמר תקפו של המאנדאט – והן: סוריה ולבנון – הרי מדובר בסעיף 19, הדן אף הוא, כדוגמת הסעיף 28 שבכתב־המאנדאט הארצישראלי, בהבטחת האינטרסים הכספיים, על “ממשלה” ביחיד ולא ברבים, וזאת הן בנוסח הצרפתי והן האנגלי – שתי השפות הרשמיות של חבר־הלאומים. וכשם שהשימוש במלה “ממשלה” בכתב־המאנדאט על סוריה ולבנון לא שימש מניעה להקמתן של שתי המדינות¹⁵⁹, כך אין לייחס למלה “ממשלה” בכתב־המאנדאט הארצישראלי משמעות, שלא התכוונו לה, ואין היא קובעת בשאלה, אם לאחר חיסול המאנדאט תוקם בשטחו מדינה אחת או תוקמנה שתי מדינות.

מחברי הספר רואים בהחלטת החלוקה “החלטה מפתיעה”¹⁶⁰; אולם, לאמתו של דבר, לא היתה בכך שום הפתעה, שהרי עשר שנים קודם־לכן כבר הוצעה תכנית לחלוקת ארץ־ישראל על־ידי הוועדה המלכותית, שנתמנתה בשנת 1936 על־ידי ממשלת־בריטאניה לבדיקת המצב בארץ־ישראל. ועדת־המאנדאטים הקדישה בשנת 1937 מושב מיוחד לבירור כל הבעיות, הכרוכות בתכנית החלוקה, והגיעה לכלל מסקנה, שיש לחייבה כפתרון לשאלה הארצישראלית¹⁶¹, ובספטמבר 1937 הסמיכה מועצת חבר־הלאומים את בריטאניה הגדולה להמשיך בבירור תכנית החלוקה על כל פרטיה. אך לא רק חבר הלאומים לא ראה כל פסול בחיסולו של מאנדאט על־ידי חלוקת שטחו; גם ארגון האומות המאוחדות נקט בנדון אותה עמדה. משהעלתה, בשנת 1958, “ועדת השירותים הטובים בעניין דרום־מערב אפריקה” את הרעיון בדבר חלוקת שטח־המאנדאט והיציעה לעצרת לדון במעשיותה של התכנית – לא נדחתה התכנית מניה וביה כבלתי־חוקית, אלא נערך עליה דיון נוקב וממושך בוועדה הרביעית של העצרת ובמליאה שלה¹⁶². יש גם לתת את הדעת לכך, שבמקרה זה היו הדברים אמורים לא בהקמתן של שתי מדינות, אלא בחלוקה, שלפיה הוצע להעמיד חלק משטח־המאנדאט במשטר־הנאמנות, ואילו את החלק השני לספח לשטחה של ברית דרום־אפריקה. רבים מהמשתתפים בדיון דחו את התכנית, בין השאר, מתוך הסתמכות על הנימוק, שאין האו“ם יכול להסכים להעמדתו של חלק מאוכלוסיית שטח־המאנדאט במשטר של “אפארטהייד”, וכאילו לאשר בדרך זו אותו משטר¹⁶³. שלוש שנים לאחר־מכן (בשנת 1962), משהובאה בפני עצרת האו”ם הצעה להקים על שטחה של רואנדה־אורונדי – עם סיומו של משטר־הנאמנות, שבו הועמדה בדצמבר 1946 – שתי מדינות Rwanda ו־Burundi, ולא מדינה אחת, רשמה לפניה העצרת, ש“המאמצים לקיים את רואנדה־אורונדי כחטיבה אחת לא נשאו פרי”, ואישרה את כינונן של שתי מדינות עצמאיות וריבוניות. עם מגישי ההצעה נמנו גם ארבע מדינות־ערב והצביעו בעדה כל עשר מדינות־ערב, שהיו חברות אותה שעה באו"ם, בלא שיבוא ערעור מטעם מישהו על חוקיותה, אם כי בכתב־הנאמנות על רואנדה־אורונדי לא היו כל סימוכים לחלוקת השטח – לא במפורש ולא מכללא¹⁶⁴.

בסיכום ניתן לומר, שכל הטענות, שהועלו בספר נגד חוקיותה של החלטת החלוקה מה־29 בנובמבר 1947, הן מבחינת סמכותה של העצרת והן מבחינת עצם תכנה של ההחלטה, אינן מבוססות כל עיקר.

 

פרק שביעי: אי־ההכרה בישראל    🔗

מקום נכבד מתייחד בספר לשאלת אי־ההכרה במדינת־ישראל על־ידי מדינות־ערב. “ישראל” נאמר בו, “לא הוכרה על־ידי מדינות־ערב”¹⁶⁵; ישראל היא “ישות, שמדינות־ערב מעולם לא הכירו בה כבמדינה”¹⁶⁶; ישראל היא “פשוט חטיבה אנושית, שבעיני [מצרים] לא הקימה מעולם מדינה”¹⁶⁷; “בעיני מצרים לא הגיעה ישראל מעולם למעמד [של מדינה]”¹⁶⁸; בעיני מדינות־ערב, המסרבות להכיר בישראל, זו עדיין אינה “נושא המשפט הבינלאומי”¹⁶⁹; “אלה, שרואים בישראל מדינה”¹⁷⁰; “ישראל” כ’מדינה" כביכול"¹⁷¹; מדינות־ערב אינן יכולות להכיר במדינת־ישראל אף הכרה de facto, שכן “קיים מצב מלחמה” ביניהן, והן שוללות “שלילה גמורה איזו זכות שהיא לישראל להקים מדינה”¹⁷²; “אין זו מחלוקת זמנית, הניתנת ליישוב בין הצדדים. זוהי שלילה גמורה, עקרונית, של עצם הזכות לקהילייה היהודית לכונן מדינה יהודית על אדמת ארץ־ישראל הערבית”¹⁷³.

בשאלת קיומו של מצב־מלחמה נדון בפרק הבא, ואשר לאי־ההכרה, הרי המסקנה היחידה המתבקשת ממכלול הקביעות הנ"ל היא, שהואיל ומדינות־ערב אינן מכירות בישראל – מותר להן לנהוג כלפיה, כאילו לא היתה מדינה; או בלשונו של הפרופ' קוואדרי (Quadri) בדברי הביקורת שלו על הדוקטרינה הקונסטיטוטיבית של ההכרה: “יש לראות את המדינה הבלתי־מוכרת כנמצאת מחוץ־לחוק, ללא כל הגנה מטעם המשפט הבינלאומי, במצב של משולל זכויות אזרחיות (mort civil), כאובייקט בלבד של המשפט”¹⁷⁴.

ספק גדול הוא, אם אף הקיצוניים ביותר בין חסידי הדוקטרינה הקונסטיטוטיבית ישבעו נחת מהעובדה, שמבקשים להסיק ממנה מסקנות כה מרחיקות־לכת, העשויות רק לבטל את ערכה ולחשוף את האבסורדיות שבה. “הנסיונות”, כותב קווארדי, “לראות מדינה, שלא הכירו בה, מדינה, שאינה קיימת מבחינה משפטית, נראים לי כדברים מוזרים באמת או כתחבולות פוליטיות… שום איש אינו יכול, למשל, לעורר היום ספקות לגבי קיומה… של מדינת־ישראל…. מדינה חדשה נהנית מעצם עובדת קיומה מכל הזכויות, הנובעות מהמשפט הבינלאומי הכללי”¹⁷⁵. “הדוקטרינה הקונסטיטוטיבית הקיצונית”, הדגיש שופט בית־הדין הבינלאומי, סר ג’ראלד פיטצמוריס (Fitzmaurice), “סר חינה היום, מכל מקום בעיני המשפטנים”¹⁷⁶. “הואיל… וקיימת הסכמה כללית…, שהמדינה החדשה… כפופה לכללי המשפט הבינלאומי, והואיל וקיומה של חובה גורר אחריו בהכרח את ההנאה מאיזו זכות מקבילה שהיא, יוצא מכאן, שיש להכיר בזכותה של המדינה החדשה… לתבוע את כיבוד המשפט הבינלאומי לגביה”¹⁷⁷. הפרופ' וולדוק (Waldock) מצביע על כך, ש“תוצאות [הדוקטרינה הקונסטיטוטיבית], כשהן מוּחלות על עצם קיומה של מדינה, הן באמת בלתי־קבילות לחלוטין, שכן על־ידי סירובה להכיר במדינה חדשה, יכולה מדינה, מבחינה הגיונית, לטעון, שלכללי המשפט הבינלאומי, אף לאלה הנוגעים לכיבוד השלימות הטריטוריאלית והדגל הימי, אין תוקף ביחסים שבינה ובין המדינה הבלתי־מוכרת”¹⁷⁸. גם הפרןפ' סורנסון גורס, ש“בשום פנים אין להתייחס למדינה חדשה, לפני שהכירו בה, כלדבר בלתי־קיים. שלטונה יכול להיות כה ממשי, שיהיה זה אבסורדי לא להכיר במעמדה כנושא המשפט הבינלאומי…”¹⁷⁹. “הפראקטיקה של המדינות”, קוראים אנו במהדורה האחרונה של ספרו של ברייארלי (Brierly), “אינה מאשרת את הדעה, שאין להן [למדינות] כל קיום משפטי לפני ההכרה… מדינה יכולה להיות קיימת בלא שהכירו בה; ואם היא קיימת למעשה, הרי יש לה הזכות, בין אם היא הוכרה או לא הוכרה באורח פורמאלי על־ידי מדינות אחרות, [לתבוע מהן] שתנהגנה בה כבמדינה”¹⁸⁰.

לדעת הפרופ' וולדוק, דוגל רוב המשפטנים בדוקטרינה הדקלאראטיבית¹⁸¹, שהיא, אגב, מקובלת היום לא רק בעולם הערבי, אלא גם במדינות הגוש המזרחי¹⁸². ספר־הלימוד של המשפט הבינלאומי, שהופיע בברית־המועצות בשנת 1967, רואה רק בדוקטרינה הדקלאראטיבית דוקטרינה “מדעית באמת”¹⁸³, ואילו את הקוסטיטוטיבית הוא מגדיר כדוקטרינה של “חוגים ריאקציוניים”¹⁸⁴. מחברי ספר־הלימוד הנ“ל גורסים, בדומה למשפטנים רבים במערב, שקיימת חובה להכיר במדינה חדשה. “למדינה חדשה”, נאמר בו, “ריבונית ושוחרת־שלום, ללא התחשבות במקום המצאה, היקף שטחה, מספר אוכלוסיה, אופי משטרה הציבורי, צורות הממשל והמבנה המדינתי שלה, יש לה הזכות להכרה מלאה וסופית [בה], בהתאם לעקרון שיווי־הזכויות”¹⁸⁵. אי־מתן ההכרה הוא, לדעתם, לא רק “אקט בלתי־ידידותי, אלא, לאור הסעיפים הקטנים 2 ו־3 של הסעיף 1 של מגילת האו”ם… גם אקט בלתי־חוקי”¹⁸⁶. הפרופ' סורנסון, הדן בהרחבה בחובה להכרה, אף מרחיב את הדיבור במיוחד על מקרה כגון זה של כינון מדינת־ישראל. “כן קורה”, כותב סורנסון, “שמדינה חדשה מוקמת מכוח הכרעה של ארגון בינלאומי, כגון עצרת האומות־המאוחדות. זהו בייחוד המקרה, שבו זוכה שטח־נאמנות בעצמאות. ההחלטה הבינלאומית היא קונסטיטוטיבית לגבי מעמדו החדש של השטח, שהוא – מהתאריך שנקבע על־ידי הארגון הבינלאומי – נושא המשפט הבינלאומי. אם ההכרעה נתקבלה בהחלטת העצרת – מחייב הסטאטוס החדש את הכל, לא רק את המדינות שהצביעו בעד ההחלטה, אלא גם אותן מדינות שהצביעו נגדה, וכנראה אף מדינות, שאינן חברות. ההכרה היא מיותרת”¹⁸⁷.

בספרו על ההגנה העצמית מעלה באואט (Bowett) את השאלה הספציפית, אם מדינה, שלא הכירו בה, נהנית מהגנת הסעיף 2, סעיף קטן 4, של המגילה, האוסר על המדינות את השימוש בכוח או את האיום בו ביחסיהן הבינלאומיים. בהסתמכו, בין השאר, על העמדה, שנקט האו“ם לגבי פלישתן של מדינות־ערב לשטח ישראל בשנת 1948, מגיע באואט למסקנה, שהאו”ם לא פירש את המונח מדינה פירוש “יותר מדי מילולי ולא יגביל את ההתחייבות, [הכלולה] בסעיף 2(4), למקרי תוקפנות נגד מדינה מוּכּרת; במיוחד לא ירשה [האו”ם] לתוקפן להתחמק מהאיסור על־ידי מניעת ההכרה מהקרבן"¹⁸⁸.

אלו הן הדעות, השולטות היום במדע המשפט הבינלאומי בעניין ההכרה, וכל האמור בספר על כנס המשפטנים בנדון הוא שרירותי ונוגד ניגוד גמור את כללי המשפט הבינלאומי.

בעקבות הדיון בשאלת ההכרה בישראל צפה ועולה שאלה נוספת, והיא – כיצד ניתן ליישב את אי־ההכרה בישראל עם תכנם של הסכמי שביתת־הנשק, שמדינות־ערב (מצרים, לבנון, ירדן וסוריה) חתמו עליהם. אמנם בכל אחד מהם נקבע, שאין הוא פוגע “בזכויותיו, תביעותיו ועמדותיו של כל אחד מהצדדים ביישובה הסופי של שאלת ארץ־ישראל בדרך שלום” (סעיף 2, סעיף קטן 2, של הסכם שביתת־הנשק עם ירדן). אולם עם זה נאמר בהם, שהם נעשו “לשם הקלת המעבר מההפוגה הקיימת לשלום של קבע בארץ־ישראל” (הפתיחה להסכם עם ירדן, פיסקה 1) ולשם “החזרת שלום של קבע בארץ־ישראל” (סעיף 1); ששני הצדדים רואים בהם “צעד הכרחי לקראת חיסול הסכסוך המזוין והשבת השלום בארץ־ישראל על כנו” (סעיף 1, סעיף קטן 4); ש“שום צד מהצדדים לא יאיים, לא יתכנן ולא יבצע פעולה תוקפנית באמצעות כוחותיו המזוינים – ביבשה, בים ובאוויר – נגד האוכלוסייה או הכוחות המזוינים של הצד השני” (סעיף 1, סעיף קטן 2); ושההסכמים יישארו “בתוקף עד אשר יושג יישוב [הסכסוך בדרך של] שלום בין הצדדים” (סעיף 12, סעיף קטן 2). ההסכמים אסרו על כל צד “לעשות כל מעשה־מלחמה או מעשה־איבה נגד כוחותיו הצבאיים או הצבאיים־למחצה של הצד שכנגד” או “להתקדם מעבר לקו שביתת־הנשק, או לעבור אותו, לאיזו מטרה שהיא” (סעיף 3, סעיף קטן 2); כן אסרו על הצדדים לשנות את ההוראות, הכלולות בסעיפים 1 ו־3 הנ"ל, אף בהסכמה הדדית (סעיף 12, סעיף קטן 3).

לנוכח תכנן המרחיק־לכת של הוראות הנ“ל, נטו, בצדק, לראות בהסכמי שביתת־הנשק הסכמים לאי־התקפה¹⁸⁹. ונשאלת, כאמור, השאלה, כיצד ניתן ליישב את ההתחייבויות הנדונות עם הנאמר בספר, שמדינות־ערב שוללות את עצם זכותה של ה”קהילייה היהודית" להקים מדינה ושהן לעולם לא תכרנה בה?¹⁹⁰ האם ההתחייבות לא לפגוע בגבולותיה של ישראל, ומה גם שהיא מלוּוה איסור לשנות התחייבות זו אף בהסכם הדדי (פרט, כמובן, במשא־ומתן לעריכת אמנת־שלום), אינה מהווה הכרה בעצם קיומה של מדינת־ישראל ובזכותה להמשיך להתקיים? והרי, לדעת מדינות־ערב, הסכמי שביתת־הנשק הם בתוקף עד היום. ואכן, בישיבת מועצת־הבטחון מיום 31 במאי 1967 דחה נציג מצרים את עמדתה של ישראל, שלפיה פג תקפו של הסכם שביתת־הנשק המצרי־ישראלי, והוא אף הגיש הצעה פורמאלית, שבה תבע מהמועצה, שתאשר את קיומו ותחדש את ועדת שביתת־הנשק המעורבת¹⁹¹. ואף לאחר מלחמת ששת הימים, בישיבת מועצת־הבטחון מה־15 בנובמבר 1967, מתח נציגה של סוריה, שהיא המדינה הקיצונית ביותר בין מדינות־ערב ביחסה העוין לישראל, ביקורת על הודעתו של שר־החוץ הישראלי, שהסכמי שביתת־הנשק שבקו חיים לכל חי¹⁹².

כמה מחברים הצביעו גם על חוסר ההגיון והעקיבות שבאי־ההכרה, אם נטענת אותה שעה הטענה על קיום מצב־מלחמה עמה. הד“ר ברוינלי (Brownlie) מזכיר מקרים, שבהם לא היו מדינות מוכנות להכיר בקיומו של מצב־מלחמה עם מדינה, משום שסרבו להכיר בה, ומוסיף, ש”מצרים ומדינות־ערב קיימו מצב־מלחמה עם ישראל, אם כי אין הן מכירות בקיומה כמדינה"¹⁹³. והפרופ' ורזיי (Verzijl) אף רואה בטענתן של מדינות־ערב על המצאותן במצב־מלחמה עם ישראל “הודאה ברורה, מתוך שתיקה, באישיותה הבינלאומית של ישראל, שהרי אי־אפשר מבחינה משפטית להיות [במצב־] מלחמה עם מדינה, שאינה קיימת”¹⁹⁴.

 

פרק שמיני: קיומו של מצב־מלחמה    🔗

כפי שכבר צוין למעלה, טוענים מחברי הספר, שקיים מצב־מלחמה בין מדינות־ערב לישראל¹⁹⁵. טענה זו מעלה את השאלה העקרונית, אם יש בכלל מקום למצב זה ביחסים שבין מדינות הנמנות עם ארגון האומות המאוחדות. לפני מספר שנים פרסמתי מונוגראפיה על נושא זה, שבה ניתחתי בפרוטרוט את מכלול השאלות הכרוכות בו, ובאתי לכלל מסקנה, שהטענה בדבר קיומו של מצב־מלחמה אינה מתיישבת בשום פנים עם הוראות המגילה¹⁹⁶. ודאי, שאין בה בהוראה, הכלולה בסעיף 2, סעיף קטן 4, של מגילת האו“ם והאוסרת את השימוש בכוח ואף את האיום בו, כדי למנוע התפתחות־דברים, שבעקבות הפרתה של אותה הוראה תפרוצנה פעולות־איבה בין מדינות חברות באו”ם ושאף תתנהלנה ביניהן פעולות צבאיות בממדים ניכרים. אך אין זה מתקבל על הדעת, שעם גמר הפעולות (על־פי רוב לפי צו של הפסקת־אש מטעם מועצת־הבטחון) תהא מדינה רשאית לטעון, כטענה משפטית וחוקית, שהיא נמצאת במצב־מלחמה עם המדינה, שהתנגשה עמה. כן אין זה מתקבל על הדעת, שהמוסד, שאסר את השימוש בכוח על כל צורותיו (פרט להגנה עצמית ולפעולת־ענשים קולקטיבית), יהיה מוכן להכיר במפורש או מכללא בקיומו של סטאטוס, הנוגד ביסודו את האיסור, שהוא גופו הטילו. מחברי הספר מבחינים בין מצב־מלחמה, המלוּוה פעולות־איבה, שהוא אסור, לדעתם, לבין מצב־מלחמה בלא פעולות־איבה, שהוא מותר לפי המגילה¹⁹⁷. לאבחנה זו אין כל אחיזה במשפט הבינלאומי הקיים. מדינה, הטוענת, שהיא במצב־מלחמה עם מדינה אחרת, מביאה על־ידי כך לידי ביטוי את ה־animus belligerendi שלה. “אפשר לעורר את השאלה”, כתב הפרופ' ווברג (Wehberg), “אם הכרזת מלחמה, שאינה מלוּוה בשימוש מיידי בכוח, יש בה משום הפרת הסעיף 2, סעיף קטן 4. התשובה לשאלה היא, ללא ספק, חיובית, שכן יהיה בכך משום איום בכוח, שאף הוא אסור, כמו שאסור השימוש בו”¹⁹⁸. דברים אלה כוחם יפה גם לגבי הכרזה על קיומו של מצב־מלחמה. אולם האבחנה הנ"ל היא לא רק נטולת־משמעות מבחינה עיונית, אלא אין לה כל אחיזה גם במציאות. ההכרזה על קיומו של מצב־מלחמה מעולם לא לוּותה על־ידי הודעה מטעם מדינות־ערב, שאין בדעתן להשתמש בכוח, ולא מועטים הם גילויי־הדעת המפורשים של גורמים ערביים רשמיים ומוסמכים, שהם היפוכו של דבר¹⁹⁹.

תמוה ביותר הוא המשפט הבא בספר: “התיזה, שהועלתה בעבר, שלפיה מעמדו של חבר באו”ם אינו מתיישב עם מצב־מלחמה, שמדינה חברה באו“ם טוענת לקיומו לגבי מדינה חברה אחרת, הוכרזה על־ידי הדוקטרינה כ’לגמרי בלתי־קבילה', והיא אינה מתיישבת עם המציאות של החיים הבינלאומיים, אפילו במשטרה של מגילת האו”ם²⁰⁰. לא ברור לי למה הכוונה במלים “הועלתה בעבר” – האם אין משפטנים, הדוגלים בה היום? ומהו הביסוס לקביעה הפסקנית, שהדוקטרינה רואה את קיומו של מצב־מלחמה כמותר לפי המגילה? ראשית כל, האמת היא, שעד היום עסקה מעט מאוד הדוקטרינה בנושא זה. בדיון, שנערך עליו באפריל 1968 ב“אגודה האמריקאית למשפט הבינלאומי”, הטעים, בצדק, אחד משני המרצים הראשיים, א. לאוטרפאכט, ש“מוזר ביותר הוא, שבדיונים על התוצאות המשפטיות, הנובעות מסעיף 2, סעיף קטן 4 [של המגילה], נגעו רק במקרים נדירים באורח ישיר בשאלה, שלה מוקדשת ההרצאה”, היינו, אם לאור הוראות המגילה עדיין יכולה מדינה “להביא בדרך חוקית למצב טכני של ‘מלחמה’”²⁰¹.

מחברי הספר מסתמכים על שני משפטנים, שלדעתם קיומו של מצב־מלחמה הוא חוקי במסגרת האו“ם²⁰²; אולם רחוקה היא הסתמכות זו מלהצדיק את הקביעה, שהדוקטרינה כולה מבוססת על דעה זו. “משנגמרו פעולות־נאיבה”, כתב, למשל, הפרופ' סאֶל בשנת 1957, “בייחוד בעקבות התערבותו של הארגון הבינלאומי, יש לראות את ‘מצב־הלוחמה’ כמצב, שאינו קיים מעכשיו מבחינה משפטית, הואיל והוא נוגד נורמה בסיסית של המגילה²⁰³. ובספר יותר חדיש של הגב' ד”ר היגינס – בשנת 1963 – אנו קוראים: “יש לדחות את הטענה של איזו מדינה שהיא, שהיא פועלת מכוח זכות הלוחמה, כ[טענה] בלתי־מתיישבת עם המגילה ועם המשפט הבינלאומי של ימינו”²⁰⁴. מהחומר, שראה אור לאחר פרסום הספר על כנס המשפטנים, ראויים לציון הרצאתו של א. לאוטרפאכט²⁰⁵, שכבר הזכרתיה למעלה, ובייחוד הדברים הבאים של הפרופ' קואינסי רייט (Quincy Wright): “‘מצב־מלחמה’ הוא אפוא ‘מחוץ לחוק’. ישראל, כמדינה וכחברה באו”ם, מוּכּרת לפי המגילה כ’שוות־ריבונות' עם כל שאר החברים. לפיכך אין מדינות־ערב החברות באו”ם יכולות להמצא עמה ב’מצב־מלחמה‘"²⁰⁶. וכמה עמודים להלן הוא חוזר לשאלה וקובע: "הטענה שקיים ‘מצב־מלחמה’… אין לה תוקף²⁰⁷. לא פחות חד־משמעית היא העמדה, שנקט בנדון הפרופ’ ורזיי (Verzijl); גם לדעתו, אין טענתן של מדינות־ערב “מתיישבות כל עיקר עם החברות המשותפת באומות המאוחדות”²⁰⁸.

 

פרק תשיעי: חופש המעבר בתעלת־סואץ    🔗

בבואם להצדיק את שלילת זכות המעבר לאניות ישראליות בתעלת־סואץ, לא הסתפקו מחברי הספר בהעלאת הטענות, שלהן נזקקה, בדרך כלל, ממשלת־מצרים בנדון (כגון קיום מצב־מלחמה עם ישראל, סמכות לפעול להגנתה העצמית וסמכותה לפעול להגנת התעלה²⁰⁹), אלא הקצו גם מקום נכבד לטענה, שהואיל וישראל אינה נמנית עם המדינות, שהן צד לאמנת־קושטא משנת 1888, הרי אין לה בכלל זכות להסתמך עליה²¹⁰. נדון כאן בטענה זו בלבד. לביסוסה מצביעים מחברי הספר על הסעיף 16 של האמנה, שלפיו יש להביא את תכנה של זו לידיעת המדינות, שלא חתמו עליה, ולהזמינן להצטרף לה. לדעתם, משתמע מכאן, שלא נוצר “מצב משפטי אובייקטיבי”²¹¹ ושמדינה, שלא חתמה על האמנה ולא הצטרפה כצד לה, מנּועה מ“להסתמך עליה”. פירוש זה של סעיף 16 אינו משכנע כלל. אמנם באמנה נכללה הוראה, המאפשרת למדינות, שתרצינה בכך, להצטרף כצד לה, אבל לא היתה כל כוונה בעצם הכללתה לרוקן את אמנת־קושטא מתכנה. נסחו של סעיף 1 של האמנה הוא ברור ואינו טעון כל פירושים: “התעלה הימית של סואץ תהיה תמיד חפשית ופתוחה, בימי־מלחמה ובימי־שלום, לכל אניות־הסוחר ואניות־המלחמה, ללא הבדל דגל”. מבחינה זו דומה אמנת־קושטא לאמנת־וואשינגטון בעניין האנטארקטיק, שחתמו עליה ביום 1 בדצמבר 1959 שתים־עשרה מדינות. גם היא נערכה במגמה להיות בת־תוקף erga omnes, ואף־על־פי־כן נכללה בה הוראה (סעיף 13, סעיף קטן 1), המאפשרת הצטרפות פורמאלית אליה של מדינות אחרות. “אם כי”, אמר הפרופ' וולדוק, המדווח של “הוועדה למשפט בינלאומי” בעניין “דיני האמנות”, “הצדדים כללו באמנה [בנוגע לאנטארקטיק] סעיף בעניין ההצטרפות…, ברי, שכוונתם היתה ליצור משטר משפטי אובייקטיבי בשביל קונטיננט זה”²¹².

מחברי הספר הסתמכו בדברי־ההנמקה שלהם, על העובדה, שהוועדה למשפט בינלאומי דחתה את הצעתו של המדווח, הפרופ' וולדוק, לכלול ב“דיני האמנות” סעיף מיוחד שיהיה מוקדש לאמנות היוצרות משטר אובייקטיבי²¹³. אולם מהפרוטוקולים של הוועדה אנו למדים, שבדחייה זו לא התכוונו חבריה בשום פנים לשלול את עצם אפשרות קיומן של אמנות בעלות תוקף erga omnes. הם היו סבורים, שהסעיף על אמנות לטובת צד שלישי – in favorem tertiorum – מסדיר גם את עניין האמנות היוצרות משפט אובייקטיבי²¹⁴. ואכן, בסעיף 32 שבהצעת הוועדה מדובר גם באמנות לטובת “כל המדינות”²¹⁵.

בשעת ניסוחו של הסעיף, הדן באמנות לטובת צד שלישי, נתגלו בוועדה חילוקי־דעות עיוניים בשאלה, אם הזכות נקנית על־ידי המדינה השלישית מכוח עצם היותה מוענקת לה באמנה, או שיש לראות בהוראת־האמנה רק הצעה, הטעונה קבלה על־ידי המדינה השלישית. לפי נוסח ההוראה, כפי שנתקבל בוועדה, אינה נדרשת הסכמה מפורשת מהמדינה השלישית; ההנחה היא, שכל עוד לא באה מצדה הודעה מנוגדת לכך – רואים אותה כמסכימה²¹⁶. נוסח זה אושר, לאחר דיון נוקב, גם במושבה הראשון של הוועדה, שכונסה ב־1968 לשם ניסוח הסכם בעניין דיני האמנות ופעלה כוועדה²¹⁷, והן שנה לאחר־מכן במושבה השני של הוועדה²¹⁸.

מסתבר, שגם לפי הכללים, שנקבעו בנוסח הסופי של ההסכם, אין כל צורך באיזה אקט פורמאלי שהוא, לא מטעם המדינה, הנוטלת על עצמה באמנה התחייבות לטובת צד שלישי, ולא מטעמי המדינות השלישיות, הרוצות ליהנות מהוראות האמנה – כלל, שחל גם על אמנת־קושטא משנת 1888.

מן הראוי עוד להזכיר, שבדברי־ההסבר שלו לסעיף בדבר אמנות, היוצרות משפט אובייקטיבי, עמד המדווח, הפרופ' וולדוק, גם על אמנת־קושטא ואמר, בין השאר: “מאז ומתמיד הוכר, דומני, שבכל הנוגע במשטר של מעבר חפשי [בתעלת סואץ] לא תהיה שום אבחנה בין המדינות, שחתמו עליה [על אמנת־קושטא], והמדינות שלא חתמו. בשנת 1956, שבה הולאמה החברה של תעלת־סואץ, הדגישה מצרים, שמשטר השייט החפשי בתעלה לא ייפגע. ברור, ששעה שמשטר כגון זה קיים זה שבעים וחמש שנים, אפשר לומר, שהוא מבוסס באותה מידה על מנהג כעל האמנה. אולם עובדה היא, שהמדינות ראו תמיד את האמנה כבסיס המשפטי של המשטר הבינלאומי”²¹⁹.

 

פרק עשירי: ניצול מי־הירדן    🔗

להלן נקדיש פרק מיוחד לנושא נוסף מתחום “האימפליקאציות של הסכסוך”, והוא – עניין ניצולם של מי־הירדן, שכן הטיפול בנושא זה אפייני הוא לדרך הטיעון וההוכחה, שבה הלכו מחברי הספר.

ישראל מואשמת בו בהפרתם של כללי המשפט הבינלאומי, החלים על ניצולם של מימי נהרות בינלאומיים: א. היא “מטה” ו“משנה” את "נתיב־המים הטבעי של ירדן²²⁰; ב. היא עושה כן ללא הסכמתן של מדינות־ערב²²¹; ג. היא אינה מביאה בחשבון “את האינטרסים הכלכליים של הערבים”²²² ואינה “מכבדת את זכויותיהם לחלק צודק של מי הנהר”²²³; ד. היא מזרימה את המים מאגן הירדן לנגב²²⁴.

באשר לטענה הראשונה – אין זה נכון, שהתכניות, שישראל ביצעה, היו כרוכות בשינוי נתיב־המים של הירדן. הדברים אמורים רק בשאיבת מים מהכנרת והזרמתם לנגב, ובמקום אחד שבספר מגדירים המחברים עצמם את הפעולה כ“שאיבה, המבוצעת על־ידי ישראל מהאגם כנרת”²²⁵.

לביסוס טענתם השנייה – העדר הסכמה מטעם מדינות־ערב – הסתמכו מחברי הספר, בין השאר, על חיבורים, שנכתבו לפני למעלה משישים שנה²²⁶, או לפני למעלה מארבעים שנה²²⁷, שאינם משקפים את גישתו של המשפט הבינלאומי של ימינו בתחום הנדון, בעוד שהם בעצמם פתחו את טיעונם בקביעה הנכונה, “כי אין לערער על כך, שעד לשנים האחרונות ביותר היה המשפט הבינלאומי בנוגע לניצולם התעשייתי והחקלאי של נהרות ונתיבי־מים בינלאומיים במצב מאד התחלתי”²²⁸. כן ציטטו פסקי־דין שניתנו לפני 45 או אף 90 שנה²²⁹ על־ידי בתי־דין פנימיים – במדינות פדראטיביות כארצות־הברית ושווייץ – ולא הזכירו אף במלה אחת את הבוררות הבינלאומית החשובה, שנתקיימה בשנת 1957 בין צרפת לספרד בעניין ניצולם של מימי האגם לאנו (Lanoux). בפסק־דינו בעניין זה קבע חבר־הבוררים, שהיה מורכב מחמישה משפטנים דגולים, בראשותו של ס. פטרן (Petren) (היום שופט בית־הדין הבינלאומי), כמה הלכות כבדות־משקל²³⁰, שבחלקן הן רלבאנטיות, כפי שנראה להלן, גם לנושא דיוננו. במהלך־טיעונם – שמטבע הדברים היה חייב להתבסס לא על המשפט הפנימי של מדינה זו או אחרת, אלא על המשפט הבינלאומי – לא היססו מחברי הספר להסתייע במפתיע בטענה, ש“מכל מקום יש לה למדינה החופית [המדינה שנפגעה], בתוקף התפיסה האנגלו־סאכסית של ‘זכויות חופיות’, זכות ויטו לגבי כל תכנית, העשויה לגרום לה נזק”²³¹. ונשאלת השאלה: מאימתי הדוקטרינה האנגלו־סאכסית היא הקובעת ביחסים בין המדינות?

אולם לשיא הסטייה מהמתודה המקובלת במחקר מדעי – אם לנקוט בלשון רכה – הגיעו מחברי הספר בדיונם על עבודות ה“מכון למשפט בינלאומי”, שהוא המוסד המדעי העליון בתחום אותו ענף משפטי. בשנת 1911 גיבש המכון מספר כללים בעניין ניצולם של נתיבי־מים בינלאומיים (פרט לצרכי שיט)²³², ובשנת 1956 שוב העמיד אותה שאלה על סדר־יומו, כדי לבדקה מחדש ולנסח כללים חדשים, שלא יפגרו אחרי ההתפתחויות, הטכניות והמשפטיות, שחלו במרוצת־הזמן. למרבית התמיהה, מובאים בדין־וחשבון השני קטעים נרחבים מההחלטה משנת 1911²³³, ואילו ההחלטה, שנתקבלה בשנת 1961, לא זכתה אלא לאיזכור חטוף ובנוסח העשוי אף להטעות²³⁴. בהחלטתו משנת 1911 קבע המכון, שאסור לה למדינה לנצל נתיב־מים בינלאומי ללא הסכמתן לכך של שאר המדינות, השוכנות על אותו נתיב; בעוד שבהחלטתו האחרונה משנת 1961 זנח המכון את העקרון הנ“ל והכיר בזכותה של מדינה לנצל בנסיבות מסוימות את מימיו של נהר בינלאומי גם ללא הסכמה של אותן מדינות²³⁵. בהחלטה הומלץ בפני המדינות על יישוב הסכסוכים, העשויים לפרוץ ביניהן, בדרך של משא־ומתן; על הזדקקות לחוות־דעת של מומחים טכניים ובשעת הצורך לעזרת ועדות ומוסדות נאותים; וכן על מסירת בירורו של הסכסוך לבית־דין או לבוררים. אם – נאמר להלן בהחלטה – לא הגיעו הצדדים לידי הסכם תוך זמן סביר, והמדינה, שהביעה התנגדות לעבודות־ניצול של מדינה אחרת, מסרבת למסור את ההכרעה בסכסוך לשופטים או לבוררים, הרי רשאית המדינה האחרת לבצע אותן עבודות על אחריותה (כלומר: אם תפגע באורח בלתי־חוקי באינטרסים של המדינה המתנגדת – תשא היא באחריות לנזקים, שייגרמו לזו האחרונה). הכלל הוא אפוא, שאין למדינה המסרבת להתדיין – ועל אחת כמה וכמה לנהל משא־ומתן – כל זכות וטו. כלל זה הונח גם ביסוד פסק־הדין של הבוררים בעניין האגם לאנו. הם דחו את הטענה, שלפיה ניצולם של נתיבי־מים בינלאומיים מותנה ב”הסכם מוקדם של המדינות המעוניינות“, הואיל ולדעתם אין אפשרות לקבוע קיומה של נורמה כזו, לא כמנהג בינלאומי, ולא כל שכן כ”עקרון כללי של המשפט“²³⁶. משמעותו של “הסכם מוקדם”, במקרה שהצדדים אינם באים לידי הבנה הדדית, היא לדעת הבוררים, הכרה ב”זכות למתן הסכמה" או “זכות ויטו”, “המשתקת, לפי הדיסקרציה של מדינה אחת, את הפעלת הסמכות הטריטוריאלית על־ידי מדינה אחרת”²³⁷.

גם גריפין – במאמרו משנת 1959, שבו סקר סקירה ממצה את התפתחות המשפט הבינלאומי המנהגי בכל הנוגע לניצולם של נהרות בינלאומיים – מונה בין הכללים, שהתגבשו במשפט הבינלאומי של ימינו, את הכלל הבא: אם “הצד המתנגד מסרב לקיים התייעצות, יש לה למדינה החופית הזכות המשפטית להמשיך… [בעבודות הניצול], הואיל ואין זכות ויטו”²³⁸. כלל זה חל a fortiori לגבי מדינה, שלא רק שאינה מוכנה “לקיים התייעצות” עם המדינה האחרת, אלא אף מסרבת להכיר בה.

גם הטענה השלישית בדבר פגיעה באינטרסים הכלכליים של מדינות־ערב היא נטולת־יסוד. בסעיף 3 של החלטת המכון למשפט בינלאומי משנת 1961 נאמר, שהיקף זכויות הניצול, שיש לכל מדינה, צריך להיקבע “על בסיס הצדק, תוך התחשבות מיוחדת בצרכיה של כל מדינה ובשאר הנסיבות הרלבאנטיות של המקרה הקונקרטי”²³⁹. גם הסעיף 5 של ההחלטה, שנתקבלה בשנת 1966 ב“אגודה למשפט בינלאומי”, מטעים, שכל מדינה, השוכנת בשטחו של אגן בינלאומי, זכאית ל“חלק סביר וצודק” של מימיו²⁴⁰. למן 1953 ועד אוקטובר 1955 התנהל, בתיווכו של מר אריק ז’ונסטון, שליחו המיוחד של נשיא ארצות־הברית, משא־ומתן בין ועדה טכנית של הליגה הערבית למומחים של מדינת ישראל לשם קביעת מכסות המים, שכל אחת מארבע המדינות החופיות (ירדן, ישראל, סוריה ולבנון) תהא רשאית ליהנות ממנה²⁴¹. הדין־וחשבון השלישי של הכנס רק רומז על המשא־ומתן הנ“ל, אך אינו מביא פרטים בנדון²⁴². עובדה היא, שבאותו משא־ומתן הושג הסכם על חלוקת מי־הירדן בין ארבע המדינות הנוגעות בדבר, לפי התכנית הידועה בשם “התכנית המאוחדת”. אולם הוועדה המדינית של הליגה הערבית סירבה לאשר את התכנית²⁴³. הניעו אותה לכך שיקולים פוליטיים, שכן חששה, שהדבר עשוי להתפרש כהכרת־מה בקיומה של ישראל, ואף כשיתוף־פעולה עמה. מחברי הספר מצאו לאפשר להסביר ולהצדיק את הסירוב הנ”ל בנימוק המשונה הבא: מאחר שישראל רוצה ליישב “ארבעה־עשר מיליון יהודים בפלשתינה, הרי ברור, שהציונים יהיו אנוסים לא רק להטות ולהעביר את כל מימי־הירדן; עליהם יהיה גם לספח את כל ארצות־ערב השכנות [[sic”²⁴⁴.

מן הראוי לציין, שעוד לפני שישראל התחילה בביצוע תכנית־המים שלה הטתה ירדן, בלי הסכמתה של זו, את מי־הירמוק, שישראל היא אחת משלוש המדינות החופיות של אותו נהר²⁴⁵, וכן שישראל, שעה שניגשה להגשמת תכנית־המים שלה, הודיעה במפורש ובאורח רשמי, שלא תשתמש אלא במכסת המים, שהוכרה במשא־ומתן עם המומחים הערביים כחלקה, המגיע לה בדין²⁴⁶.

ולסוף, אשר לטענה הרביעית בדבר אי־חוקיותה של הזרמת המים לנגב, לא הובאה בספר שום אסמכתא לביסוסה. לא בהחלטת המכון למשפט בינלאומי משנת 1961 ולא בזו של האגודה למשפט בינלאומי מ־1966 – לא נאמר דבר וחצי־דבר, המחייב את ההתחשבות באינטרסים של תושבי האגן בלבד ולא באלה של אוכלוסי המדינה כולה. בסעיף החמישי של ההחלטה האחרונה, המפרטת את הגורמים, שיש להתחשב בהם לשם קביעת חלוקה סבירה וצודקת של מימי אגן בינלאומי, מדובר לא על צרכי האגן, אלא על “הצרכים הכלכליים והסוציאליים של כל מדינה ממדינות האגן” ועל “האוכלוסייה, התלויה במימי האגן בכל מדינה ממדינות האגן”²⁴⁷. בדיונים על ענייני המים בוועידת האגודה משנת 1962 הצביע הד"ר קאפרונה (Caperona) על חשיבות השאלה בדבר העברת מים מאגן לאגן, באמרו: “זוהי פראקטיקה, שמדינות שונות נוהגות לפיה דרך־קבע, ונראה שקיים בנדון עקרון מסוים של המשפט הבינלאומי. ניתוח הפראקטיקה המנהגית… ודאי יביא לידי ניסוח של נורמות־יסוד בנוגע להעברת מים מאגן־נהר אחד לשני”²⁴⁸.

היום ניתן להסתמך בנדון גם על פסק־הדין של הבוררים בעניין אגם לאנו, שבו נאמר: “תמיד נוטלים מים ממקום יותר גבוה ומעבירים אותם למקום יותר רחוק, ומשעושים כן – מטים אותם לפרקים לאגן־נהר אחר, באותה מדינה או בארץ אחרת, בחיקה של אותה פדראציה או אפילו במדינה שלישית”²⁴⁹.

מן הראוי עוד להזכיר, שבמשא־ומתן עם המומחים הערביים היוותה שאלת הזרמת המים מהכנרת לנגב נושא לדיונים ממושכים ומייגעים; שאותם מומחים נתנו לבסוף את הסכמתם לכך²⁵⁰; ושלפי התכנית המאוחדת הותר אפוא לישראל להזרים את המים לנגב.

 

פרק אחד־עשר: קביעות ופירושים נוספים בלתי מבוססים    🔗

אף־על־פי שאין תכליתו של חיבור זה, כפי שכבר הוטעם למעלה, לבחון את כל מה שנאמר בספר, רואים אנו צורך לעמוד כאן בקיצור על עוד כמה עובדות וקביעות בלתי מבוססות ופירושים בלתי נכונים, המובאים בו.

א. הספר הלבן משנת 1939    🔗

מחברי הספר מצאו לנכון להדגיש פעמיים, כי בשנת 1939 פרסמה הממשלה הבריטית ספר לבן, שבו הטילה הגבלות חמורות על התפתחות הבית לאומי²⁵¹; אולם מתעלמים הם לחלוטין מן העובדה, שוועדת־המאנדאטים של חבר־הלאומים – שהיתה הגוף המוסמך לפקח על המעצמות המאנדאטוריות, לבל תסטינה ממילוי התפקידים, שהוטלו עליהן בכתבי־המאנדאטים – הגיעה, ברוב דעות של חבריה, לכלל מסקנה, ש“אין בידם לומר, כי מדיניות הספר הלבן מתיישבת עם המאנדאט, וכל מסקנה אחרת נראית להם אסורה על־ידי הוראות המאנדאט גופן ומתוך כיבוד כוונותיהם המהותיות של מחבריהם”²⁵².

ב. תכנית החלוקה בעצרת שלא־מן־המניין משנת 1948    🔗

כינוסה של העצרת שלא־מן־המניין בחודש מארס 1948 לשם דיון בשאלת העמדתה של ארץ־ישראל במשטר זמני של נאמנות, אינה, לדעת מחברי הספר, אלא “נטישת תכנית החלוקה”²⁵³. אמנם העצרת כונסה לשם המטרה הנ“ל, אולם לא הוגשה לה מעולם הצעה פורמאלית לכינונו של משטר־נאמנות ובפני הוועדה הראשונה שלה, של העצרת, היה רק תזכיר (working paper) של ממשלת ארצות־הברית²⁵⁴; אך משנוכחה זו האחרונה, שרעיון הנאמנות הזמנית אינו זוכה בתמיכה, זנחה אותו. נציגה של ארצות־הברית הדגיש במפורש בנאומו בוועדה הראשונה של העצרת, ש”אין לראות בנאמנות הזמנית תחליף לחלוקה"²⁵⁵, ונציגה של ברית־המועצות ציין במליאה, שאילו אף היתה מתקבלת החלטה לטובת נאמנות זמנית – “לא היה זה פוגע בשום פנים בהחלטת החלוקה, שהיתה נשארת בתקפה”²⁵⁶. ואגב, החלטת החלוקה לא זו בלבד שלא בוטלה על־ידי העצרת שלא מן המניין, אלא שנשיאה גם קידם בברכה – עם התקבלות הידיעה בישיבה האחרונה מה־14 במאי 1948 על הקמתה של מדינת־ישראל – מאורע זה, באמרו: “על העצרת לקבל בברכה את הופעתו של עם חפשי חדש במשפחת־העמים”²⁵⁷.

ג. הפלישה של מדינות־ערב לישראל ב־1948    🔗

מחברי־הספר מצדיקים את פלישתם של צבאות־ערב לשטחה של מדינת־ישראל בכך, שלאחר כינונה של מדינת־ישראל ב־15 במאי 1948 פנו ערביי פלשתינה למדינות־ערב בבקשה “לבוא לעזרתם לשם הבטחת הסדר” בפנים הארץ, והפנייה אף באה מטעם “אורגאנים מייצגים: ‘הוועד הערבי העליון’ ו’ממשלת פלשתינה כולה'”²⁵⁸. אילו גם הלם תיאור זה את המציאות, הרי לא היה בכוחו ליטול מהפלישה את צביונה כמעשה־תוקפנות מובהק. אולם, לאמתו של דבר, ההחלטה על משלוח “צבא” לישראל לא נתקבלה כלל לאחר קום מדינת־ישראל, אלא לפני אישורה של תכנית החלוקה. הדברים אמורים בהחלטה הסודית של הוועדה המדינית של הליגה הערבית מיום 19 בספטמבר 1947, שנתקבלה בעיר סופר (Sofar) שבלבנון²⁵⁹. ואשר ל“ממשלת פלשתינה כולה”, הרי זו הוקמה רק ב־23 בספטמבר 1948²⁶⁰, היינו, ארבעה חודשים לאחר כינונה של מדינת־ישראל, ועל־כן לא יכלה לבוא פנייה ממנה בחודש מאי. שתי עובדות אלו אינן ניתנות לערעור, הואיל ומוסר עליהן הפרופ' בוטרוס־גאלי (Boutros־Ghali) בחוברתו על הליגה הערבית; וכהודאתו כתב את החוברת על סמך עיון בארכיון של הליגה, שבדרך כלל אין גישה אליו²⁶¹.

אפייני גם הנימוק הנוסף, המובא בספר להצדקת הפלישה, והוא, שהמהומות בארץ־ישראל שימשו “איום של ממש לבטחונן של מדינות־ערב האחרות עצמן”, ועל־כן “מותר היה להן להזקק, בהתאם לסעיף 51 של המגילה, להגנה עצמית”²⁶². זוהי טענה מוזרה ביותר לא רק מבחינה משפטית, אלא לא פחות מזה גם מבחינה עובדתית, שהרי מדינות־ערב היו בטוחות, שלא יהיה להן כל קושי להתגבר על כוחות־ההגנה הדלים של מדינת־ישראל, שאך זה נולדה ושעדיין לא היה לה צבא מאורגן, ולחסלה. על מידת בטחונן של אותן מדינות בנצחון מהיר על ישראל מעידים הדברים הבאים של עזאם פחה (Azzam Pasha), המזכיר הכללי של הליגה הערבית, שהשמיעם בקאהיר עם קום המדינה: “תהיה זו מלחמת־השמדה וטבח עצום, שייזכרו כטביחות המונגולים ומסעי־הצלב”²⁶³.

ד. התנועה הציונית היא תנועה “קולוניאלית”    🔗

התנועה הציונית מוגדרת בספר כ“תנועה בהשראה קולוניאלית”²⁶⁴ ומדינת־ישראל – כ“עובדה קולוניאלית”²⁶⁵, כ“תופעה קולוניאלית”²⁶⁶, כ“תופעה קולוניאלית של תוקפנות”²⁶⁷, כ“תוצאה החדישה ביותר של הקולוניאליזם וההתפשטות האירופית של המאות הי”ט והכ'“²⁶⁸. אמנם יש למצוא בספר גם הודאה, שישראל “אינה אולי המוצר הטהור והמושלם ביותר [של הקולוניאליזם], באופן שפוליטיקולוגים באמת ובתמים יהססו להדביק לתופעה הישראלית תו קולוניאליסטי”²⁶⁹, אולם, לדידם, אין ספק בדבר, “שהיא ראש־גשר של העולם הקאפיטאליסטי בעולם התת־מפותח”, וישראל אף מואשמת בכך, שהיא “בעלת־ברית של המעצמות הקאפיטאליסטיות”²⁷⁰. כבר עמדנו על כך למעלה, שהתנועה הציונית, כתנועת השחרור של העם היהודי, באה לעולם במגמה להחזיר לעם זה תנאי חיים נורמאליים במולדתו ההיסטורית. ייתכן, שעל־ידי הדבקת התו של “קולוניאליזם” התכוונו מחברי הספר לכך, שאחד הגורמים, שהניעו את ממשלת־בריטאניה למתן הצהרת־באלפור, היה ההתחשבות עם האינטרסים האימפריאליים של בריטאניה; אולם מאימתי פוסק מפעל הומאניטארי להיות הומאניטארי ונדון לכף חובה אך ורק מפני שהתומכים בו עשויים להפיק מתמיכתם בו תועלת מדינית מסוימת? כלום לא היה צידוק למלחמה בסחר בעבדים במחצית השנייה של המאה הי”ט, אך ורק משום שבריטאניה היתה עשויה להגביר, בעקבות השתתפותה הפעילה בה, את שלטונה בימים? או כלום לא היתה הפסקת השחיטות של הארמנים בקיסרות העותמאנית בסוף המאה הי"ט מפעל הומאניטארי מובהק, אף־על־פי שההתערבות לטובתו נגרמה גם על־ידי שיקולים אימפריאליים אנוכיים של המעצמות?

כן נבצר ממני להבין את משמעותה המשפטית של הטענה, שישראל היא מדינה, המקיימת יחסים ידידותיים²⁷¹ עם מדינות קאפיטאליסטיות. מהי הנורמה של המשפט הבינלאומי, המופרת על־ידי קיום יחסים אלה, והאם אין המדינות מצוּוֹת, לפי הסעיפים 1 ו־2 של מגילת האו“ם וכן מכוח עקרון ה”דו־קיום", לקיים יחסים תקינים עם כל המדינות?

ה. הציונות – “תוקפנות”    🔗

כבר צוין למעלה, שלדעת מחברי הספר הציונות היא “תופעה קולוניאלית של תוקפנות”²⁷², וגם בקטע אחר של חיבורם נאמר, ש“עצם קיומה של ישראל מהווה תוקפנות”²⁷³. ושוב קצרה בינתי לרדת לעומקה של קביעה זו. מי, בסופו של דבר, מואשם בתוקפנות? האם חבר־הלאומים על שהטיל על המעצמה המאנדאטורית את הקמת הבית הלאומי בשביל העם היהודי בארץ־ישראל, ובמשך חמש־עשרה שנים פיקח על ביצועה של התחייבות בינלאומית זו? או ארגון האומות המאוחדות, שבתורת פשרה בין שתי התביעות הלאומיות נראתה לו סבירה וצודקת חלוקתה של ארץ־ישראל וכינונה של מדינה יהודית בחלק משטחה? או ארצות־הברית וברית־המועצות, שהיו התומכות העיקריות בתכנית החלוקה, וברית־המועצות אף הוסיפה להלחם לה, שעה שהועמדה לדיון השאלה בדבר דחיית ביצועה והעמדתה של ארץ־ישראל במשטר זמני של נאמנות?

ו. שאלת האזרחות הכפולה    🔗

מחברי הספר טוענים, שישראל “תובעת לעצמה זכויות על כל יהודי העולם”²⁷⁴; ש“ארבעה־עשר מיליון יהודים, מפוזרים בעולם, מנוהלים מרצון או שלא מרצון על־ידי ישראל והסתדרויותיה הכבירות, הודות לנאמנות מדינית כפולה, שרבים מהם מקבלים אותה מרצון, ולפרקים הם אף הופכים את סדר הבכורה לטובת ישראל”²⁷⁵, או בנוסח אחר: שיהודי העולם “מתנהגים כאזרחים כפולים ואף כישראליים בראש ובראשונה”²⁷⁶; ש“התפיסה הישראלית של האזרחות היא אימפריאליסטית לחלוטין” והיא מזכירה את “חוק דלבריק” (Delbrück) הגרמני משנת 1913, הנודע לשמצה²⁷⁷. הדברים אמורים בחוק, שהתיר לכל אזרח גרמני לקבל נוסף לאזרחותו הגרמנית את אזרחותה של מדינה אחרת. בטענה זו אין, למעשה, כל חידוש, שכן היא הושמעה ברציפות על־ידי הערבים גם לגבי הקמתו של הבית הלאומי בתקופת המאנדאט. כבר לפני למעלה מארבעים שנה כתב הפרופ' סאֶל, ש“אין כל הצדקה לתלות בבית הלאומי את הסכנה של חידוש הקלקלה של חוק דלבריק”²⁷⁸. אמת היא, שמדינת ישראל תובעת גם היום מיהודי העולם – כמו שעשתה כן בעבר ההסתדרות הציונית לגבי הבית הלאומי – שיצטרפו לשורת בוניה של המדינה, יתיישבו בה ויתרמו לפיתוחה ולחיזוקה²⁷⁹; אולם מעולם לא ראתה ביהודים, החיים מחוץ לתחומיה, אנשים הקשורים אליה באיזו זיקה פוליטית־משפטית שהיא. כל גילויי־הדעת של ממשלת־ישראל מבוססים על תפיסה זו²⁸⁰.

ז. עניין הפליטים    🔗

לשם יישוב הסתירה הבולטת שבין שלילתו של תוקף מחייב מהחלטת־החלוקה, הואיל והחלטות העצרת אינן אלא המלצות, מזה, לבין ההסתמכות על החלטת העצרת מה־11 בדצמבר 1948 בעניין הפליטים כמחייבת, מזה, העלו מחברי הספר את הטענה, שההחלטה האחרונה היא החלטה דקלראטיבית ולא קונסטיטוטיבית. “למעשה”, נאמר בספר, “בתבען את החזרת הפליטים מסתמכות מדינות־ערב על זכות, שהוכרה על־ידי העצרת”²⁸¹; “ישראל רוצה להתחמק [ממילוי] ההתחייבויות, שהוטלו עליה על־ידי המשפט הבינלאומי…”²⁸². במלים “זכות, שהוכרה על־ידי העצרת” ההתייחסות היא לסעיף 13, סעיף קטן 2, של ההכרזה האוניברסאלית על זכויות האדם משנת 1948, המכירה בזכותו של כל אדם “לחזור לארצו”²⁸³. תמוהה היא ביותר ההזדקקות לטענה זו, שהרי קיימת תמימות־דעים גמורה בספרות המשפטית, שאין ההכרזה האוניברסאלית מסמך בעל תוקף משפטי מחייב. אזכיר כאן את שמותיהם של כמה משפטנים נודעים, הנוקטים בתפיסה זו, כגון: קלזן²⁸⁴, לאוטרפאכט²⁸⁵, שארל דה וישר²⁸⁶ (de Visscher), גוגנהיים²⁸⁷ וג’ירו²⁸⁸ – ואפשר להוסיף עליהם כהנה וכהנה. אולם אם גם מאמינים מחברי הספר, שקיימת זכות־שיבה לפליטים מכוח ההכרזה הנ“ל, הרי נשאלת השאלה: משום־מה התעלמו מההוראה המפורשת, הכלולה בהסכם הבינלאומי בדבר זכויות אזרחיות ופוליטיות, שנוסח, פה אחד, ע”י העצרת ב־1966 והוצע למדינות לחתימה – והמדינות, שתחתומנה עליו ותאשררנה אותו, תהיינה קשורות בו. בסעיף הרביעי של ההסכם נקבע, שמדינה, שהיא צד לו, זכאית לא לקיים בשעת חירום את ההתחייבויות, שתקבל על עצמה (פרט לאחדות מהן, שהזכות הנוגעת לשיבת הפליט לארצו אינה נמנית עמן)²⁸⁹. דומני, שלאור כל מה שנאמר על־ידי מחברי הספר על פשע קיומה של מדינת ישראל ועל הגורל הצפוי לה בעתיד, הם לא יערערו על כך, שישראל נמצאת במצב של חירום, או ב“מצב חירום המאיים על חיי האומה”, כלשון הסעיף הנ"ל.

המחברים התעלמו לגמרי גם מכך, שהסעיף 11 של ההחלטה משנת 1948, המדבר על שיבת הפליטים, שירצו בכך, או על תשלום פיצויים לאלה, שלא ירצו, מורה להתיר את השיבה רק לפליטים, “שירצו לחיות בשלום עם שכניהם”, ואף זאת לא מיד אלא “בתאריך בר־ביצוע הקרוב ביותר”²⁹⁰; שהסעיף הנדון מובלע בהחלטה, המכילה לא פחות מחמישה־עשר סעיפים, ושכולם יחד מהווים חטיבה אחת; וכי אחד הסעיפים הנ"ל קורא לצדדים “לחפש הסכם על־ידי משא־ומתן שיתנהל או באמצעות ועדת־הפישור או במישרים, לשם יישובן הסופי של כל השאלות, שעדיין לא באו על פתרונן”²⁹¹ – הוראה, שמדינות־ערב מסרבות למלא אחריה עד היום.

התנגדותה של ישראל להחזרת הפליטים מוסברת בספר על־ידי דבקותה של ישראל בעקרון “ההפרדה הגזעית”²⁹². דומני, שהרבה יותר הגיון יש בהסבר, שנתן לאותו סירוב הפרופ' ג’ירו. לאחר הדגשתו, בהרצאתו באקדמיה למשפט בינלאומי משנת 1963, כי “הצהרות מרובות נמרצות של ממשלות־ערב הוכיחו, שמטרתן היא עצם חיסולה של ישראל”, הוסיף: “יישובם מחדש של הפליטים הערביים בישראל, שייצור קשיים ללא מוצא ויחליש במידה ניכרת את כוחה המדיני והצבאי של ישראל, לא יהיה, כנראה, אלא שלב למטרה הסופית, שהיא חיסולה של מדינת־ישראל”²⁹³.

ח. ירושלים    🔗

בפרק שבספר המוקדש לירושלים מוטעמת העובדה, שהיא “עיר ערבית”²⁹⁴, “עיר, ראשית כל, ערבית”²⁹⁵, “עיר ערבית אותנטית”²⁹⁶. כן נאמר בו, שעיר זו, שבה “שלטו קודם־לכן רוח הסובלנות וכיבוד כל העדות, נתונה עכשיו למרותה של מדינה אנוכיית [partisan] ומדכאה. הערבים – המוסלמים והנוצרים – נמצאים בסכנה, והגישה למקומות הקדושים נתונה בצל הקנאות המדאיגה של ישראל”²⁹⁷.

הטענה בדבר אפיה הערבי המובהק של העיר אין לה אחיזה במציאות, והנתונים על הרכבה של אוכלוסיית ירושלים במאה השנים האחרונות הם הוכחה בלתי־מעורערת לכך²⁹⁸. ואם הכוונה לקביעה, שירושלים היא אחת משלושת המקומות הקדושים של האיסלאם, הרי יש להודות, שאין היא תופסת בו אותו מקום, שנתייחד לשני המקומות הקדושים האחרים. בהרצאתו באקדמיה למשפט בינלאומי בהאג בשנת 1966 על “עקרונות המשפט הבינלאומי לאור תורת האיסלאם” הצביע המשפטן הלבנוני, הפרופ' מאמאסני (Mahmassani), על כך, שלפי תפיסת האיסלאם מתחלק העולם לשני שטחים נרחבים: האחד “דאר־אל־איסלאם” (dar-al-islam)

והשני – “דאר־אל־חרב” (dar-al-harb). דאר־אל־איסלאם, שהוא שטח־האיסלאם, מתחלק לשלושה סוגים: “הארצות הקדושות”, שהן מכּה ומדינה; הדז’אס; ושאר שטחי־האיסלאם, היינו הארצות, הנתונות לריבונותן של מדינות מוסלמיות ושחל בהן המשפט המוסלמי. שמה של ירושלים אף לא נזכר בהקשר זה בהרצאתו של הפרופ' מאמאסני²⁹⁹.

ואשר “לרוח הסובלנות וכיבוד כל העדות”, שאותם מרימים מחברי הספר על נס, הרי עובדה היא, שלא ניתן להכחישה, שבמשך כל תקופת שלטונה בירושלים המזרחית מנעה ירדן מישראל את “הגישה החפשית אל המקומות הקדושים ומוסדות התרבות” וכן “השימוש בבית־הקברות שעל הר הזיתים”, מתוך הפרה גלויה של הסעיף 8, סעיף קטן 2, של הסכם שביתת־הנשק עם ישראל. אולם לא די בזה. היא, ירדן, אף החריבה בתקופה הנדונה אלפי קברים בירושלים ובחברון והשתמשה באבני־המצבות שלהם לצרכי בניין של מחנות צבאיים, כבישים, רפתות ואף של בתי־שימוש³⁰⁰. כן הרסה בעיר העתיקה לא פחות משלושים וארבעה – מתוך שלושים וחמישה שהיו בה – בתי־כנסת עתיקי־יומין והשמידה ספרי־תורה ותשמישי־קדושה³⁰¹.

ט. מפרץ־עקבה ומיצרי־טיראן    🔗

הנימוק הראשון, שעולה בספר להצדקת סגירתם של מיצרי־טיראן בפני אניות ישראליות, הוא, שמבחינה משפטית מדינת־ישראל אינה בחזקת מדינה חופית במפרץ־עקבה, הואיל וכבשה את אילת לאחר החתימה על הסכם שביתת־הנשק עם מצרים ומתוך הפרתו³⁰². אולם האמת היא, שבאותו הסכם – בסעיף השביעי – נאמר במפורש, שאין הוא בא להסדיר את עניין השטחים שבחלק המזרחי של הנגב (היינו, כולל אילת), וכי הדבר ייעשה בהסכם עם “צד שלישי”, כלומר, ירדן. ולפי הסכם שביתת־הנשק עם ירדן, שנחתם ביום 3 באפריל 1949, שעה שאילת היתה בידי ישראל, ולפי המפות הצרופות לו, נשארה אילת בשטחה של ישראל. השאלה נדונה בפרטות במאמריהם של הפרופ' גרוס³⁰³ והגב' ד“ר לפידות³⁰⁴, ובהם נבדקו גם הטענות האחרות של מדינות־ערב – והן, שמפרץ עקבה, הוא “מפרץ היסטורי”, “מפרץ לאומי”, ים סגור” – והובאו החומר העובדתי והנימוקים העיוניים להפרכתן.

י. ישראל – “מדינה תוקפנית”    🔗

ישראל מואשמת בספר, שהיתה התוקפן בכל אחד “משלושת העימותים הצבאיים העיקריים – ב־1948, 1956 ו־1967” – ושכל פעם “הביאו לה פעולות־האיבה התרחבות טריטוריאלית”³⁰⁵.

אשר למלחמה משנת 1948, הרי מודים מחברי הספר עצמם, שמדינות־ערב הן שפתחו בה. טריגווי לי, שהיה אותה שעה מזכירה הכללי של האו“ם, אף ייחד לה “מקום־כבוד” בנדון, בהצביעו על כך, ש”פלישתן של מדינות־ערב לפלשתינה היתה התוקפנות המזוינת הראשונה מאז תום המלחמה [מלחמת־העולם השנייה]"³⁰⁶.

מבצע־סיני בא בשנת 1956 בתגובה על פעולות הכנופיות המזוינות (פדאיון), שנשלחו ברציפות, במשך שמונה שנים, לשטחה של ישראל לשם ביצוע מעשי־רצח־וחבלה; על שלילת זכות־המעבר בתעלת־סואץ ובמיצרי־טיראן; ועל הכרזותיה, של מצרים, שהיא נמצאת במצב־מלחמה עם ישראל, ואיומיה הגלויים והמוסווים להשמיד את ישראל ולמחותה מעל מפת העולם³⁰⁷. במאמר, שראה אור בשנת 1963, על “האיסור בשימוש בכוח – התיאוריה והפראקטיקה של האו”ם", מנה הפרופ' ג’ירו חמישה־עשר מקרים, שבהם נזקקו מדינות בכוח, מתוך הפרת המגילה, ושמה של ישראל נפקד ברשימה זו. “ישראל”, כותב ג’ירו, “נמצאה כלפי הקהילייה הערבית המאוחדת במצב שונה [מזה של צרפת ואנגליה]. היה לה יסוד להתלונן על שימוש מוגבל אבל ממשי של כוח נגדה…”³⁰⁸. אף הפרופ' קואינסי רייט, שנוטה, בדרך כלל, להחמיר בתחום הנדון, לא הגדיר את המבצע כמעשה־תוקפנות. לאחר שעמד על הנימוקים, שהעלתה ישראל להצדקת הפעולה כפעולה של הגנה עצמית, הגיע לכלל מסקנה, “שכל השיקולים הללו מעוררים שאלות משפטיות ועובדתיות קשות, וכנראה יש מקום, שבית־דין יכריע בהן”³⁰⁹.

ולסוף, בעניין מלחמת ששת הימים אסתפק בציטוט הערכתו עליה של המשפטן הנודע הנרי רולן, וזו לשונה: “סבורני, שהנני משפטן קפדן ואובייקטיבי בעניין יישומן של נורמות של משפט. ובכן הנני מכריז, ששעה שלפעולות־המלחמה שהזכרתין מתלוות הצהרות, שאך זה קראתין [קטעים מנאומיו של נאצר, נשיא מצרים, ואחרים], הרי מהוות הן איום חמור בהתרחשות, העשויה לפרוץ בכל רגע, הכופה על ישראל מצב של הגנה עצמית. אותו איש בתוכנו, שכל ערב יותקף ביתו, יראה כדורי־אש חודרים לשמשות חלונותיו, ובאחד הערבים אף יתלוו לכך צעקות ‘מוות’, ‘נהרוג אותו’; ואם יצא [איש זה] מזוין באקדח, כדי להבריח את התוקפים – אני מבטיחכם, ששום בית־דין, שום בית־משפט לפלילים בבלגיה, לא יסרב להכיר בזכותו להגנה עצמית. ישראל נמצאה, לפי מיטב הכרתי, במצב כזה…”³¹⁰. גם בארגון האומות המאוחדות – הן במועצת־הבטחון והן בעצרת לשעת חירום, שכונסה מיד לאחר מלחמת ששת הימים – נדחו כל ההצעות, שכללו תביעה להכריז על מדינת ישראל כמדינה תוקפנית. אף הצו על הפסקת האש ופעולות־האיבה, שניתן על־ידי מועצת־הבטחון ביום 6 ביוני 1967, אינו מורה לישראל לחזור ל־status quo ante, וכן לא נתקבלה הצעה בכיוון זה בעצרת הנ“ל. ברי, שאילו היו חברי־או”ם סבורים, שהדברים אמורים כאן במקרה של תוקפנות – היו מצווים על החזרת המצב לקדמותו ללא דיחוי.

יא. סיפוח שטחים    🔗

יש דברים בספר, המעוררים ספק בקרב הקורא, אם אמנם נאמרו ברצינות. כך, למשל, חוזרים מחבריו בדברי־הסיכום שלהם על הטענה, שישראל רוצה ליישב בארץ־ישראל ארבעה־עשר מיליון יהודים³¹¹, וש“לאט לאט נהיה עדים ל־Anschluss הדרגתי של מדינות־ערב שונות, שכולן חברות באו”ם, שלריבונותן ולשלימותן ערב המשפט הבינלאומי, בלא שיהיה בטחון, שהקהילייה הבינלאומית תעצור או תעניש את התוקפן המתמיד, או אף תכריז עליו כתוקפן“³¹². מוחמד בדז’אאואי גם פירט בנאום־הברכה שלו אלו שטחים תספח ישראל, באמרו: “ישראל – המעוּדדת עד כה על־ידי נצחונות – משתעשעת בתקווה לספח לאט לאט את סוריה, ירדן, לבנון, עיראק וחלק מהקהילייה הערבית המאוחדת”³¹³. לא ברור משום־מה רק “חלק מהקהילייה הערבית המאוחדת” ולא את כולה. אולם מחברי הספר לא הסתפקו רק בניחושים לגבי העתיד, אלא אף קבעו [שהציונים] סיפחו, “מתוך התעלמות מדיני המלחמה והכיבוש הצבאי, את השטחים הסוריים, הירדניים והמצריים”³¹⁴. שדברים אלה אינם פליטת קולמוס גרידא – ניתן ללמוד משני המשפטים הבאים: “הסיפוחים שבוצעו ב־1967”³¹⁵ ו”השטחים הערביים הנרחבים שסופחו ביוני 1967“³¹⁶. ושוב יש מקום לשאול: כיצד מעלים משפטנים, ללא היסוס, טענה, שיודעים הם – או חייבים לדעת – שאין לה כל אחיזה במציאות³¹⁷. אמנם ישראל החליטה על איחודה האדמיניסטראטיבי של מזרח ירושלים עם חלקה המערבי, אולם היא לא עשתה דבר, שיש לראות בו סיפוח השטחים, שנכבשו במלחמת־ההגנה של יוני 1967³¹⁸.ישראל קיבלה את החלטת מועצת־הבטחון מה־22 בנובמבר 1967³¹⁹, ותביעתה היא, שבמשא־ומתן ישיר עם המדינות הנוגעות בדבר ייקבעו “הגבולות הבטוחים והמוכרים”, שעליהן מדברת ההחלטה; שתבואנה בו על פתרונן כל השאלות האחרות הטעונות הסדר; ושיושג “השלום הצודק והקבוע”, שעליו מורה ההחלטה. גם בעצרת האחרונה משנת 1969 חידש שר־החוץ הישראלי, מר אבן, את הפנייה למדינות־ערב לפתוח במשא־ומתן לשם יישוב הסכסוך, וזאת ללא כל תנאים מוקדמים. בלשון, שאינה משתמעת לשני פנים, הטעים, כי הביטוי “אינו עניין למשא־ומתן” אינו נמצא באוצר־המלים של ישראל. “תשאלו: ‘על מה ניתן לדון ומה ניתן להציע באותו משא־ומתן?’ תשובתי היא: ‘הכל’. תשאלו: ‘מה הוצא מהדיון?’ תשובתי היא: ‘שום דבר’”³²⁰. אמת היא, שאין ממשלת־ישראל מוכנה לסגת מקווי הפסקת האש, כל עוד לא תגלינה מדינות־ערב נכונות להכיר בקיומה של מדינת־ישראל, לא תזנחנה את שלושת הלאווים של ועידת־חרטום מה־1 בספטמבר 1967 – לא שלום, לא הכרה ולא משא־ומתן – ולא תסכמנה לקיים עמה יחסים, כנדרש לפי מגילת האו”ם. אולם, כפי שבצדק מציינת הגב' ד"ר היגינס, “אין ולא כלום, לא במגילה ולא במשפט הבינלאומי הכללי, המביא לכלל הנחה, שכיבוש צבאי [שבא בעקבות הגנה עצמית] הוא בלתי־חוקי כל עוד אין אמנת־שלום. בעלות־הברית… לא תבעו זכויות על ברלין ב־1945; אולם הן לא נסוגו מיד לאחר כניסתן לעיר… ישראל רשאית, מבחינה משפטית, להשאר בשטחים, שהיא מחזיקה בהם עכשיו, עד אותו יום, שבו תסכמנה מדינות־ערב לנהל משא־ומתן בדבר אמנת־שלום”³²¹.

 

סיכום    🔗

דיון המשפטנים הערביים קוים, כפי שכבר צוין, במטרה “לנתח את הבעיות המשפטיות של השאלה הארצישראלית”, ומחבריו מדגישים בדברי־הפתיחה, שאין ברשותם “פתרון־קסם לה. לחפש אותו – זהו תפקידם וכבודם של המדינאים”³²². דומני, שעיון בספר אינו מאמת קביעה זו, שהרי גובשו בו עקרונות וכללים, שהמשמעות המדינית המעשית המשתמעת מהם היא ברורה למדי. בהקשר זה נודעת חשיבות ראשונה־במעלה לפיסקה השנייה של הסעיף הראשון של ההחלטה, שנתקבלה בכנס. “לידתה של מדינת־ישראל על בסיס לא מוּכּר על־ידי המשפט הבינלאומי אין בה כדי ליצור מצב רגיל, שלו תהא מובטחת ההגנה, שהמשפט הבינלאומי מכיר בה לגבי מצבים חוקיים”³²³. תכנה של החלטה זו אינו משתמע לשני פנים: היא באה לקבוע – לא פחות ולא יותר – שמדינת ישראל אינה נהנית מכללי המשפט הבינלאומי; והיוצא מכאן, שלמדינות־ערב הזכות לנהוג כלפיה ולפעול נגדה ללא כפיפות לאלו נורמות שהן של המשפט הבינלאומי. שר־החוץ האלג’ירי, מר בדז’אאואי, אף לא היסס להצהיר בגילוי־לב, ש“החלטתם של הערבים היא, ללא ספק, לחסל את ישראל כמדינה וכיחידה מדינית, שקמו על אדמה ערבית”³²⁴.

אמנם נשאלת השאלה: כיצד מחסלים מדינה לא בדרכי־אלימות ובלא להפר את מגילת האו“ם ואת הנורמות הבסיסיות ביותר של המשפט הבינלאומי? הרי אין זה מתקבל על הדעת, שהמשתתפים בכנס הביאו בחשבון אפשרות, שמדינת־ישראל תסכים מרצונה הטוב לוותר על עצמאותה ולאבד את עצמה לדעת. וצדק הפרופ' ורזיי (Verzijl), בהדגישו בחיבורו האחרון משנת 1969, ש”קיומה של המדינה החדשה [ישראל] הוא עובדה – ותהיה זו בלתי עריבה לחיכם של הערבים כאשר תהא – שאין לבטלה, וכן תופעה משפטית בלתי מעורערת, שאין עוד אפשרות לא להכיר בה"³²⁵.

הספר שלפנינו נכתב לא לשם הוכחת צדקת פירושה של הוראה זו או אחרת באמנה מסוימת, אלא כדי לבסס ביסוס משפטי את שלילת עצם זכות קיומה של מדינה, על כל הנובע מזה. זוהי עובדה מצערת ומעוררת דאגה חמורה, שבדיונים באלג’יר לא זו בלבד שהמשפטנים הערביים לא הרימו תרומה לקידום השלום וההבנה בין מדינות־ערב וישראל, אלא הפכו, ללא רתיעה, את המשפט הבינלאומי לנשק מסייע למדיניות האנטי־ישראלית של ארצותיהם. נעשה כאן נסיון, שאמנם נדון מלכתחילה לכשלון, ללמד זכות, בהנמקה משפטית המתיימרת להיות מדעית – בגוף הספר במרומז, ואילו בנאומו של בדז’אאואי במפורש – על חוקיות חיסולה של מדינה, שקמה בתמיכתם ובעידודם של שני המוסדות המרכזיים של האנושות (חבר־הלאומים וארגון האומות המאוחדות); שקיימת זה עשרים־ושתים שנים; שהיא חברה בארגון האומות המאוחדות; והמקיימת יחסים דיפלומאטיים או קונסולאריים תקינים עם כמאה מדינות ברחבי תבל.