במקום הקדמה    🔗

השאלות, המוצעות כאן לתשומת לבו של הקורא, ראויות לעבּוּד מדעי יותר מפורט, כדי לתת לדרישותינו בארץ־ישראל בסיס יותר מוצק.

החוברת הזאת נותנת רק ראשי פרקים מהפּרובלימות המשפטיות־מדיניות החשובות ביותר, המנסרות בחלל הבית הלאומי שלנו. מגמתה היא לעשות את הפּרובלימות האלה לדבר השוה לכל נפש. אם עמנו לא יעמוד על מהות זכויותיו, אזי גם לא יחוש אם ומתי גוזלים את זכויותיו.

אסור, וזהו חטא בל יכופר, אם אנו מסייעים להשתלטותה של האדישות לגבי הפּרובלימות המדיניות היסודיות של הציונות, עד כמה שהן תופסות צורה משפטית. והמעט הוא לדון דיון גרידא בבעיות אלה, אלא צורך חיוני הוא לנו גם להבין ולתפוס אותן בפרטי הפרטים, משום “דע מה שתשיב לאפיקורס!” ואפיקורסים ומתנגדים ישנם הלא דים גם במחננו וגם מחוצה לו, אבל לא פחות מזה עלינו לדעת מה להשיב ולהגיד גם לאוהבינו ומאהבינו.

הקורא יוכח מתוך הספר הקטן הזה, שבפרלמנט האנגלי ובחבר־הלאומים בג’ניבה ישנם לנו די ידידים, המוכנים להגן על ענינינו, אלא שלפעמים קרובות עוזבים אנו אותם לנהוג ולפעול על דעת עצמם. אין אנו נותנים להם את החמר הנחוץ, אין נקודות־הראות שלנו מעובדות מן הצד המשפטי אף באיזה מקום שהוא, ואפילו המינימום של דרישותינו, “המכַנה הכללי” שלהן, לא מצא עדיין את בטויו בשום חבור וספר.

יש להתגבר על הגירסות המקובלות של “אנשי־המעשה” שבמחננו. אין עם כעמנו יכול להגן על זכויותיו רק אז, שעה שזרים “עומדים עלינו לכלותנו”. היהודים, כעם עתיק, עם מסורת של משפט וצדק, צריכים להבין, שהטפּול במשפטנו ונסוחו הנו ענין, הדורש זמן והתענינות רצינית. ההגנה על הזכויות הפוליטיות של היהדות כולה בפני המוסדות העליונים צריכה להסתייע בעבוד שטתי עמוק ומקיף מטעם מומחים בשאלות הבין־לאומיות, הקונסטיטוציוניות והאדמניסטרטיביות של ארץ־ישראל. בזה נבדלים מלכתחלה נסוחי־המשפט המעובדים באופן מדעי שטתי, שבהכנתם מטפלים במשך שנים, מהסנגוריה הזולה שבחיי יום יום, הצריכה רק להשיב על הדרישות של חיי שעה, של המקרה הנתון והפרט הנדון. היש צורך לברר את זאת לאומה, שהכריזה עוד לפני אלפי שנה בספר הספרים שלה: “הנה נא ערכתי משפט, ידעתי כי אני אצדק, מי הוא יריב עמדי” (איוב, י"ג, יח, יט).

אנחנו עד היום הזה עוד לא ערכנו את משפטנו הפומבי. והלא מבחינה מוסרית ויורידית נמצאים אנו בארץ־ישראל במצב די נוח. אם במשך אלפים שנות גלותנו המשפט, לרוב המשפט הפומבי והקונסטיטוציוני, היה נגדנו ולפיכך היינו נאלצים להלחם נגד המשפט הרשמי, הרי עכשיו רשאים אנו לומר, שיסודות המשפט הפומבי בארץ־ישראל הנם לטובתנו, ולנו נשאר רק להגן בטוב טעם ודעת על זכויותינו המוכרות מבחינה בין־לאומית. עם העליה המהירה ממדינת היהודים של הרצל, כאגדה ילידת הדמיון, שהובעה אמנם בצורה פומבית משפטית בשנת 1896 דרך הפרוגרמה הבזילאית משנת 1897, הרי בשנת 1917 השגנו כבר את ההודאה החגיגית של זכויותינו.

הצהרת בלפור והמנדט הארץ־ישראלי, שהנני מציין אותם בחוברת זו כבסיס של הקונסטיטוציה הארץ־ישראלית, הנם לנו לרצון, הואיל והם הפכו את הדרישות הטבעיות של היהודים, ששכנו בלבו ונפשו של עם מפוזר ומפורד, לזכויות ממשיות. בהבדל מאומות אחרות, שנהפכו לאחר המלחמה לעמים ממשלתיים, קבלנו הלא את ההודאה שלנו de jure בטרם שהשגנו אותה de facto. כאן טמון הסכוי הרב שנתן לנו להתגדר בו מטעם חבר־הלאומים, המוסד המשפטי הבין־לאומי של האנושיות. אם לא נדע ולא נוכל להשתמש בסכוי זה ולנצל אותו, אזי תהיה זאת אשמתנו אנו.

האַקטים הקונסטיטוציוניים של ארץ־ישראל הנם מדברים לטובתנו: א) הם נושאים בד בבד עם השקפות רוב מנינו ורוב בנינו של עמנו, המכיר את האופי הלאומי הכללי של היהדות; ב) הם נמצאים בהתאם ליחס הכחות בתוך היהדות לא רק בסטטיקה שלהם, אלא מה שעוד יותר חשוב, גם בדינמיקה שלהם ובהתפתחותם העתידה.

נעשו אמנם נסיונות לצמצם את זכויותינו על ידי פרושים שונים וקביעת חוקים, אבל האופי של האַקטים היסודיים הנו כל כך ברור וניכר בחוש, עד שרק בטולם הגמור עלול לשנות לרוע את מצבנו הפומבי־משפטי. אגב האַקטים היסודיים האלה הנם מאושרים ומקובלים מבחינה בין־לאומית־יורידית, כמו כן במשפט הקונסטיטוציוני של בריטניה הגדולה וארץ־ישראל.

המחבר יחשוב את מטרתו כמושגת, אם חוברת זו תעיר את תשומת־לבו של הקורא על השאלות הנדונות כאן ותחזק בו את ההכרה הצודקת, שאנחנו נמצאים בארץ ומישבים אותה לא על פי חסד כי אם על פי משפט.

תל־אביב, אב תרצ"ה – אבגוסט 1935.

 

I. מושג המשפט הקונסטיטוציוני הבין־לאומי¹    🔗

תהום עמוקה רבצה עד ימינו אלה בין המשפט המדיני של מדינה העומדת ברשות עצמה ובין המשפט הבין־לאומי.

המשפט נגמר במקום שנגמרים גבולות המדינה. המשפט הבין־לאומי היה אפשרי רק כהסכם בין מדינות הפועלות כאישויות בודדות. המשפט בין־הלאומי – אם לא לדבר על ה־ jus gentium של רומא העתיקה ועל החוק הקנוני הנוצרי שהיה משלים עם קיום חוקים, העומדים למעלה ממדינה עצמאית – ראשיתו בסוף ימי הבינים עם תחלת התקופה שנוהגים לקראה – הזמן החדש.

תחלת המשפט הבין־לאומי הקדום נעוצה בתקופת הפריחה של יחסי המסחר, היחסים המדיניים והימיים שבין המדינות.

ונושאות המשפט בין־הלאומי היו קודם כל מדינות הסחר בין־הלאומי, ביחוד – הימי: ספרד, הולנד ואנגליה, ולא לשוא נחשב לאחד ממיסדי המשפט בין־הלאמי המודרני, ההולנדי Hugo Grotius, מחבר הספרים: “De mare liberum” (על אודות הים החפשי), De jure belli ac pacis“” ועל משפט המלחמה והשלום.

התקופה שבין אמצע המאה הי“ז ((XVII ועד המלחמה העולמית האחרונה של 1914 – 1918 מצטיינת ביחוד בנצחון רעיון המדינה כמקור יחידי לחוק, ושולט יחיד על הטריטוריה שלה. בפני מדינה כזו היחסים בין־הלאומיים נמצאים פחותים בדרגה. מחוץ למדינות הסוברניות הנבדלות (בלתי התלויות) החוק בין־הלאומי יכול להיות קיים באותה מדה שהמדינות האלה היו מסכימות לקשר את עצמן בהסכמים או (במתן תוקף) בהודאה במנהגים מקובלים ידועים. אבל מעולם לא עלה על דעת איש באותה תקופה לקיים משטר חוקי (פומבי) בין המדינות הבודדות עם סמכות השולטת עליהן. וזה גרם שמלומדים רבים של המשפט יחסו את המשפט הבין לאומי למשפט הפרטי ולא למשפט הפומבי. הם הסתמכו בנידון זה על הדמיון המחלט ששר בין האזרחים הבודדים במדינה היכולים לפי ראות עינם להכנס ביחסים משפטיים אלה או אחרים עם בני מדינתם, ובין המדינות הסוביריניות הבודדות היכולות בהתאם לרצונן הבלתי תלוי והסוביריני לערוך הסכם זה או אחר עם מדינה סובירינית אחרת. ההבדל היה רק בתוקף הגדול ביותר של ההתחיבויות המשפטיות האזרחיות, מכיון שבכל מדינה היתה מוכנה מראש שורה של חוקי־לוי ומוסדות בצוע וכפיה, בו בזמן שהתחייבויות משפטיות בין לאומיות היו משוללות כל תוקף בטוח וכל מוסד כופה להוצאה לפועל. בצד הסדר המשפטי המחלט בקרב המדינה שררה אנרכיה מחלטת ביחסים הבין לאומיים. אנרכיה זו רוסנה רק ע”י מנהגים מקובלים והרגלי תרבות.

לאחר המלחמה העולמית שלטון המשפט צריך היה לחדור גם לתוך היחסים הבין לאומיים. אבות המשפט הבין לאומי הקדום היו רק המדינות הסובריניות השונות, אבל אבות המשפט הבין־לאומי בהוה צריכים היו להעשות התאגדות ממלכות חדשה, העומדת מעל הממלכות היחידות – כזו של חבר־הלאומים – שביחס אליה המדינות הבודדות היו יכולות להיות רק נתינות או מוציאות לפועל.

האמת ניתנה להאמר שלידתו של החוק הבין־לאומי המודרני החלה זמן רב לפני המלחמה העולמית. עיקר החופש המחלט (האבסולוטי) של המדינה חגג את נצחונו המלא רק אחרי נפילת השרידים האחרונים לשלטון העולמי של הכנסיה הקתּולית, וכל מיני הבריתות בדוגמת הפֵּנטַרְכִיָה של חמש המעצמות הגדולות בשנת 1815. לאחר מהפכת יולי 1830 חוגגת את נצחונה סובריניות המדינה. סובריניות זו בצורתה המוחלטת, לא יכלה להרשות משטר פומבי איזה שהוא, מחוץ ומעל למדינות הנבדלות. סובריניות זו פירושה היה ראשוניות המדינה על היחסים הבין־לאומיים ויחד עם זה יתרון משפט המדינה על המשפט הבין לאומי.

התורה שהיתה רווחת על פני יבשת אירופה הסיקה מהנחה זו את המסקנה שהמדינות הבודדות יכולות להשתתף ביצירת המשפט הבין לאומי רק באותה מדה שהן מחליטות לקשר את עצמן בהסכמים מיוחדים. ההסכמים יוצרים את המשפט הבין לאומי, אבל אין בכוחם של ההסכמים לקשר את רצונה של מדינה נבדלת לדורי דורות.

באופן שונה לגמרי נגשה לשאלה של הדוקטרינה האנגלו־סכסית. כבר בלקסטון בפירושיו המפורסמים “Commentaries on the Laws of England” בכרך הרביעי אומר “שמשפט העמים מתקבל פה במלא היקפו ע”י משפט המדינה ונחשב לחלק מחוקי הארץ" (The law of nations is here adopted in its full extend by the common law and is hold to be a part of the land דף 67). אותו עיקר נתקבל ע“י הקונסטיטוציה של ארצות הברית בסעיף 6. “החוק הבין לאומי הוא חלק ממשפט הארץ”: (International law is a part of the law of the land). בהתאם לעיקר זה המשפט הבין לאומי יכול לפַלֵס את התנהגות האזרחים רק באותה מדה שהוא מקובל ע”י חוקי המדינה הנתונה.

בזמננו אנו הדוקטרינה האנגלית הישנה נתקבלה בקונסטיטוציות הדמוקרטיות החדישות שלאחרי המלחמה במדינות גרמניה אוסטריה, ספרד וכו‘. למשל בקונסטיטוציה של וימר בסעיף 4 אנו קוראים: “מהכללים המוכרים ע”י החוק הבין־לאומי, נחשבים לחלקים מחייבים של חוקי המדינה הגרמנית" (“Die allgemein anerkannten Regelin des Völkerrechts gelten als bindende Bestandteile des deutschen Reichsrechts”). ושנים רבות עברו בוכוחים על האפשרות לאחד את כוח החיוב של הכללים הבין־לאומיים בשביל מדינות בודדות עם הרעיון של סובריניות המדינה. מלומדים ידועים – ביחוד הגרמנים – צמצמו בשביל כך את המושג עצמו של המשפט הבין־לאומי, ופסקו שהמשפט הבין־לאומי כולל רק אותם הכללים, המפַלְסִים את היחסים בין המדינות הנבדלות. הם מתאמצים להפוך את מושג המשפט הבין לאומי למושג משפט בין מדיני, ויודעים אנו כי זו אינה אלא הגבלה מלאכותית, כי בתקופתנו אנו, מעל למדינות הנבדלות עומד חבר הלאומים עם משטר בין־לאומי משלו. יודעים אנו כי בימינו אלה, אפשר לכפות על מדינה ידועה שתנהג לפי משפט אדמיניסטרטיבי מיוחד, אפשר להכריחה לקבל כללים ידועים, כללי הנהגה מיוחדים, כגון, אסור עבודת הלילה בשביל הנשים, או קבלת תעריף מכס ידוע, או להרשות הגירה בצורה ידועה, הבטחת זכויות אישיות וכו’.

הערכת הקיום של משטר בין־לאומי ידוע גרמה בספרות החדישה של המשפט הבין־לאומי ליצירת המושג על מהותו של משטר בין־לאומי זה. משטר זה זקוק להנהלה מיוחדת. אם נדמה לעצמנו בהתאם לדוקטרינה האנגלית הישנה וכעת המחודשת, שהמדינות הנבדלות מכניסות את עצמן בעול משטר עליון ידוע, על־מדיני, אז אין לתאר שמשטר על־מדיני זה המצויד בבתי־דין משלו ובמוסדות מוציאים לפועל משלו יהיה חסר קונסטיטוציה מיוחדת, במלים אחרות משטר קיום משלו, שיהיה חסר את החלוקה המדוייקת של פעילותו למקצועות (Specialisation des fonctions), שיהיה סובל מהעדר דרגתיות (היררכיה), ושיהיה באופן כזה חדור רוח אנרכיה.

המשפט הבין־לאומי החדש, מתאמץ לא רק להלכה כי אם גם למעשה, להתגבר על השניות שבה היה חדור החוק הפומבי. בוכוח על השאלה אם באמת עומד בשורה הראשונה הרצון המדיני או רצון חבר המדינות, בוכוח זה אין למצוא פתרון לשניות זו. מאחרי גבולות המשטר המדיני הישן השתרעה אנדרלמוסיה ביו־לאומית. על שניות עמוקה זו אפשר היה להתגבר רק ע“י תורת אחדות המשפט הפומבי, שפורסמה בעיקר ע”י הדוקטרינה הצרפתית החדישה על unité du droit public (אחוד המשפט הפומבי) שאינו מסתיים בגבול המדינה, כשם שאין הוא מסתיים בגבול המחוז או הפלך.

ואם כך הוא הדבר, אז המשפט הפומבי המאוחד צריך להקיף גם את זכיות היחידים הנבדלים. תהליך זה לאמתו של דבר החל מזמן בפרקטיקה הבין־לאומית. היא החלה להתיחס גם אל הפרט כאל נושא החוק, לכאן שייכים הכללים הבין־לאומיים לשמירת הרכוש, העבודה, חופש הפרט, הזכות ליצור יחידה לאומית.

הזכיות, שמקודם הובטחו רק ע"י המשטר המדיני הפנימי, עם הקונסטיטוציה בראש, מובטחים כעת בכללי המשפט הבין־לאומי. הקונסטיטוציות חדלו להיות תופעה לאומית טהורה. כתוצאה מההתפתחות הקודמת הארוכה, המנהגים והכללים, וביחוד כתוצאה מחוזה ורסיל (וביחוד במה שנוגע לחלקו ה־13, המדבר על הגנת זכיות העובדים, על הגנת הילדים, הנערים והנשים, וביחוד סעיף 427 מהחוזה) ושורה של הסכמי לוי העוסקים בזכיות המעוטים הלאומיים והדתיים (הסכמי נויאי, סֶבר ואחרים), הופיעה שורה של כללים של המשפט הבין־לאומי לדברי הפרופיסור Scelles בכרך שני לספרו Percis des droit des gens, בשם “החוק הממלכתי הבין־לאומי – מושג המשפט הבין־לאומי הכללי צריך להתפרש כ־ " l’ensemble des normes qui régissent la communauté international globale, c’est־à־dire tous les sujets de droit qui la composent, sans acception de nationalité et qui ont sur les orders juridique étatique la même predominance hierarchique que l’ordre juridique fédéral sur les orders juridiques locaux”.

“אוסף הכללים אשר לפיהם נוהגת החברה הבין־לאומית בכללותה, זאת אומרת כל נושאי המשפט המהוים אותה, בלי לשים לב ללאומיותם, ושיש להם על המשטר המשפטי המדיני אותו יתרון בדרגא, שיש למשטר המשפטי הפדרלי על המשטר המשפטי המקומי”.

תקנון (חוזה) חבר הלאומים עצמו בסעיפים ידועים תובע באופן הגיוני עריכה מחדש של קונסטיטוציות לאומיות נבדלות:

ההתחיבות של כל המדינות החברות לחבר, לנהוג לפי תקנות המשפט הבין־לאומי (בהקדמה לתקנון), התחייבות זו תובעת מעין השגחה על הכללים המדיניים הפנימיים של המדינות הנבדלות.

א. סעיף 8 המדבר על הקטנת הזיון, תובע התאמה בין החוק המדיני והקונסטיטוציוני הפנימיים ובין המשפט הפומבי החיצוני של חבר־הלאומים

ב. לפי סעיף 10, כל חבר החבר (ליגה) מתחייב לשמור על שלמות הטריטוריה המחלטת של שאר החברים.

לבסוף יש נחיצות להעיר, שחבר הלאומים עצמו לפי סעיף 22 מהתקנון, על ארצות המנדט והחסות עליהן, על יסוד סעיף 99, הנוגע לממל, וכו' לקח על עצמו, לתמיד או לתקופה ידועה, תפקיד בלתי אמצעי, של יוצר הקוסטיטוציה למדינות רבות. חבר הלאומים כאילו לקח כאן את מקומם, של אותם העמים שיש להם באופן רגיל השלטון המיסד הקונסטיטוציוני. חבר הלאומים לקח לעצמו את השלטון המיסד השייך כרגיל לאוכלוסים עצמם. ועל־ידי־כך הולך ונוצר מצב כזה במדינות וחבלים רבים שבשבילם המשפט הבין־לאומי הוא המשפט הקונסטיטוציוני הבין־לאומי ויחד עם זה המשפט הלאומי הקונסטיטוציוני² באופן כזה תקפם של הבטחונות הקונסטיטוציוניים אינו פוסק עד עתה אצל גבול המדינה כשם שהוא לא היה פוסק עד עתה אצל גבול המחוז.

היוצא מזה, שכללי המשפט הבין־לאומי הקונסטיטוציוני יכולים להקיף את כל השאלות שנפתרו עד עכשיו בעזרת הקונסטיטוציות הפנימיות.

זהו באופן כללי תוכן המושג של המשפט הקונסטיטוציוני הבין־לאומי.

 

II. המנדט כהתחייבות בין לאומית כלפי העם העברי    🔗

That is an international

obligation from which there

can be no question of receding

R. Macdonald

(House of Commons 3. IV. 1930)

I have said again and again

and I say now that the Mandate

is to be carried out

R. Macdonald

(17. XI. 1930)³

ברעיון המנדט הארץ־ישראלי התנגשו שתי דרישות; הצורך לפתור מבחינת המשפט הבין־לאומי את שאלת מצבם של הקרקעות והישובים, שעד המלחמה העולמית היו שייכים לטורקיה וגרמניה, כמו כן דרישת העם היהודי לצאת מהמצב הבלתי־לגלי, בו היה מצוי, שעה שהשיחה נסבה בדבר שמירת עניניו המדיניים בקנה־מדה בין־לאומי ושאיפתו לבנות את ביתו הלאומי בארץ־ישראל.

אותנו צריכה כאן לענין פחות השאלה בדבר מהותו של המנדט בכלל. כל הרוצה לעורר את השאלה הזאת, שיש לה בלא ספק יחס קרוב אל המנדט הארץ־ישראלי המענין אותנו, ההוא יצטרך להפּנות אל המשפט הבינלאומי החדש. דוקא כאן נוכל להוכח, שמבחינה יורידית המנדט הנו העברת רעיון האפּיטרופּסות ממקצוע המשפט האזרחי לרשותו של המשפט הבין־לאומי פומבי. כן גם בשבילנו היהודים מופיעה כפחות חשובה העובדה, שעל ידי התקנת המנדט נפתרה באופן קל ונוח השאלה בדבר גורלן של קרקעות זרות, שלא היו שייכות לעם־האפּיטרופס (mandataire), אלא שנמסרו לו בפרוש בחזקת ארץ מנדטית. שאלה זו, שהנה ביותר בעיה פוליטית פנימית של המנדט, מענינת אותנו במעט מאד.

ברור הלא, שאם רעיון המנדט מתכון לארצות המיושבות בעמים בלתי־מפותחים די צרכם, “עמים שאינם מסוגלים לנהל בעצמם את עניניהם בשים לב לתנאים הקשים של העולם הנכחי” (עיין סעיף 22 מתקנון חבר הלאומים), הרי רעיון זה צריך להשתרע לא רק על המושבות וחבלי־ארץ של גרמניה וטורקיה, שנוצחו במלחמה העולמית, אלא יש לפרוש את מרותו של המנדט גם על אותם העמים האחרים, שנמצאו במצב מדיני ותרבותי בלתי־מבוגר. ברם, ידוע לנו שאף ממשלה קולוניאלית אחת לא העבירה את מושבותיה לשלטון מנדטי, אם כי בתחלה דנו בזה.

אין אנו מדברים עכשיו אודות גורלם ההיסטורי והמדיני של העמים. אבל ברור הוא, שאותה הצורה היורידית שבשביל אילו עמים כרוך בה הזק לעניניהם, הרי שבשביל עם אחר או ממלכה אחרת תוכל להעשות לצורה, המשוה עוז ועצמה לשאיפות הפוליטיות והטריטוריאליות. וכזאת קרה גם עם המנדט.

בקשר עם השאלה המענינת אותנו חשובה יותר אותה העובדה, שהמנדט הבין־לאומי שנוצר עכשיו, נוצר, כפי שמעיר הפרופיסור מ. פוֹשיל, לא כאפּיטרופּסות על ארץ המצויה תחת שלטון מנדט, אלא שזוהי אפּיטרופסות על עם, היושב בארץ זו. יוצא, איפוא, שהמנדט מאידך גיסא נהפך למגין על “קהלות” (communautés) ו“עמים” שונים, “ילידי־המקום”.

בשביל היהודים היה לפיכך חשוב למצוא אותו המוצא, שבאמצעותו יוכלו לקבל חסות בין־לאומית, שההגנה על היהודים תחדל מהיות שתדלנות בלתי־ליגלית מאחורי הקלעים, כפי שזו היתה במשך כל תקופות הגלות כמעט עד מתן־המנדט. אין לשכוח, שעד התקנת המנדטים מטעם חבר הלאומים, הרי הגנת היהודים היתה במהותה ענין בלתי־ליגלי⁴. ההגנה הזהירה על היהודים מצד הלורד ביקונספילד, מונטפיורי, קרמיה והאחרים היתה תמיד מתנגדת במדה ידועה לפריציפּיון הבין־לאומי שלא להתערב בענינים הפנימיים של ממלכה זו או אחרת.

בנידון זה קשה היה למצוא נקודת־מוצא בשביל עם מפוזר ומפורד ומחוסר־קרקע. את ההודאה הבין־לאומית בו, את “הדרכיה” הבין־לאומית, קבל העם היהודי רק מחבר־הלאומים, עד כמה שהוא מופיע כבונה הבית הלאומי היהודי בארץ־ישראל, הנמצאת תחת המנדט של אנגליה.

כזה הוא במלים מעטות המובן של יחסנו אל המשפט הקונסטיטוציוני הבין־לאומי. בלי קונסטיטוציה בין־לאומית, שנוצרה אפילו בצורה לקויה מטעם חבר הלאומים, כפי שזאת מבוטא על ידי המנדטים, היהודים היו נשארים עד עכשיו בלא שום חסות ומבלי תקוה כל שהיא שיועמדו תחת החסות הרשמית של המשפט הבין־לאומי.

כזה הוא כחה של ההודאה היורידית, עד כמה שלא נשלול את החשיבות הממשית שיש לגורם הרוחני של המשפט. בשבילנו היהודים נטולת חשיבות היא העובדה, שבעזרת המנדט אפשר לחפּוֹת על שאיפות קולוניאליות, אלא בשבילנו חשוב הוא זה, שהמנדט הנו התחייבות בין־לאומית, שממנה לא תוכל להתפּטר הממשלה המנדטית. בשבילנו חשוב גם זה, שהממשלה המנדטית מחויבת למסור מדי שנה בשנה דין וחשבון על אופן הגשמתה את המנדט בחיים לפני חבר־הלאומים, לפני הפוֹרוּם של כל האנושיות. ולפיכך מחשיבות ראשונה היא הקלטוּתוֹ של העם היהודי בשטת המשפט הבין־לאומי הקונסטיטוציוני, עד כמה שהמנדט מתיחס אל המשפט הקונסטיטוציוני של ימינו אלה.

יחד עם הצהרת בלפור ומתן המנדט נכנסו הפרובלימות הגדולות של הפוליטיקה היהודית וממילא גם שאלותיה הקונסטיטוציוניות לתוך המסלול של הפוליטיקה האנגלו־סכסונית. עד המלחמה העולמית היתה יהדות כל ארץ וארץ דנה בשאלות הויתה רק בתחומה היא ובפני עצמה: היהדות הרוסית ברוסיה, הגרמנית – בגרמניה, הרומינית – ברומיניה וכו'. רק עם יצירת האַקטים הבין־לאומיים הנ"ל, אנחנו חדלנו מהיות קבוצה או צבור של יהדויות מקומיות ונעשינו ללאום אחד, המוכר מבחינה בין־לאומית.

מבחינה יורידת אין שטת המנדטים מגדילה את זכויות הממלכות המפקחות, כי אם להפך, היא מטילה עליהן התחייבויות. הממלכה המנדטורית המקבלת על עצמה את הגשמת המנדט “מטעם חבר הלאומים” מטילה על עצמה התחיבויות ביחס אל הצבור הבין־לאומי⁵ והתחיבויות ספּיציפיות בהחלט קבלה עליה האימפריה הבריטית ביחס לארץ־ישראל, דוקא על ידי הכנסת הסעיפים היהודיים לתוך המנדט.

בלא שום ספק, שהנסיון הקונסטיטוציוני של Commonwealth of Nations הבריטי הנו גדול מאד. בפרשה את כנפי שלטונה על חמישית היבשה ובכללה כרביעית מכל האוכלוסיה שעל כדור הארץ למן שפל המדרגה עד פסגת התרבות והציביליזציה המדינית, הרי ממלכה עולמית זו מקיפה קונסטרוקציות שונות, החל מהצורות הפרימיטיביות ביותר של ההנהלה המרכזת בלי השתתפות של representative institutions וכלה בצורה המעודנת ביותר של ממלכה פרלמנטרית יורידית עם הפרינציפיון העיקרי של תוקף שלטון החוק (supremacy of law) במטרופולין עצמה ובדומיניונים.

ואף על פי כן אפשר לומר בבטחה, שבכל הבנין הממשלתי־המשפטי הענקי הזה אין אף טפּוס פרצדנטי אחד שיוכל לשמש כדוגמה ולהעשות כיסוד בשביל המבנה הקונסטיטוציוני של ארץ־ישראל, כארץ מנדטית. יחוּדיוּת זו מוטלת לא באופי המנדטי של הארץ או הטריטוריה, כי אם בצביון המיוחד, שקבלה ארץ־ישראל בגלל ההתחייבות להקים בית לאומי יהודי.

מן האמור יכולים אנו להסיק, שהמנדט הארץ־ישראלי הנו לא רק מנדט על ארץ־ישראל ותושביה, אלא עד כמה שבו, וביחוד בחלק המבוא שלו, מדובר בכלל על העם היהודי, הריהו מנדט על העם היהודי החי גם מחוצה לארץ־ישראל. עד כמה שבחלק המבוא של המנדט מדובר למשל על זה, שעם נתינת הזכויות ליהודים להקים את ביתם הלאומי אין פוגעים אף במשהו בזכויותיהם בארצות האחרות, הרי המנדט הארץ־ישראלי, שנקבע מטעם חבר הלאומים, מייצג ערבות קונסטיטוציונית בין־לאומית של זכויות, ולו גם בצורה די פרימיטיבית ובלתי־מוצקת. מכל מקום חשוב בשבילנו להדגיש, שהמנדט הארץ־ישראלי יצר במדת מה בשביל העם היהודי ערבויות על־ממלכתיות של קיומו.

בנידון זה רשאים אנו להכריז, שעצם יצירת המנדט וקיומו הטביע באופן יורידי חותם בין־לאומי על ישוּתו של העם היהודי. הכונה היא לומר, שמבחינה משפטית המנדט יצר בפעם הראשונה צורה מתאימה והולמת לקיומם של היהודים בכל העולם.

לפיכך אין לתפוס את זה כפּרדוֹכּס, אם נגיד, שאילו ההודאה de jure בשנת 1917 היתה נושאת עוד אופי יותר רחב והיהודים היו מקבלים אז גם הודאה יורידית למדינה יהודית, אזי בתנאים הנתונים של הזמן והמקום היה בהודאה מעין זו הקף יותר קטן של זכויות, מאשר מתן אותן הזכויות הנובעות בשלמותן מנוסח המנדט.

אני רוצה להסביר את דברי.

אילו היו נותנים לצבור ((community היהודי זכויות של מדינה בארץ־ישראל, כי אז היה זה משתמע, שנותנים לכל השאלה של הרֶקוֹנסטרוקציה היהודית אופי של בעיה טריטוריאלית מקומית. המדינה היהודית, אילו נוצרה אז באופן יורידי, היתה נראית כיצירת שלטון סוּברני על טריטוריה ידועה ואוכלוסיה ידועה. כל תסביך השאלות הכרוכות בהגירה היהודית לארץ־ישראל, שנהפכו כיום לשאלות בין־לאומיות, היה נעשה אז לפּרובלימה התלויה בעובדות, לומר עד כמה המדינה החדשה הנה חזקה ועד כמה מספיקים אוצרותיה הטבעיים לקליטה המונית. כיום שאלות ההגירה היהודית לארץ־ישראל מסודרות במנדט, דנים בהן במוסדות הבין־לאומיים של חבר־הלאומים, השאלה בדבר “יכולת־הקליטה” (absorptive capacity) של ארץ־ישראל הנה שאלה שהתעוררה לא פעם בג’ניבה, ביחוד עד כמה שהממשלה המנדטרית ממלאה את ההתחייבות שקבלה על עצמה במובן זה. אחרת לגמרי היה נעשה מצבה של ההגירה היהודית למדינה יהודית. זו היתה אז מוּצאת באופן אבטומטי מחוג הסמכות המשפטית הבין־לאומית ועוברת ממקצוע המשפט לרשות העובדות. לאחר המלחמה העולמית, בשעה שהכירו de jure במדינות החדשות שנוסדו באירופה, הרי אף איש ואף מוסד לא ערב להן בעד “קבוץ גלויות” משלהן, אף על פי שאחדות מהמדינות החדשות האלה היו מעונינות במאד בעליה זורמת של בני גזעם מהארצות הזרות לארץ המולדת, כדי להטביע עליה אופי לאומי יותר מוצק ובכדי להקטין באוכלוסיה את כמות האחוזים של המעוטים הלאומיים. בקבוץ גלויות שכזה מעונינות היו, למשל, צ’יכסלובקיה, פולניה, ליטא, לטביה, אסטוניה והאחרות. ואף על פי כן חבר־הלאומים לא נתן להם את הערבות בעד הראֵמיגרציה הלאומית שלהם, למרות מה שהמוני צ’יכים, פולנים, ליטאים, לטבים ואסטונים היו עוזבים לפני המלחמה את ארצות מולדתם אך ורק בגלל שטת הלחץ והרדיפות הלאומיים ששררו במונרכיות הרוסית, האוסטרית והגרמנית.

ומסתבר: במובן ההקף של הזכויות הבין־לאומיות, במובן של הכנסת בנין הבית הלאומי, ההגירה וההתישבות לתוך המנדט, שישאר בתקפו זמן ידוע, אמנם תקופת־זמן די ארוכה, הרי האחרון מעניק יותר זכויות לעם היהודי והולם יותר להויתו הבין־לאומית, מאשר ההודאה עצמה במדינה יהודית.

בנידון ההוכחות האמורות עד עכשיו אפשר במדת מה לציין את המנדט כהתחייבות בין־לאומית ביחס לעם היהודי, שעד עכשיו היה בשבילו מן הנמנע להופיע בתורת סוביקט של המשפט הבין־לאומי.

חלק המבוא של המנדט, המקדש בעיקרו לתחיה היהודית והתגלם בשנת 1917 בצורת הצהרה מיוחדת, זו המכונה הצהרת בלפור, – תוספת זו נכנסה אורגנית לתוך המנדט ומאז היא נחשבת כחלק בלתי נפרד ממנו. אמנם בפרקטיקה המשפּטית נעשה הנסיון להקטין קצת את חשיבותה של הצהרת בלפור ולהשמיט אותה מתוך נוסח המנדט. מכיון שהקונסטיטוציה הארץ־ישראלית אומרת בדרך כלל (סעיף 18), שהחוקים היחידים, הנקבעים בשביל ארץ־ישראל, אינם צריכים להמצא אף בהתנגדות כל שהיא למנדט, הרי בהחלטה משפטית אחת אנו נתקלים בנסיון, שלא להשתמש בכלל הזה גם ביחס להצהרת בלפור, אם כי זו האחרונה נכללה בשלמותה במנדט ובקונסטיטוציה משנת 1922. בהחלטה זו נאמר אגב: “הזכרת ההצהרה בקונסטיטוציה משנת 1992 אינה משמע כלל, שההצהרה הנה מסופחת. הזכרת ההצהרה הנה בדיעבד רק הסברת הסבות, שגרמו להוד מלכותו להוציא את הקונסטיטוציה”. (עיין את נמוקי ההחלטות של המשפט העליון הארץ־ישראלי (High Court) משנת 1925, מס' 27) (in the matter of the Urtas Springs ordinance). אחר לגמרי הוא מצבו של המנדט – ככתוב באותה החלטה – שנכנס לתוך התחוקה כחוק יסוד של ארץ־ישראל, שאין האַקטים המחוקקים האחרים יכולים להפריך עליו. אבל שאיפה זו להחליש את ערכה של הצהרת בלפור, לומר לקבוע, שהאַקטים היחידים אינם צריכים להמצא בסתירה למנדט, אלא שיכולים להפריך על ההצהרה – שאיפה זו הנה מתנגדת בהחלט לנוסח המנדט, הכולל גם את ההצהרה כחלק־מבוא.

מן הנחוץ הוא להעיר, שנסיון מלאכותי זה, להפריד בין הדקלרציה והמנדט, לא הצליח. לא רק ששאיפה זו לא הכתה שרשים בחיי המשפט המעשיים, אלא שגם בספרות המדינית המנדט וההצהרה מופיעים יחד כשלמות אחת בלתי־נפרדת. מכאן אנו עומדים גם על יסוד הדבר, מדוע המתנגדים להצהרה יוצאים בגלוי נגד המנדט כולו בתור כזה.

 

III. המנדט בתור בסיס לחוקה הארץ־ישראלית    🔗

הקושי בקביעת היסודות הקונסטיטוציוניים של ארץ־ישראל נגרם בעיקר על ידי זה, שעד היום אי אפשר לקבוע בדיוק למי שייכת הסובריניות על הארץ במובנו הרגיל של המושג הזה. אין כאן המקום לבחון עד כמה נשתנה עצם מושג הסוברניות, ביחוד אחרי המלחמה העולמית, אולם ביחס לסכוייה של ארץ־ישראל יש לדבר זה ערך מכריע.

בתורת המשפט המדיני והבין־לאומי קיימים עדיין חלוקי דעות בנוגע לשאלה זו. חלק מבעלי־העיון סובר, כי בארצות בעלות משטר מנדטורי אין קיים סוברן כלל וחלק מהם סובר, כי בארצות מעין אלו משמשים בתור נושאי הסוברניות אוכלוסי־המדינה הנתונה למשטר מנדטורי, ורק הגשמת הסוברניות מסורה לרשות אחרת. בעלי דעה שלישית (דעה הנפוצה אך מעט) סוברים, כי הסוברניות שייכת למנדטור, כלומר, למדינה־האפּוטרופּסית, וקיימת גם דעה רביעית, כי הסוברניות ביחס למדינה מעין זו, ביחוד ביחס לארץ־ישראל, מסורה לחבר הלאומים.

בשורה שלמה של תעודות והצהרות הכריזו השלטונות הבריטיים עצמם, כי פלשתינא (א"י) לא הצטרפה לאימפּריה הבריטית, ושהיא רק נמסרה להנהגה אנגלית. הגדרת הסעיף הראשון של המנדט, אשר על פיו Mandatory shall have full powers of legislation and administration“” אומר ברור ומפורש, כי האימפריה הבריטית לא נטלה לעצמה זכויות סוברניות ביחס לארץ־ישראל. יתר על זאת, הצעת הסעיף הראשון, שבו דובר על מתן זכות לאימפריה הבריטית בתור מנדטור למלא את כל התפקידים המונחים בטבעה של ממשלת מדינה סוברנית All the powers) inherent in the government of a sovereigh state), סולקה ובמקומה נתקבל הטופס הנוכחי המדבר על הסמכות המחוקקת והאדמיניסטרטיבית בלבד.

כל הנסיונות לתאר את ארץ־ישראל בתור דומיניון או בתור חלק של האימפריה הבריטית סולקו מצד הדוקטרינה המשפטית האנגלית הרשמית. בתנאים כאלה – מבלי שנגע בעצם המסבות הפוליטיות המציאותיות – אי אפשר בשום פנים להשוות את ההנהגה והפעולה המחוקקת בארץ־ישראל עם אותם התפקידים במדינה אחרת, שאין קיימים בה שום ספיקות בנוגע לנושא הסוברניות. שני התפקידים האמורים אינם משמשים בארץ־ישראל כחלקים של השלטון הסוברני בארץ, כמו שזה נהוג לפי קונסטיטוציות אחרות, כי אם כפעולות של שליטה למעשה שנמסרו על־ידי ממלכות־הברית לידים האמונות של המנדטור שנבחר על ידי הממלכות האלו (entrusted to a Mandatory selected by the Allied Powers).

מכאן יש להסיק, כי בתור הקונסטיטוציה היחידה והיסודית של ארץ־ישראל משמש המנדט הארץ־ישראלי, בצורתו שבה נתקבל ואושר מטעם חבר הלאומים. המנדט ראה בעצם את פעולת ההנהגה והתחוקה לעתיד רק בגבולות המסומנים בסעיפים הבודדים של אותו מנדט. הסעיפים 2, 3 מדברים על פתוח מכשירי השלטון העצמי מנקודת מבט של בטוח בניתו של הבית הלאומי היהודי, בתנאי של שמירת זכויותיהם האזרחיות והדתיות של כל אוכלוסי הארץ בלי הבדל גזע ודת. המנדט לא שוה לעצמו שום קונסטיטוציות אחרות שתבאנה אחריו זולת זו הניתנת על ידי המנדט עצמו. טופס המנדט הא"י עצמו שרטט בקוים הכלליים את המשטר המשפטי הפומבי של הארץ. המנדט חזה מראש את הפעולה המחוקקת האורגנית העתידה, שתתנהל על־ידי המנגנון של השלטון, אולם לא התכוון לכונן שום קונסטיטוציה מיוחדת נוספת על זו, שניתנה לארץ־ישראל על ידי המנדט עצמו.

אין מקום לשום השואה בין הקונסטיטוציה של המנדט ובין קןנסטיטוציה פדרלית של מדינה פדרטיבית (ארצות־הברית של אמריקה הצפונית, שויץ וכו'), שקיימות בה קונסטיטוציות חלקיות של מדינות הברית (ה“שטטים” או ה“קנטונים”). כפילות זו של הקונסטיטוציות יסודה בטבעה של המדינה הפדרטיבית, יחס החלקים המצורפים אל המדינה השלמה. אחר הוא המצב הקיים בשעת קביעת קונסטיטוציה של מדינה מנדטורית. ה־Status שלה מוגדר, קודם כל, לא על־ידי נורמות מדיניות פנימיות, הנובעות מן השלטון המכונן ((pouvoir constituant של העם עצמו, של אוכלוסי אותה מדינה, כי אם על ידי נורמות שהוכרו באופן בין לאומי. בהתאם לבטוי הטפּוסי החוזר ונשנה בפתיחות (préamble) לכל הקונסטיטוציות הדמוקרטיות מסוף המאה הי"ח ועד הקונסטיטוציות החדישות שלאחר המלחמה העולמית, “נותן העם לעצמו”, בכח השלטון המכונן הנמצא בידו, קונסטיטוציה זו או אחרת. התנאי המוקדם הראשון לכל קונסטיטוציה רגילה של מדינה דמוקרטית מושרש בזכויותיו הסוברניות של העם, בעצם העובדה, כי כל השלטונות והסמכויות נובעים מכחו עצמו (tous les pouvirs émanent de la nation), מה שאין כן לגבי קונסטיטוציה של מדינה מנדטורית. קונסטיטוציה מסוג זה נובעת תמיד על פי טבעה רק ממקור עליון בעל סמכות בין לאומית מוסמכת, מחבר הלאומים. בסיסה המשפטי הוא המנדט, ולאוכלוסי המדינה המנדטורית עצמם אין – ואי אפשר שיהיה להם – שלטון מכונן. השלטון המכונן מסור רק בידי המעצמה, בעל המנדט הפועלת בשם חבר הלאומים on behalf of League of Nations)). המעצמה בעלת המנדט דומה מבחינה קונסטיטוציונית למונרך במונרכיה הדואליסטית, שיש באפשרותו לזכות את ארצו בקונסטיטוציה. קונסטיטוציות מעין זו היו, למשל, הקונסטיטוציה של צרפת בשנת 1814, בפרוסיה – בשנת 1849, וברוסיה – בשנת 1906. הן נחשבות לקונסטיטוציות נתונות ובכולן קיימת שניות וסתירה פנימית בין הזכויות העליונות של המונרך ובין הזכויות הכפויות של הפרלמנט, שיש לו רק סמכות מחוקקת מצומצמת, בלי כל יכולת להשפיע על התמנות הממשלה ולבקר את פעולותיה של מועצת המיניסטרים. קונסטיטוציות מסוג זה יכולות גם להלקח חזרה כלעומת שהן ניתנות.

מבחינה זו יש תכונה מיוחדת למנדט בתור קונסטיטוציה יסודית. כוחה של קונסטיטוציה זו צפון לא בשלטון המכונן של האוכלוסים, לא בקשי הפורמלי להכניס בה שינויים, – כי אם אך ורק בתקפם של חוקי המשפט בין הלאומי. אכן גם בקונסטיטוציות הדמוקרטיות החדשות שלאחר המלחמה הוכר – לפחות להלכה – העיקרון של נהיגת נורמות משפטיות בין לאומיות כלליות בגבולי אותה מדינה. עיקרון זה הובע בפירוש בסעיף 4 של הקונסטיטוציה הוימרית בגרמניה ובסעיף 7 של הקונסטיטוציה הספרדית היותר חדישה. נמצא, שאם אפילו בסעיפי קונסטיטוציות אלו ניכרת השאיפה לתת לנורמות של המשפט הבין־לאומי תוקף מדיני פנימי, שעל ידו נפגם תוכנה המוחלט והמלא של הסוברניות, הרי המדינות הכפויות למנדט מבססות את כל קיומן על נהיגותו הבלתי אמצעית של המשפט הבין־לאומי הפומבי (עיין פרק ראשון).

המנדט הארץ־ישראלי עצמו מביע את זה בבהירות ובדייקנות רבה בפתיחתו ובסעיפים 14, 25, 26, 27, 28. ביחוד מודגש הדבר בסעיף 24, הקובע את חובתה של המעצמה בעלת המנדט למסור באופן פריודי לפני חבר הלאומים דין וחשבון, על מה שעשתה במשך השנה את הפעולות המנויות בטופס המנדט.

קונסטיטוציה מדינית־פנימית רגילה קובעת רק פעם אחת ולעולם את עקרוני השלטון והתחוקה וכמו כן את הזכויות הסוביקטיביות הפומביות של האזרחים ואת צורות חירותם המדינית. רק במדינות מועטות לפי הערך קיימת לשכה משפטית קבועה, שיש לה זכות הפיקוח על מדת ההכשר הקונסטיטוציוני של החוקים ופעולותיה הבודדות של הממשלה. אחר הוא הדבר לגבי המנדט בתור בסיס קונסטיטוציוני של ארץ־ישראל. כל הגדרותיו ותקנותיו של המנדט אינן ניתנות להשתנות מבלי שיבוא על כך הסכם המועצה של חבר הלאומים (סעיף 27). דבר זה מוכיח את מציאותה של בקורת עליונה ופריודית על הגשמת המנדט. אמנם תכונתו הבין לאומית של המנדט קפחה במדה ידועה את ערכו הקונסטיטוציוני על־ידי התקנה, כי כל ערעור על הגשמה בלתי מתאימה או מדרש מסולף של המנדט the provisions of the madate יכול לבוא רק מצד אחד מחברי חבר הלאומים (סעיף 26), ולא מצד אוכלוסי־המדינה עצמם הנוגעים בדבר או מצד קבוצה מסוימת של האוכלוסים. האוכלוסים או חלק מהם אין להם הזכות להופיע בתור תובע בפני בית המשפט המתמיד לדיון בין לאומי Permanent Court of International Justice. ובזה התבטא רק אפיו הכללי של המנדט וערכו בתור צורת־מעבר בין אנֶכּסיה רגילה של ארץ ידועה ובין צורת האינטרנציונליזציה המוחלטת שלה.

*

מבלי שאתעכב בפרק זה על החומר המקיף, שבא לא פעם לידי דיון בעתונות הכללית והציונית, יש בדעתי רק לציין מנקודת מבט המשפט הקונסטיטוציוני, כי המנדט כולל בתוכו את היסודות השכיחים אצל כל קונסטיטוציה רגילה, מתוך הנחה ודאית, שלעם העברי ניתנות זכויות קורפורטיביות ופומביות קבועות. ביתר דיוק – גם בפתיחה למנדט וגם בעצם הטופס שלו מופיע העם העברי בתור נושא המשפט הבין־לאומי, שיש לו “בכח קשריו ההיסטוריים עם ארץ־ישראל” הזכות להקמת ביתו הלאומי בארץ זו. העובדה, כי המנדט משוה לנגדו את היהודים בתור קבוץ בין לאומי מוכחת מזה: 1) שהיהודים נקראים גם בהצהרת בלפור וגם במנדט בשם העם היהודי “Jewish people”, למרות מה שלעם זה אין שום טריטוריה מדינית משל עצמה בשום מקום; 2) שיצירת הבית הלאומי היהודי בארץ־ישראל אינה צריכה לפגוע, לפי דברי המנדט, או להגביל את זכויותיהם ואת מצבם המדיני של היהודים בשום מדינה אחרת. באַקט בעל תכונה מדינית־פנימית אי אפשר היה לקבוע תקנות מעין אלו, שהרי הדבר ברור, כי זכויותיו של איזה שהוא קבוץ במדינה אחת אינן פוגעות בזכויותיה של אותה אומה או אותו קבוץ במדינה אחרת; 3) שהמנדט יצר מוסד מיוחד – את הסוכנות היהודית Jewish Agency, שיש לה לפי המנדט תוקף של קורפורציה משפטית־פומבית (public body) ושהיא משמשת באופן כזה אורגן בין־לאומי המיצג את העם העברי בכללותו. האורגן הזה רשאי להשתתף בפעולותיה של האדמיניסטרציה הארץ־ישראלית למטרת יסודו של הבית הלאומי היהודי והגנת אוכלוסי־היהודים בארץ־ישראל.

ברור, כי היסודות הללו של המנדט הארץ־ישראלי אינם ניתנים להשתנות בלי הסכמת חבר הלאומים על־ידי איזה אַקט בעל תכונה משפטית־מדינית. מבחינה זו יש חשיבות רבה לשאלה, באיזו מדה רשאית הממשלה הבריטית להקים בדרך התחוקה הפנימית סוכנות ערבית בארץ־ישראל?

את השאלה הזו אנו מעוררים מבחינה יורידית טהורה, מבלי להכנס לעובי השאלה, אם רצוי או בלתי רצוי מבחינה פוליטית יסודה של סוכנות מעין זו. יש רק לזכור, כי לכל השאיפות הפוליטיות הללו אין אחיזה קונסטיטוציונית־משפטית במנדט הארץ־ישראלי. מבחינה זו יש להוסיף, כי המנדט, במדה שתקפו המשפטי ממשיך להתקיים, אין בו משום קונסטיטוציה של מדינה דו־לאומית. הוא יודע רק את המושגים “בית לאומי” יהודי ו“סוכנות יהודית”, ואינו יודע את המושגים בית לאומי ערבי וסוכנות ערבית. הפורמולה המפורסמת של המנדט: “יסוד בית לאומי יהודי בארץ־ישראל” ((in Palestine גם היא קובעת לערבים הארץ־ישראליים עמדה של אזרחים רגילים בארץ, כאילו היה המנדט מדבר על תקומת ארץ־ישראל בתור ארץ הבית הלאומי היהודי.

שני הספרים הלבנים, זה של 1922 וזה של 1929, נסו למעט את ערכו של הבית הלאומי היהודי בתור אורגן פומבי. השלטונות הבריטיים טרחו להרגיע את הותיקן (בתשובה לקרדינל גספרי בשנת 1922), את הערבים ואת כל מתנגדי המנדט, על ידי זה שציינו, כי לסוכנות היהודית אין כל תפקידים אדמיניסטרטיביים. כמובן שזה נכון, אולם אין זה משנה את צביונו היהודי של המנדט⁶.

מה עשה מבחינה זו דבר המלך של שנת 1922, המופיע בתור קונסטיטוציה של ארץ־ישראל? אמנם בפתיחתו הוא מסתמך על הצהרת בלפור מב' לנובמבר 1917, על המנדט ועל יסוד בית לאומי יהודי, אולם הוא עובר בשתיקה גמורה על הסוכנות היהודית. בסעיפיו השונים אין דבר המלך מזכיר לגמרי את מצבם הפוליטי של העמים היושבים בארץ – הערבים והיהודים. כל הקונסטיטוציה הזו מצטמצמת בגבול צרכי־השעה וקובעת סדר לשלשת השלטונות: 1) השלטון המוציא לפועל בצרוף קביעת סמכותו של הנציב העליון לזמן הקרוב, 2) השלטון המחוקק – על ידי קביעת סמכותה ואופן בחירתה של המועצה המחוקקת Legislative Coucii ו־3) שלטון דיוני, וכאן מקיפים הסעיפים השונים גם את בתי הדין הדתיים: המושלמיים, הרבניים והנוצריים.

הקונסטיטוציה של 1922 דלגה, איפוא, על כל קומפלכס השאלות, הקשורות עם מצבן המשפטי־פומבי של שתי האומות אשר בארץ. ביתר דיוק הוטעם קו זה ע"י קביעת תקנות מפורטות על סמכותן, זכויותיהן וחובותיהן של העדות הדתיות (religious communities). קודם לפרסום קונסטיטוציה זו, בשעת פרסומה וגם אחר כך נפוצו כל מיני אקטים (ספרים לבנים, דינים וחשבונות, ןתעודות רשמיות אחרות), שבהם דובר באריכות על היחסים ההדדיים שבין הערבים והיהודים ועל העמים של ארץ־ישראל, כעל גורמים חשובים מבחינת הפוליטיקה, החקלאות וההגירה, אולם “הקונסטיטוציה” של המדינה עברה על כל השאלות האלו בשתיקה גמורה.

התנאי היסודי לקיומה של הקונסטיטוציה הוא, שאין היא צריכה לעמוד בסתירה לתקנות המנדט הארץ־ישראלי, זה נאמר מפורש בסעיף 18 של דבר־המלך מ־1922, הדורש ששום פקודה לא תעשה שתעמוד בסתירה או שתהיה בלתי מותאמת לתקנות המנדט (No ordinance shall be passed which shall be in any way repugnant to or inconsistent with the provisions of the Mandate). ואף על פי כן, יש סתירה יסודית בין המנדט ובין המועצה המחוקקת, שהיא תקון חדש לגמרי, מוסד קונסטיטוציוני החשוב, ביותר, אשר לרגלי אי־כנוסו שונתה עצם הקונסטיטוציה ע"י דבר המלך החדש משנת 1923 והסתירה היא בדברים שלקמן:

1) לפי הסעיף 23 של דבר המלך 1922, נבחרת המועצה המחוקקת בבחירות כלליות (general elections) של כל אוכלוסי ארץ־ישראל. אולם, המנדט הא“י, בנגוד לקונסטיטוציות הרגילות של הממלכות האירופיות, אינו מיוסד על שויון גמור של אוכלוסי הארץ ועל מציאות אזרחים שוים בזכויותיהם הפומביות, אלא, להיפך, הוא קובע, כי אין סטטוס משפטי שוה לכל האוכלוסים. בפתיחה למנדט ובשאר הסעיפים הדנים בענין זה, מתחלקים אוכלוסי א”י לשני סוגים: 1) העם היהודי ((Jewish People, שנתנה לו זכות של בית לאומי, ו־2) עדות לא יהודיות, שנתנו להן זכויות מסוימות של הגדרה דתית עצמית. לכל תושבי ארץ־ישראל, בתור יחידים, נתנו רק זכויות אזרחיות ודתיות, אבל לא פוליטיות.

האגודים האזרחיים שהוכרו ע"י המנדט הם העדות(communities) המאחדות את האזרחים מבחינה פרסונלית (שייכות לדת אחת וכו') או מוסדות השלטון העצמי המקומי, המאחדים אותם מבחינה טריטוריאלית.

הקונסטיטוציה היתה יכולה להיות מותאמת למנדט רק במקרה שהיתה קובעת גבול לסמכותה של המועצה המחוקקת והיתה מטילה עליה בתור תנאי את קיום העקרונות, השומרים על יסוד הבית הלאומי, שהרי אי אפשר מצד אחד לראות את יסוד הבית הלאומי בתור אחת התעודות העיקריות של המנדט, ומצד שני, לא למנוע מן המועצה המחוקקת את היכולת לערער ע"י פעולתה המחוקקת את כל יסודות הבית הלאומי היהודי. אולם, סעיף 18 של דבר המלך 1922, הגביל את סמכותה של המועצה המחוקקת רק על ידי זה שאסר עליה לחוקק חוקים המגבילים את חופש המצפון, פולחן הדת או המפריעים את הבטחון הצבורי ואת המוסר (public order and morals), או הקובעים הגבלות בשטח הגזע, הדת והלשון. אין אנו מוצאים בסעיף 18 את הדרישה, שהקונסטיטוציה אינה צריכה לעמוד בסתירה לאותן הזכויות הפומביות ולאותה הזכות היסודית להקמת הבית הלאומי, שהובטחו ליהודים בתוקף המנדט.

היחס הקים בין חלקי האוכלוסים לפי המנדט אינו מתאים כלל ליחס שנקבע ביניהם בקונסטיטוציה. כפי שראינו, מופיע במנדט העם היהודי בתור נושא הזכות להקמת הבית הלאומי, ובתור בא כחו הפומבי משמשת הסוכנות היהודית. מדובר גם על עדות דתיות שונות, אבל אין בו מושג על אוכלוסים מחולקים ליחידים נפרדים הנבדלים זה מזה רק מבחינה לאומית. במדינות רבות־הלאומים המודרניות האזרחים הם שוי־ערך ושוי זכויות, והם מתאַגדים לאגודות אבטונומיות מיוחדות בעלות זכות להגדרה לאומית עצמית. המנדט לא הכריז על ארץ־ישראל כעל מדינה דו־לאומית או רב־לאומית מעין זו של אוסטריה בתקופת השלטון הקיסרי, ליטא, לטביה ואסטוניה. בכל המנדט לא נזכר אפילו על חלוקת האוכלוסים לשתי קבוצות לאומיות: ערבים ויהודים. יש רק סעיף אחד המזכיר את המושג “ערבי”, זהו הסעיף 22, שבו הוכרזו השפה האנגלית, העברית והערבית בתור הלשונות הרשמיות של ארץ־ישראל.

וכנגד זה, הרי הקונסטיטוציה היא מחוסרת גון כל עיקר מבחינה לאומית, כשיא דנה בשאלת הבחירות למועצה המחוקקת, היא מדברת רק על אזרחי הארץ, הבוחרים את 12 החברים הבלתי־רשמיים של המועצה.

2) בתור הוכחה לאי־חוקיותה של המועצה המחוקקת, יכולה לשמש גם העובדה, כי ארץ־ישראל נמסרה להנהלתו של בעל המנדט (הממונה) מתוך הנחה מוקדמת, שאין היא מוכשרה עדיין לכלכל את צרכיה בעצמה. זוהי הנחה כללית של המנדט ואי אפשר להביא אותו לידי התאמה עם מציאות אורגן מחוקק עליון בצורת מועצה מחוקקת. קיום אורגן מיעץ ליד הנציב העליון אינו סותר את טבע המנדט, מכיון שמועצה מעין זו, המתמנה על ידי השלטונות, איננה משתתפת בעצמה בהגשמת השלטון, מה שאין כן אם, לפי סעיף 17, באה במקום מוסד מיעץ מועצה מחוקקת, שיש לה כל הזכויות והסמכויות (full power and authority) לפרסם חוקים שהם לצרכי השלום, הסדר וההנהגה הטובה של ארץ־ישראל (סעיף 18). אי אפשר, מצד אחד, להכיר, כי אין אוכלוסי ארץ־ישראל מוכשרים לשלטון עצמי – והרי בזה כל זכות קיומו של המנדט – ומצד שני, להכיר, כי מועצה הנבחרת על ידי אותם האוכלוסים עצמם, יכולה לנהל את המדינה. הכרה בפרלמנט כזה, פירושה מבחינת ההגיון והמשפט, הסתלקות מן המנדט.

3) לפי סעיף 1 של המנדט, ניתן למעצמה המנדטורית כל התוקף לתחוקה ולהנהגה בארץ־ישראל בתחומים המסומנים על ידי המנדט. מהו היחס שבין סעיף 1 של המנדט ובין סעיף 18 של דבר המלך 1922, המוסר את זכות התחוקה למועצה המחוקקת? כפי הנראה, זכויותיו של בעל המנדט עדיפות מזכויותיה של המועצה הארץ־ישראלית. כך יש להבין גם את עצם הטופס של סעיף 18; אם כן, הרי עצם קיומה של המועצה המחוקקת ולא רק פרטי זכויותיה ותפקידה צריך להיות כפוי לתנאי־המנדט. אולם, כפי שהוכחנו למעלה, אין כל התאמה בין המנדט עצמו ובין רעיון המועצה המחוקקת, כפי שהוגדר בדבר־המלך של שנת 1922.

אי אפשר לראות את כל הסתירות בין המנדט ובין קונסטיטוציה כדבר שבמקרה או כטעות. המחוקק האנגלי במטרופולין שלו לא תקן את המשפט הקונסטיטוציוני לפי השיטה הנהוגה ביבשת אירופה או באמריקה. אנגליה רצתה בכך, שבביתה תהיה לה קונסטיטוציה יותר גמישה, בלתי כתובה, המיוסדת על מנהגים ועל הצהרות יסודיות אחדות; פתרון זה של השאלה היה מוצלח מאד בשביל אנגליה עצמה. לא כן בדומיניונים שלה. כאן עמדה אנגליה, בצורת בריטניה הגדולה, על בסיס החוקים הכתובים והבלתי גמישים. בארץ ישראל בחרה לה דרך שלישית ובלתי ברורה לגמרי.

אי אפשר לומר, כי הממשלה הבריטית הסתלקה כל עיקר מפעולה מחוקקת בשאלות קונסטיטוציוניות, אולם היא עשתה את זה בצורה, שלא נתנה כל יציבות לפעולת התחוקה, וקל מאד לשנות כל קונסטיטוציה על ידי פרסום דבר־מלך חדש. כך אירע כבר עם הקונסטיטוציה של שנת 1922. כאשר התברר, כי הערבים מחרימים את הבחירות למועצה המחוקקת וכי מתחת דבר־המלך הישן הושמט בסיסו הפרלמנטרי, נתפרסם ב Palestine Amendment Order in Council של שנת 1923 המבטל אותו ביסודו. ברי, כי גם דבר מלך זה יכול להתבטל או להתקן כמו זה שקדם לו (ר' סעיף 8 של 1928 (Amendment Order).

בתנאים אלה, כשהתחוקה הקונסטיטוציונית הפנימית אין בה משום בטחון רציני של יציבות, (חוץ משאר הסבות המנויות לעיל) מתחוור ביותר, כי הבסיס הבטוח היחידי למשפט הקונסטיטוציוני של הארץ משמש כבתחלה רק המנדט הארץ־ישראלי בטופסו הרשמי, שאושר מטעם חבר הלאומים. אין זה פוגע בזכות ההתפתחות הקונסטיטוציונית העתידה באמצעות אַקטים בודדים, החלטות תקדימיות וכו', אולם כולם צריכים להיות מותאמים ל־Charta היסודית, הוא הוא המנדט. מבחינה זו אין מן הדין לקרוא ל־Orders in Council השונים הניתנים להשתנות בכל עת על ידי השלטון הפועל, בשם “קונסטיטוציות”, שהרי השקפה מעין זו על טבע הקונסטיטוציה אין להתאימה לרוח הדוקטרינה של המשפט הקונסטיטוציוני לא של אנגליה ואף לא של הקונטיננט האירופי.

 

IV. מוסדות ההנהלה והתחוקה    🔗

בוכוח סביב המועצה המחוקקת שוכחים לעתים שהענין הוא אינו קשור רק בשאלות של תחוקה, של אופן הבחירות, של יחס מספרי ואיכותי בין עברים וערבים, של סעיפים ידועים הנכנסים או שאינם נכנסים לתוך הקומפטנציה של המועצה הזו – אלא הוא קשור ומקושר בשאלות השלטון המוצא לפועל: באֶכסקוטיבה.

כל פרלמנט, וגם מועצה מחוקקת, זקוק לאיזה סדר קונסטיטוציוני, וליחס ידוע בינו ובין הממשלה. במדינות פרלמנטריות דימוקרטיות הממשלה זקוקה לאימון של הרוב הפרלמנטרי. המוסד המחוקק יש לו חוץ ממטרותיו הישרות, הזכות להשגיח על הממשלה בתור אורגן מוציא לפועל, כמו כן יש לפרלמנט הזכות לא רק להשפיע על הממשלה, אבל לנהל באופן ידוע את כל הענינים הפוליטיים של הארץ. רק היוסטיציה עומדת בימינו ללא קשר עם שלטונות אחרים, והשופטים הם בלתי תלויים בגורל הפוליטי של הפרלמנט. אבל הממשלה, האורגן העליון של האכסקוטיבה, זקוקה להסכמת הפרלמנט בכל מקום שפרלמנט בכלל קיים. השלטון האכסקוטיבי הנהו במידה ידועה משועבד לשלטון המחוקק, ואין לו עמידה ברשות עצמו. כך הוא הדבר בכל המדינות הפרלמנטריות בעולם.

המצב שונה לגמרי בנוגע לארצות קולוניאליות, שיש להן פרלמנטים או מועצות מחוקקות. הקו האופיני של כל מושבה (קולוניה) היא היותה תלויה בדעת המטרופולין שלה, ותלות זו גדולה דוקא בשטח היחסים שבין האכסקוטיבה המרכזית ובין האכסקוטיבות המקומיות הרבות. בתור פרינציפ, אפשר לומר, קיימת השיטה שמושלים ואורגני אכסקוטיבה של מושבות וביחוד של מושבות־הכתר (Crown colonies) נתונים אך ורק תחת מרותה של האכסקוטיבה המרכזית בלונדון. לפרלמנטים קולוניאליים – (במקום שקיימים כאלה) לא נתנו את הפקידים הגבוהים בהסכמת הפרלמנט המקומי. על־פי הנסיון החדש של הפרלמנטריסמוס המושבתי מצאו פשרה ידועה, שעל־פיה חלק ידוע ופחות חשוב של המיניסטרים זקוק לסנקציה של המועצה המקומית, אבל הפקידים החשובים ביותר ובראשם המושל העליון זקוקים אך ורק להסכמתה של ממשלת המטרופולין. כך הוא, למשל, המצב בציילון ובקניה, לפי חוקותיהן החדשות.

בנוגע לארץ־ישראל, מצב היחסים שבין הממשלה ואורגני התחיקה המרכזיים והמקומיים מסובכים עד מאד. חוץ מן השאלה הכללית של מרכז ומקום, נכנסת פה עוד שאלה על מהות המנדט וביחוד שאלת אופן הניהול של ארצות מנדט.

לשוא חושבים רבים, כי הקושיים המעשיים שבקונסטיטוציה הארץ־ישראלית מונחים רק בשטח יסוד השלטון המחוקק. זו היא שגיאה גדולה. כמובן שזו היא השאלה הבולטת ביותר, הנראית בנקל לעיני “האדם מן השוק”. שאלות בית הנבחרים והנציגות העממית יותר קרובות להבנתם של ההמונים הרחבים משאלות ההנהלה והשלטון. ואף־על־פי־כן יש לציין כי שאלות הנהלת המדינה בעלת המנדט מלונדון מצד אחד, והממשלה הארץ־ישראלית והשלטון המקומי מצד שני – כל השאלות האלו אינן מוצאות את פתרונן כלל, לא מבחינה מדעית, ביחסים הבין־לאומיים והיחסים המשפטיים הפנימיים במדינה, וכמו־כן לא מבחינה פוליטית.

כמדומני שעד עכשיו לא ידוע בחוגים היהודיים, שאחת הטענות היותר חשובות של הערבים, בתזכיר של הועד־הפועל הערבי משנת 1930, היא הטענה שעד עכשיו עוד לא קיים שלטון לאומי (National Government) “שהממשלה הארץ־ישראלית שהיתה צריכה להתכונן לפי המנדט עוד לא נוצרה. התזכיר טוען, שממשלת הוד מלכותו אחזה בזמן אחד באופן פעיל בשני תפקידים, בזה של ממשלה מנדטורית ובזה של ממשלה תחת מנדט”, (עיין Memorandum on the Palestine White Paper of October 1930 by the Arab Executive Committee (Aouni Abdul־Hadi) Jerusalem 1930, דפים 21־20(.

במלים אחרות בריטניה הגדולה תופסת בזמן אחד שתי עמדות מתנגדות: עמדה של מפקח ומפוקח. הממשלה הארץ־ישראלית המזדהה עם הממשלה הבריטית – בהתאם לתלונות הערבים – שוללת מאת הערבים את הזכויות המגיעות להם, מתוך אמתלא של מלוי החובות הבין־לאומיות (“International obligations”) שהטיל עליה חבר־הלאומים, שוללת ממשלת הוד מלכותו מתושבי א"י את זכויותיהם לשלטון לאומי ולמועצה מחוקקת. ביחד עם זה מדגישה האכסקוטיבה הערבית כי צרפת – למרות מדיניותה האימפריאליסטית – לא עשקה את זכויות האוכלוסים אשר היא קבלה עליהם את המנדט במידה כזו שעשתה ממשלת הוד מלכותו, אשר נטלה מערבי ארץ־ישראל את זכויותיהם.

את הזכויות האלו של הערבים מתאר הועד־הפועל הערבי בצורה כזו, כאילו חייבת הממשלה הבריטית ליצור בארץ־ישראל ממשלה אחראית רק כלפי הפרלמנט שלה, כלפי ה־ Legislative Council.

באופן כזה אין השאלה של המועצה המחוקקת עומדת בפני הממשלה האנגלית ובפני הסוכנות היהודית בתור נושא משפטי פומבי של העם היהודי, כי אם בתור שאלה על יסוד מנגנון מחוקק חדש בארץ־ישראל.

כפי שכבר אמרנו, לא קיים יותר בשום מקום שלטון מחוקק נפרד מהשלטון המוציא לפועל; בכל מקום כפוי השלטון המוציא לפועל, כלומר הממשלה, לפרלמנט. באופן כזה קביעת מועצה מחוקקת גוררת אחריה באופן הגיוני־הכרחי גם קביעת שלטון במדינה שיהיה אחראי כלפי המועצה הזאת. +צריך לדעת תמיד, כי לא רק בארצות אירופה, כי אם גם בשאר חלקי התבל, בכלל זה גם בארצות שהיו פעם קיימות בתור קולוניות, – הריפורמה של המועצה המחוקקת פירושה: במוקדם או במאוחר – יצירת שלטון אחראי כלפי המועצה.

אותה נטיה נכרת גם בפרלמנטריסם הקולוניאלי. עד המלחמה העולמית היתה שלטת בתורת האימפריאליסם האנגלי ההשקפה כי בכל שטח ה־Commonwealth הבריטי יכול השלטון להיות מרוכז בידי האירופיים ולא בידי ילידי המקום. ומשום זה חשבו את דבר יסוד מוסדות נבחרים פרלמנטריים כדבר מזיק, שיש בו כדי להחריב את האימפריה⁷. לאחר המלחמה נשתנתה בהחלט השקפה זו על הפרלמנטריזם במושבות. מועצות מחוקקות, עם אחריות חלקית של השלטונות כלפי ה“פרלמנטים” האלה, ובעלי הרכב מעורב, הונהגו בהדרגה, ומספר החברים הנבחרים באופן חפשי הלך וגדל. כך בציילון, בקניה ובמושבות הבריטיות של הודו המערבית וכו'. אין ספק בדבר, כי הטפוס הקודם של מושבות הכתר, שבהן היה השלטון המכריע בידי בא־כוח הכתר, הנציב, ושהאכלוסים המקומיים שמשו בהן בתור אוביקט של המדינה, טפוס זה הולך ונעלם. אולם את הנסיון הזה של אימפריאליסמוס קולוניאלי ודמוקרטיות אי־אפשר לנטוע סתם על קרקע של ארצות המנדט. יש סבות חשובות המונעות מכך. בכל המושבות, מן הטפוס העליון עד הנמוך ביותר, ברור וידוע מי הוא הסובֶרן, נושא השלטון העליון, – זה הוא נושא השלטון שבמטרופולין. הוא היחידי יכול להחליט אם עליו לנהוג לפי שיטת הריכוז החמור או להיפך לתת מקום לאבטונומיה פחות או יותר רחבה למושבות הבודדות. על כל פנים אפילו אם אלו מושבות מקבלות ממשלות אחראיות, הממשלות האלו כאילו משתתפות בשלטון המוציא לפועל של ברית מדינות ה־.Commonwealth

אחר הוא מצבו של השלטון הפועל בארצות המנדט. כאן אין השאלה יכולה להפתר רק מאותה בחינה, אם רצויות או בלתי רצויות לנו שיטה פרלמנטרית וממשלה אחראית. מבחינה עיקרונית, אי־אפשר שתהיינה בארצות המנדט, – בתור מדינות ועמים הכפויים לפקוח מצד מדינות אחרות, מטעם חבר־הלאומים – ממשלות אחראיות רק כלפי הפרלמנטים שלהן. באותה שעה שבה יוצרו פרלמנטים מיופי־כוח לכך, המנדטים מתבטלים מאליהם. אולם יש לזכור, כי מבחינת השלטון הפועל וסדר הנהגת המדינה, המנדטים מתחלקים לשלש קטיגוריות – A, B, C,. בנידון הקטגוריה A (שעליה נמנית גם ארץ־ישראל) אומר סעיף 22 של תקנות חבר הלאומים, כי הממשלה בעלת המנדט משתתפת בהנהגת ארץ־המנדט על־ידי “קביעת מועצה אדמיניסטרטיבית ועזרה”. רק מדינות המנדט מקטגוריה C מתנהלות פשוט כחלקים בלתי נפרדים של המדינה בעלת המנדט. בהתאם לסעיף זה קובע המנדט הא"י תחום בין סמכותה ופעולותיה של הממשלה המנדטורית ובין סמכותה ופעולתה של האדמיניסטרציה הארץ־ישראלית.

מבחינה פורמלית אין ממשלת בריטניה הגדולה וממשלת א"י נרדפות זו עם זו. הראשונה כאילו מבקרת את השניה, ובאופן כזה קיים מבחינת היחסים המשפטיים־פורמליים תחום בין השלטון הפועל של הממשלה בעלת המנדט ובין האדמיניסטרציה המקומית שהיא אחראית לפעולותיה בפני חבר־הלאומים והממשלה המקומית⁸.

אולם אם נעיין בטופס הקונסטיטוציה של 1922, שהנחותיה אינן יכולות לעמוד בנגוד למנדט, כאמור לעיל, אז תתגלה לפנינו תמונה אחרת לגמרי. בחלק השני של קונסטיטוציה זו, הנושא עליו את השם “אכסקוטיבה”, אנו רואים שלשלת מודרגת של שלטונות מקומיים בני דרגות שונות, החל מהוד מלכותו והנציב העליון וגמור בפקידים מקומיים. בשום מקום אין אנו מוצאים בחלק השני של הקונסטיטוציה, ואף לא בחלק השלישי המוקדש למועצה מחוקקת, דבר על אחריותה של ממשלת ארץ־ישראל לפני מועצה מחוקקת של א“י. על יסוד סעיף 10 של הקונסטיטוציה ממנה הוד מלכותו נציב עליון לא”י. כמוהו כן גם חברי המועצה הפועלת, שאינם אחראים בפני המועצה המחוקקת, מתמנים על־ידי מלך אנגליה ועומדים בשלטונם כל זמן שזה רצוי להוד מלכותו. בכל שלשלת שלטונות ההנהלה, מן הגדול ועד הקטן, אין אף אחד שיהא אחראי כלפי המועצה המחוקקת.

אופן מחשבתם המשפטית של המצדדים בזכות מועצה מחוקקת מיוסד על שיטת הקונסטיטוציה של שנת 1922, שלפיה קיימים בארץ־ישראל שני סוגי שלטונות נפרדים זה מזה: 1) ממשלת ארץ־ישראל, על כל שלשלת דרגותיה, הכפותה באמצעות הנציב העליון לממשלה המרכזית בלונדון ובשום אופן לא ל“פרלמנט” בארץ־ישראל – זהו השלטון המוציא לפועל. בשלשלת זו נטשטש הגבול בין המנגנון הפועל של מדינה בעלת מנדט ובין א“י הכפויה למנדט, גבול שהוא צריך להיות קיים מבחינת ההגיון והנוסח של המנדט; 2) שלטון מחוקק, או יותר נכון מועצה מחוקקת, שיש לה לפי סעיף 18 של הקונסטיטוציה סמכות מחוקקת מצומצמת, וחירות גמורה של דיון בכל השאלות אפילו כאלו שנחתכו ע”י כל מיני Ordinances בהתאם לסעיף 33 ו־34 של הקונסטיטוציה הא"י משנת 1922 רשאית המועצה המחוקקת עצמה להחליט באיזו שאלות ובאיזה סדר היא יכולה לדון ואיזו הצעות ושאלות בתור חומר ל־ Ordinancesהיא יכולה להביא לפני הנציב העליון לשם אישורן.

על־ידי מדרש משפטי קשה לקבוע במשך כמה זמן יצליחו לשמור על השניות הזו, שלפיה יש רשות לפרלמנט לדון בכל ולהחליט במעט, בין היכולת למתוח בקורת על הממשלה, שהיא צריכה לנהל את המדינה, בהתאם למנדט, לקראת בגרות גמורה ושחרור מכל חסות שהיא, ובין אי־היכולת לפטר אפילו פקיד קטן שבקטנים.

הנסיון של כמה מדינות קונסטיטוציוניות למחצה, ביחוד של המונרכיה הרוסית בתקופת 1906 – 1917 הוכיח שיצירת פרלמנט “מדבּר” בלבד, שהממשלה אינה תלויה בו לגמרי, אינה גורמת בשום פנים להשלטת שלום במדינה. ואותו דבר למדנו מנסיון של מדינות קולוניאליות רבות.

מי שאמר “א” צריך לומר בעל כרחו “ב”. קביעת מועצה מחוקקת מחייבת תשובה ברורה על שאלת היחסים, שבין מועצה זו בתור פרלמנט ובין ראש השלטון הפועל והמנגנון שלו בארץ־ישראל.

ורשאים אנו לשאול שאלה, הנולדת כאן בהכרח הענינים: שמא רוצה הממשלה האנגלית לנהוג כמנהג הממשלה ההולנדית בהטילה על סמך החוקים משנות 1916, 1927 ו־1929 והשנויים בקונסטיטוציה משנת 1922 אחריות כפולה של המושל הכללי (גינירל־גוברנור) כלפי ממשלת הולנד מצד אחד וכלפּי המועצה העממית (פולקסראד) של הודו ההולנדית מצד שני, בקבעה כמו כן את זכות האינטרפלציה נגדו מטעם שני הצדדים האלה. הרוצה גם היא באחריות שכזו מצד נציב העליון כלפי המרכז בלונדון וכלפי המועצה המחוקקת גם יחד?

 

V. התנאים המוּקדמים ל “פרלמנטריסם” בארץ־ישראל    🔗

בפרק הקודם של ספרי הוכחתי, שיצירת מועצה מחוקקת על יסודות הקונסטיטוציה משנת 1922 אינה יכולה להביא לידי שלום ואחדות בין השלטון המחוקק ובין השלטון המוציא לפועל. אפשר לטעון נגד זה, שמנקודת השקפה של ההתפתחות הדימוקרטית, הרי יצירת פרלמנט, ולו גם מקוטע, במקום ההנהלה האוטקרטית של השלטון האנגלי, גם כן יהיה בבחינת התקדמות. אבל מצב הענינים בארץ והסביבה הקונסטיטוציונית שלה, אינה מרשה השקפה שכזו. יצירת מועצה מחוקקת, בתור פרלמנט סתמי, אין זאת אומרת עדיין שבאמת נעשה צעד קדימה. ראינו כבר, שהשלטון האכסקוטבי בארץ־ישראל בשום אופן אינו משועבד מבחינה משפטית למועצה המחוקקת, – לפיכך יכולה מועצה זו להיות רק פרלמנט טפוסי למראית־עין.

ההיסטוריה הולכת וחוזרת, ובמשך תקופות ארוכות הולכות וחוזרות גם תולדות הקונסטיטוציונליזם והפרלמנטריזם. צריך לדעת, שגם בארצות הקולוניאליות, הרחוקות מאירופה, אנו נפגשים באותם החוקים ובאותם היחסים השוררים במולדת של ההתפתחות הפוליטית העולמית – באירופה. וחשובה בנידון זה ביחוד ההיסטוריה של הפרלמנטריזם האנגלי. מבלי להכנס בפרטים יכולים אנו לומר, שהחל מתקופתו הראשונה של הפרלמנט האנגלי, בערך מתקופת המלך אדוארד ה־1, צעדה ההתפתחות מן הנטיה לחוקק ולשנות חוקים, אל הנחיצות לשמור על אופן הגשמת החוקים האלה מצד השלטון האכסקוטיבי. צעד אחר צעד ויתר הכתר על מטרת התחוקה לטובת בתי הנבחרים. אבל ההתנגדות החזקה ביותר מצד הכתר פגשה נטיתו של הפרלמנט לבקר את פעולת המנגנון האדמיניסטרטיבי. ואפשר לומר, שהמחלוקת הקונסטיטוציונית הממושכת הזאת (constitutional conflict) נגמרה רק במאה התשע־עשרה בימי המלכה ויקטוריה.

אבל במשך הזמן הזה התחזק במדע הפוליטי ובמשפט הממלכתי באנגליה העיקרון של יתרון לשלטון המחוקק על השלטון המוציא לפועל. החל מימי הסופר האנגלי המפורסם י’ון לוּק (John Locke) שהוציא לאור בשנת 1690 את ספרו הידוע: “Two treatises on government” עד המחברים: A. V. Dicey, S. Low, A .L. Lowell של ימינו אלה, הרי יתרון זה של הפרלמנט על האכסקוטיבה נחשב לבסיס של הנהלה ממלכתית נכונה.

אין כל ספק בדבר שהנסיון האירופי ראוי לשמש לדוגמה גם לארצות המזרח, כמובן בהתאם לתנאי המקום, הזמן והרמה התרבותית של אוכלוסי הארצות האלה. במדה שאפשר לדון על־פי הנסיון שנרכש במושבות בריטניה הגדולה ובצרפת, הרי גם כאן, בצורת הפרלמנטריסם כביכול, הולכים וגדלים יסודות של שלטון עצמי (selfgovernment), ובכמה מהמושבות קיימת מחלוקת קונסטיטוציונית בין התושבים המקומיים, המיוצגים כולם או בחלקם ב“פרלמנט”, ובין השלטון המוציא לפועל, המורכב בשלמותו או בחלקו היותר חשוב מאנשי אירופה. אבל בהרבה מקומות, שבהם הישוב עוד לא הגיע לגובה ראוי של התפתחות פוליטית, הפרלמנטים עצמם, אופן הבחירות אליהם, היחסים שבין ה“מפלגות” (או יותר נכון, בין ראשי המשפחות המפורסמות) וכמו כן חשיבותו ותקפו של השלטון האכסקוטיבי, – כל אלה אינם אלא קריקטורה גמורה של הפרלמנטריזם האירופי. תחת המסוה של דימוקרטיה מסתתר כאן תוכן אחר לגמרי, תוכן של הנהלה הפקרית המכוונת נגד אינטרסים של אוכלוסי העם.

אמנם אחר הוא המצב בארצות המנדטים ובעיקר בארץ־ישראל. גם כאן היינו יכולים להיות מעונינים בפעולה נכונה של הפרלמנטריזם. גם כאן יכלה לפעול העובדה בצורך למצוא שפה משותפת. בדרך כלל יש לומר, שכל ממשלה מעונינת בזה שחזיות ההצבעה לא תשתרענה באפן מאונך, בשעה שמתאחדים רק באי־כח של כל השכבות הסוציאליות מאומה אחת במערכה נגד החזית המאוחדת של באי־כח האומה השניה. כל ממשלה, שלתוך תרכבתה נכנסים לאומים אחדים, מעונינת בזה, שיחד עם הפירוד המאונך יתקיימו גם אחודים מאופקים כאלה של באי־כח אומות שונות, בני גוש סוציאלי או מעמדי שוה. אפשר לפיכך לתאר בפרלמנט הארץ־ישראלי העתיד את אפשרות התהוותה של קבוצה (או פרקציה) של אכרים, או תעשיתית־עירונית או של פועלים, המורכבת מיהודים וערבים גם יחד. עבודה משותפת שכזו עלולה אולי להקים את השלום הפנימי הבין־לאומי יותר מכתיבת מאמרים בעתונים או ההבטחות שבעל־פה הנתנות על־ידי באי־כחה של אומה אחת לאלו של השניה.

ברם, דבר זה אפשרי רק שם, במקום שנתונים התנאים וההנחות לכל סוג של פרלמנטריות: 1) הודאה בקורפוס הבחירות הנתון והמתחלף עם השנויים הבאים על־ידי התרבותו של לאום זה או אחר; 2) הודאה בכחות־ההרשאה במלואם, הן במובן הזכאות של קביעת חוקים בכל השאלות ובהסכם עם המנדט, והן בציות השלטון המוציא לפועל לשלטון המחוקק. בלעדי שני התנאים האלה אין בארץ־ישראל קרקע להקמת הפרלמנטריות, אם לא לקרוא בשם פרלמנטריות את הקמתה של מועצה פיקטיבית, שהוטל עליה לשמש רק את התפקיד של שלט.

בארץ־ישראל התנאי הראשון הוא הכרת האוכלוסיה היהודית הנוהרת, כבאה לארץ על סמך זכותה ולא על סמך סבלנות של חסד. תנאי זה הנו חשוב ביחוד, משום שרק על־ידי הודאה זו תובטח העליה ההמונית של יהודים לארץ בשעה שהתזכיר מטעם האכסקוטיבה הערבית, שעליה דברנו בפרק הקודם, דן על אודות הקמת ממשלה לאומית בארץ־ישראל במקום זו הבריטית “הבלתי חוקית”, הרי הוא גורס שממשלה לאומית צריכה להיות ממשלה ערבית. התזכיר הערבי הזה יוצא לא מהאוכלוסיה הארץ־ישראלית, כקורפּוּס הבחירות של הפרלמנט העתיד, אלא אך ורק מהאוכלוסיה הערבית. התנאי הקודם שמתנים הערבים הוא להודות בשאיפות הערבים ובראשונה לכל: “לראות את ארץ־ישראל מונהגת על־ידי תושביה היא”. תושביה היא פרושם כאן "מונהגת על־ידי התושבים הערבים כדוגמת השלטון בעבר־הירדן⁹.

ברור הוא, איפוא, שמעמדה שלילית בהחלט כזו של השאלה מטעם החוגים הערביים הרשמיים נובעת נקודת־ראות שלילית לגבי עליה יהודית עממית, הואיל וגם היא רוצה לראות את wishes and aspirations completely realised שלה, ז. א. ההגשמה המלאה של שאיפותיה ואחוליה.

ענין אחר לגמרי הנו התנאי השני: הוא הנו כולו דימוקרטי, מכיון שהדרישה של פרלמנט בעל שלטון מלא עם מיניסטריון אחראי לו, הנה, כפי שראינו, דרישה דימוקרטית כללית, הנובעת אמנם מהבגרות הפוליטית של האוכלוסיה המישבת את הארץ. אילו הנציגות הערבית הרשמית היתה באמת דימוקרטית, הרי דרישה זו היתה צריכה להיות אחת מדרישותיה העיקריות. אבל לאמתו של דבר אין אנו רואים מצד הערבים את היסודות האלמנטריים האלה של פרלמנטריות דימוקרטית. בנידון זה, הדרישה של הקמת פרלמנט עם זכויות מלאות על יסוד בחירות דימוקרטיות עלול להוות מעין “שבּלת”, שבעזרתה נוכל מיד לגלות, מי הם הנמצאים מצד אחד ומי מהצד השני של החזית הפרלמנטרית. הנסיון האחרון של הפרלמנטריות בארצות השכנות אינו עלול לעורר בנו את הדעה, שהמלחמה לממשלה אחראית נעשתה באמת לעיקרון יסודי של דעת הצבור בעיראק, עבר־הירדן ואפילו בסוריה. אנו יודעים ששם, בנגוד לחוקה (למשל בעיראק), אינה קיימת שום ממשלה האחראית כלפּי הפרלמנט, כי אם קיימת, להיפך, הפקרות שלמה, מלחמת כנופיות, השפּעות אישיות, זלזול בתוקף הלגיסלטורה וכיוצא באלה.

אגב: ההוכחות הדימוקרטיות אינן שואפות רק לחקוי חיצוני של הקונסטיטוציות המתקדמות באירופה. אמריקה הדרומית שמשה במשך מאה שנים ומעלה כדוגמה חיה, שחוקות דימוקרטיות שבכתב ופרלמנטים על הניר עלולים להשלים עם האנרכיה ולהמצא אתה בצוותא חדא בחיים הממשיים. יש עוד להביא בחשבון את העובדה של ההבדלים הבולטים בהתפתחות המדינית, כמו כן ברמה התרבותית הכללית של שני חלקי האוכלוסיה בארץ־ישראל: היהודים המביאים אתם לרוב הכשרה תרבותית ונסיון מדיני גדול מארצות אירופה, והערבים הנמצאים במצב של פיגור במובן החברתי, התרבותי והמדיני. אחוד שתי שכבות התושבים האלה בקורפּוס בחירות אחד משותף, לשם יצירת פרלמנט אחד, מציג, אפילו מנקודת־ראות דמוקרטית אמתית, קשיים היוצאים מגדר הרגיל ושלוּבן בעגלה אחת הנו ממש שעטנז פוליטי ופסיכולוגי כאחת.

כל האמור מכריח אותנו לבוא לידי המסקנה, שכל זמן שלא הובטחו שני התנאים המוקדמים הפורמליים של הפרלמנטריות: 1) הודאה בקורפּוס הבחירות כולו, אם גם הוא הולך ומשתנה תחת השפעתה של העליה היהודית; 2) הודאה בכחות־ההרשאה הפרלמנטריים במלואם. אין גם מה לדבר אודות התקנת מועצה מחוקקת בתורת פרלמנט אמתי.

אולי יגידו, שהדרישה הראשונה הנה מיותרת, הואיל וקיים סעיף 18 בקונסטיטוציה משנת 1922, האומר, ששום התקנה (Ordinance) הנעשית מטעם המועצה המחוקקת, אינה רשאית להמצא בנגוד למנדט. המנדט מטפּל בעליה היהודית ולפיכך תצטרך המועצה המחוקקת להתחשב בעובדה זו. אבל המנדט אינו משמש עדיין ערובה מספיקה, הואיל והוא מדבר רק בצורה כללית בדבר הקלת העליה של היהודים (סעיף 6). והלא בתנאים ידועים חוק הבחירות יכול להיות לפעמים בשביל המועצה יותר חשוב מאשר החוקה עצמה. חוק הבחירות הקיים לפי הקונסטיטוציה הנוכחית רק לשם בחירות חברים בלתי־רשמיים (סעיף 21 של התחוקה משנת 1922) לא עובד עדיין. סעיף 21 קובע אפשרות של שנוי חוק הבחירות מזמן לזמן. החוק הראשון יעובד מטעם הממשלה, אולם אם ניתנה רשות למועצה המחוקקת כעבור איזה זמן להוציא חוק־בחירות חדש, הרי בסעיפיה הטכניים הקטנים אפשר יהיה להביא כמעט לידי שלילת כל זכות הבחירות של חלק האוכלוסיה היהודי. והלא חלק זה של האוכלוסיה רק בכמות הוא מהוה כיום מעוט, בה בשעה שלפי המנדט היהודים בארץ־ישראל אינם מופיעים כלל וכלל כמעוט, המאושר באופן חוקי, כדוגמת אותם המעוטים שהוכרו יורידית בסוריה, בעיראק או בארצות אירופה המרכזית והמזרחית.

יש להצטער על אשר עמדת היהודים בארץ, כנושא משפטי התובע את זכויותיו על הבית הלאומי, מובנה סולף וסורס גם על־ידי יוריסטים יהודיים אחדים. כן, למשל, בספרו “The mandates sys’em” מדבר מר נ. בנטביטש, הפרופיסור של האוניברסיטה הירושלמית, בנשימה אחת על היהודים בארץ־ישראל, על הקורדים בעיראק ועל עליוטים בסוריה. בעמוד 17 אנו קוראים: In Palestine the Jews, in Iraq the Kurds, in Syria the Nossairès are placed under the special care of the Mandatory והרי אין לעשות בשום פנים השואה בין מצב המעוטים הלאומיים בסוריה ועיראק, – שקבלו רק שויון־זכויות במובן האזרחי, רשיון לפתוח בתי־ספר בשפתם הם – ובין היהודים בארץ־ישראל. היהודים אינם מכונים כמעוט יורידי אפילו בשני הספרים הלבנים משנות 1930,1922, מבלי דבר כבר על המנדט עצמו, שלפיהו היהודים תופסים את המצב של לאום ממלכתי ((Staatsvolk אשר מבלי תלות מהכמות שלו נתנות לו הזכויות לבית־לאומי בארץ־ישראל ולשם בצוע התפקיד הזה, ניתן לו מוסד פומבי רשמי: הסוכנות היהודית. היהודים אינם יכולים, איפוא, לההפך לאזרחים־בוחרים פשוטים, המיוצגים רק ב“פרלמנט”, במועצה המחוקקת, כי על סמך הצהרת בלפור הם ממשיכים להיות מיוצגים גם על־ידי “הסוכנות היהודית” שלהם. היוצא מזה, שאין מתפקידו של שלטון המנדט להגין על היהודים כעל מעוט בארץ־ישראל, כשם שזה היה מתפקידו של המנדט העיראקי להגן על הקורדים או על מעוטים דתיים אחרים.

בשים לב לתנאים הנזכרים אין היהודים מהוים בארץ־ישראל מעוט יורידי משום טעמי סטטיסטיקה, כשם שהצרפתים בשויצריה והבורים באפריקה הדרומית אף פעם לא יוכלו להיות מעוט יורידי, אף על פי שבכמות מספרם הם הנם המעוט. הצרפתים בשויצריה הנם לאום ממלכתי ושפתם יחד עם שתי השפות האחרות – הגרמנית והאיטלקית – הנה שפתה של שויצריה. לפיכך צריך להיות ברור לכולם, שהיהודים, אשר שפתם הנה, יחד עם הערבית והאנגלית, שפה רשמית, אינם אלא לאום ממלכתי (Staatsvolk) של ארץ־ישראל. בנידון זה לא תוכל לשנות אף משהו הופעתו של פרלמנט למראית־עין, כלומר, המועצה־המחוקקת.

בתנאים המתוארים יוצא שהשאלה, בדבר יצירת מועצה מחוקקת, זכות הבחירות אליה ויתר הסמכויות שלה, נעשית לשאלה של תכליתיות פוליטית ולא זו של דמוקרטיות פרינציפּיונית. המומחים במשפט המדיני של ימינו אלה אינם מיחסים את הדמוקרטיה היונית העתיקה שנשענה על עבדות רחבה אל סוג הממלכות הדמוקרטיות, רק משום אותה סיבה ששם היתה קיימת מועצה עממית או פרלמנט מהשכבה השלטת, והיונים בעצמם יכלו לחרוץ את גורל עניניהם. מפני אותה סבה אין הדמוקרטיה היהודית יכולה להתיחס בחיוב לאותו פרלמנטריזם כביכול, שמתפקידו הוא להוריד את היהודים ממדרגה של,Staatsvolk כפי שהכירו בזה חבר הלאומים והמשפט הבין־לאומי העולמי, למדרגה של מעוט ליבנטיני מדוּכא ומשועבד, כגון הקורדים או האשורים בעיראק או באיזו ארץ ערבית אחרת.

רק הפרלמנטריות, השומרת על הלאום הממלכתי הנוכחי מתוך יחסים הדדיים מסודרים בין שלושת העמים בארץ־ישראל, יכולה להתאים ולהתפּרש ברוחו של המנדט, המתבסס בחלקו העיקרי על הצהרת בלפור. אבל עד שיגיעו לידי כך אפשר למצוא צורות אחרות לגלוי העצמאות הצבורית של האוכלוסיה, שתהיינה עלולות להכין אותה לקראת פרלמנטריות אמתית ולא לחקוי חיצוני ומשחת של הפרלמנטים במערב־אירופה.

 

VI. שלטון עצמי, נציגות ופרלמנט במדינות רב־לאומיות    🔗

שאלת הפרלמנט בארץ שנמצאת תחת שלטון מנדט מחייבת אותנו לחזור תמיד לעצם המנדט כפי שהוא מתפרש בתקנות חבר הלאומים (סעיף 22). נוכחנו כבר, שמושג המנדט יכול להתייחס רק על ארצות שאינן מסוגלות עדיין לעמוד ברשות עצמן. במדה יותר גדולה הדבר נוגע לארצות העומדות תחת מנדט של טפוס C. הללו מתנהלות פשוט כחלקים בלתי נפרדים של המדינה בעלת המנדט ועל פי חוקיה. בארץ שכזו אין, איפוא, לדבר בכלל על “פּרלמנט” מקומי. המנדטים של טפוס C מתיחסים לארצות אפריקה הדרומית־מערבית ולכמה איים של האוקינוס השקט. גם בארצות המנדטים מטפוס B (אפריקה המרכזית) במקום שבעלת המנדט מקבלת את הנהלת הארץ לזמן בלתי מוגבל, קשה לדבר על אפשרויות פרלמנטריות. אחר הוא המצב בארצות של מנדט מטיפוס A, שהיו כלולות מקודם בתוך האימפריה התורכית והגיעו למדרגת התפּתחות המרשה להכירן באופן זמני כעמים בלתי תלויים, בתנאי, שהממשלה בעלת המנדט מטעם חבר הלאומים תיעץ ותעזור לנהל את שטחי ארצם עד אותו הזמן, בו יוכלו לעמוד לגמרי ברשות עצמם.

אבל, כידוע, כל המנדטים מהטפּוסים השונים נתנו מתוך ההנחה, שהאוכלוסיה הנדונה אינה די מבוגרת ומוכשרת לחיים פוליטיים עצמאיים. מכל הארצות האלה אפשר היה באופן היותר קל לתת זכויות מוגבלות של תחוקה עצמית לסוריה וללבנון, הואיל ובהן היו קיימות עוד בתקופת השלטון התורכי התחלות של נציגות על סמך של בחירות ופרלמנטריות. בארץ־ישראל המצב הוא כזה, שאין אפשרות לדבר כלל אודות פרלמנט בעל זכויות מלאות. על סמך המנדט לא התחייבה אנגליה כל עיקר להתקין פרלמנט איזה שהוא ולו גם בעל תפקידים מוגבלים. הדבר היחידי, שקבלה על עצמה הרשות הממונה היא אך ורק תמיכה באבטונומיה מקומית בהתאם לתנאים (סעיף 3 של המנדט) The Mandatory shall, so far as circumstances permit, encourage local autonomy. כמו כן בסעיף 2 מדובר על יצירת תנאים מדיניים, הנהלתיים וכלכליים כאלה, שיהא בכוחם להבטיח את יסודו של הבית הלאומי היהודי ויאפשרו גם את התפּתחות המוסדות לשלטון עצמי (development of self־governing institutions). מאידך, הלא בין האבטונומיה המקומית, השלטון העצמי העירוני או הכפרי, ובין הפרלמנט אין כל קשר. בתולדות המשפט הממלכתי אפשר למצוא הרבה ארצות של טפּוס מונרכי מחלט, שבהן היתה קיימת רשת רחבה של שלטון עצמי – ערוני, כפרי ודתי – מבלי למצוא אף רמז לפרלמנטריות. לדוגמה יכולים לשמש השלטון העצמי הרחב של הזֶמסטבוֹ ברוסיה הצרית, האבטונומיה הדתית־אישית הרחבה למדי בתורכיה של הסולטנים והשלטון העצמי המקומי של הקהלות בצרפת שלפני המהפכה של שנת 1789. כבספרות האנגלית העשירה כן גם בצרפתית ובגרמנית שדנה במשפט הממלכתי היו מחמירים להבדיל בין שני הנושאים של self־government האנגלי ו־pouvoir municipal הצרפתי – שני המושגים מורים, שלשלטון המקומי יש חוג ענינים משלו, ללא מגע והתערבות בשאלות השלטון הכללי והתחוקה. מובן מאליו, שארץ, המפתחת בתוכה את מוסדות השלטון העצמי עד כדי מדרגה גבוהה של פעילנות ואחריות, מכינה ומכשירה על ידי כך את המעבר לפרלמנטריות ממשלתית. לפיכך טבע הדברים מחייב, שכל שלטון מונרכי מחלט מתיחס תמיד בחשד להתפּתחות רחבה של השלטון העצמי, אם גם אותה הממשלה מטילה בחפץ לב על השלטון העצמי המקומי את הדאגות וההוצאות הכרוכות בהטבת המצב הכללי של נתיניה.

בכל אופן, ידועות לנו הרבה דוגמאות, שהשלטון העצמי המקומי היה קיים עשרות ואפילו מאות שנים, בטרם הוכשר הקרקע להתקנת הפּרלמנטריות.

במה, איפוא, נכלל ההבדל הבולט שבין השלטון העצמי והשטה הפרלמנטרית? מקודם כבר הראינו על שני סמנים: 1) זכות התחוקה, יצירת נורמות כלליות, שיש בהן משום חובה בשביל כל האוכלוסיה של הממלכה; 2) בקורת הממשלה המוציאה לפועל והמיניסטריום העומדים בראשה. למוסדות השלטון העצמי המקומי ישנו רק שמץ, רק צל של דבר מרשאוּת זו: חבור תקנות, פקודות של חובה ופקוח איזה שהוא על המוסדות הנמוכים של המשטרה. מפני טעם זה אפשר לכנות את השלטון העצמי המקומי בשם בית־ספר מכין לשלטון פרלמנטרי.

אבל לשלטון פרלמנטרי ישנו מופת חותך אחד, סימן מובהק אמתי – וזוהי נציגות (ריפרזנטציה), באות־כח של כל האוכלוסיה שבארץ הנדונה, על כל רבגוניותה ועל כל שוניותה. אם לעמוד על מהותה של הנציגות, כעל שרטוט יסודי של הפרלמנטריות, אזי מסתבר, שההתחייבות, לתמוך בשלטון העצמי המקומי, שקבלה עליה בריטניה הגדולה בהתאם לסעיפים 2, 3 של המנדט הא"י, אינה כלל התחיבות להתקין גם את השטה הפרלמנטרית.

למעלה כבר הוכחנו, שרק פרלמנט בעל זכויות מלאות עם ממשלה אחראית כלפיו, עלול להעשות בתנאים ידועים לבסיס השלום בין שני העמים העיקריים: הערבים והיהודים. אנחנו הוכחנו, שעל סמך עבודה מחוקקת גדולה אפשר לגשר גשרים בין שכבות שונות מבחינה לאומית של מעמד אחד, כמן בין האכרים הערבים והיהודים, בין הפועלים, הסוחרים. דוקא בכוון של ענינים סוציאליים משותפים, כמו כן בשטח הרמת המצב התרבותי והכלכלי הכללי של הארץ כולה אפשר היה לבוא לאיזו הבנה שהיא בינינו ובין הערבים. אבל אותה הסמכות המחוקקת המצומצמת הנובעת מהקונסטיטוציה של שנת 1922¹⁰, המשאירה את כל הענינים העיקריים של התחוקה בידי המדינה הממונה על המנדט ואת השלטון המוציא לפועל היא מחזיקה מבלי תלות במועצה המחוקקת, לא תוכל להוות את הבסיס להשכנת שלום והתקרבות בין שני המחנות הלאומיים. לבסוף, הספוח של חברים רשמיים הממונים, מטעם הממשלה, אל הרכב חברי המועצה הנבחרים מערבּב את הקלפים ומגדיר את הדרך להסכמה הדדית בין שני העמים. הנסיון של קונסטיטוציות קולוניאליות אחרות עם הרכב מעורב של חברי המועצות המחוקקות בא ללמדנו, שהחברים, הממונים מטעם הממשלה נשארים בבחינת מעצורים מבודלים, המעכבים באופן מיכני את ההחלטות הקיצוניות, אבל בעצם סופם להעלם במשך הזמן. יש והללו נעשים לזמן מה מטרה להתנפלות כללית מצד כל החברים הנבחרים מטעם האוכלוסיה ו“שמה הטוב” של ממשלתם שקבעה אותם מוכרחה להרחיב את היסודות הזרים האלה.

אבל אפילו הפרלמנט המדומה, המגבל ביותר בזכויותיו, כפי שעתידה להיות בלא שום ספק המועצה המחוקקת בארץ־ישראל, אינו מאַבד את תשמישי הנציגות שלו. עוד בטרם נמסרו התפקידים של חקיקת חוקים לפרלמנטים הראשונים באירופה של ימי הבינים, הרי הפרלמנט למראית־עין כבר היה מוסד של באות־כח. ביחוד זה מתבלט בתולדות הפרלמנט האנגלי, שהנו אבי כל הפרלמנטים של העולם התרבותי. די לקרוא את ההיסטוריה של הפרלמנט האנגלי על פי חבוריהם של בלֶקסטון, סטובס, מיטלנד, פרימֶן והאחרים כדי להוכח, שבתקופה הנוֹרמנית הפרלמנט האנגלי הקדיש תשומת לב מעטה לפעולה המחוקקת. בעיקרו של דבר היה הפרלמנט מגין על המשפט הרגיל (Common law) מפני התנקשות מצד הכתר. המשפט הרגיל והמשפט מטעם בתי־הדין (judges made law) הוו את החומר המחוקק העיקרי של הפרלמנט והאחרון נאלץ בשורה הראשונה ומתוך הכרת תפקידו הנאמן לגשם את הנציגות, להתערב בעניני הנהלת הארץ, לבקר הנהלה זו ואת התקציב, להגן על האוכלוסיה המקומית מפני מעשי־עול מצד השלטונות המקומיים, לקבל בקשות “for the redress of wrongs and remedy of abuses”. יוצא, איפוא, שהתפקיד הראשון וההתחלתי בשביל הפרלמנט הנה הנציגות. זו היא בבחינת עובדה צבורית, שאפילו בתקופות המאוחרות של הפרלמנטריות. במשך כל המאה התשע־עשרה, לאחר הכרזת הרעיון של חלוקת השלטון, שעל פיהו הפרלמנט בשורה הראשונה מטפּל בחבור החוקים, הרי כל הפרלמנטים, מבלי יוצא מן הכלל ממשיכים לשמור על תפקיד הנציגות שלהם.

תפקיד הנציגות של הפרלמנט נובע מתוך מהותו עצמו. עובדה זו יש לקבוע. ואחת היא אם יש לפנינו מוּרשוֹן של ימי־הבינים המרכב ממעמדות, או פרלמנט מודרני דמוקרטי המלכּד סביבו את כל העם כסכום של פרטים־אזרחים השוים בזכויותיהם, הרי תמיד ותדיר תיוּצג על ידי הפרלמנט סמכות־צבור מדינית אידיאלית של כל העם (עיין בספר: ע' 46, 1929ברלין, G. Leibholz, Das Wesen der Reräsentation.

מובן מאליו, שבמדינה בעלת לאום אחד הפרלמנט, המאחד בקרבו את תפקידי התחוקה והפּקוח, פועל יחד עם זה כ“שדה מגנֶטי” רחב־ידים לשם גלוי כחות־הפנים היוצרים המדיניים והסוציאליים אשר לאומה, הואיל וכאן האומה והממלכה הנן מזדהות ביניהן. אחרת מתגלה הפונקציה של הנציגות אשר לפרלמנט בארצות בעלות הרכב לאומי מעורב. כאן הנציגות של כל האוכלוסיה בפרלמנט אחד מהוה זירה למריבות לאומיות בין העמים היושבים בארץ הנתונה.

ממלכות נבונות בעלות הרכב רב־לאומי ידעו בשעתן למנוע בעד חכוכים הדדיים לאומיים באוכלוסיה שלהם. הן הבינו, שעל הממלכה להיות מעונינת, שלא יתועדו פרלמנטים כאלה המלוכדים מכל ההרכב המגוון של האוכלוסיה, כי לא יהיה ביכלתם ליצור אומה אחידה מן התערובת הזאת, אלא ידגישו בהכרח עוד יותר את פרודי הדעות והשעטנז המדיני השוררים בארץ. לפיכך ארצות, כגון תורכיה הסולטנית ורוסיה הצרית, היו יותר מסכימות לתת למחוזות ועמים יחידים פרלמנטים מקומיים (למשל הפרלמנט הפינלנדי ברוסיה הצרית וזה של הלבנון בתורכיה), שלטון עצמי רחב ואבטונומיה של המחוזות והדתות, מאשר פרלמנטים המרכבים מכל עמי המדינה. מצב כזה היה, כמובן, מביא לידי הקוריוז הידוע, שלעם השליט מפאת כמותו או לכנסיה הרשמית השלטת היו פחות זכויות ופחות עצמאיוּת מאשר לעמים או לכנסיות המשועבדים. ברם, תורכיה ורוסיה נצלו מסכנת ההתפּוררות במשך עשרות ואפילו מאות שנים דוקא על ידי כך שבשום מקום ואף פעם לא המציאו לעמיהן פלטפורמה פרלמנטרית כללית.

תמונה הפוכה מזו המציאה המונרכיה הקונסטיטוציונית של אוסטריה־אונגריה ביחוד בעשרת השנים האחרונות, לומר משנת 1848 עד 1914. למרות הליברליזם הידוע של אוסטריה האימפּרטורית ביחס לעמים הבודדים וזכויותיהם התרבותיות־לאומיות, הרי הרייכסראט הוינאי, כמוסד נציגות של כל הממלכה, של כל העמים, לא יכול היה למלאות את תפקידו כדבעי, והפרלמנט האונגרי בבודפשט היה מתקשר עם הוינאי (המרכזי) באמצעותן של משלחות מיוחדות.

נסיון זה של הארצות הקולוניאליות והאירופיות, בעלות הרכב לאומי רב צדדי, יש בו כדי לשמש לקח לארץ־ישראל, בטרם נגשים כאן להקמת מוסד הדומה לפרלמנט, לומר: המועצה המחוקקת, נוכחנו כבר, שלמרות השם הזה, הרי מועצה זו, שעליה יהיה להתחשב עם ה־Foreign Jurisdiction של המטרופולין האנגלית, לא תהיה מוטרחת בעבודה מחוקקת (עיין סעיף 18 של הקונסטיטוציה) או בפקוח ובבקורת על הרשות המוציאה לפועל, המרוכזת בידי הנציב העליון. מועצה כזו תאלץ לייצג קודם כל את סתירותיה הפרטיות, כמו־כן – בצורה מחודדת באופן מלאכותי – את נקודת המחלוקת בין היהודים והערבים. אם מועצה זו לא תוכל לשנות באופן פורמלי את המנדט או לבטל את הצהרת בלפור או לחסל את הסוכנות היהודית, הרי לדבר על אודות זה לא יוכלו לאסור עליה. על ידי פעולות ותקנות מיוחדות היא תוכל באופן בלתי ישר לקצץ את בנינה של ארץ יהודית על ידי יצירת חוק בחירות מיוחד ועל ידי “גיאומטריה של בחירות” לשלול את הזכויות מהיהודים, באמצעותו של ועד מיוחד תוכל גם המועצה לקבוע כללים לעלית היהודים לארץ ולבסוף לבטל גם את הסוכנות היהודית.

רשת המוסדות של השלטון העצמי בארץ אינה נפוצה עדיין די צרכה והנהלת העיריות (מוניציפּליות) החשובות ביותר והמוסדות הכפריים של השלטון העצמי נמצאים כיום על מדרגת התפּתחות התחלתית. לא נוצרו עדיין כל האפשרויות של שותפות־עבודה מעשית אשר לשני העמים בתחום האגודות המגמתיות, כגון להגשמת הביוב, השקאה, טיוּב הקרקע, יעוּר, סניטריות וכיוצא באלה, כמו כן בשביל התאחדויות חקלאיות, מסחריות, של רופאים ועורכי־דין. עדיין לא עמדו על השפעתן של התוצאות המוצלחות של תקופות הגאות והעליה המוגברת, שקלטה הארץ, למרות הנבואות הפסימיות של הדו“ח אשר לפרנטש, שאו והספר הלבן האחרון משנת 1930. ואף־על־פי־כן באים עכשיו עם אותו התכשיר שהעלה כבר חלודה, עם אותה הקונסטיטוציה משנת 1922, שכבר נדחתה פעם, ועם ה”פרלמנט" מאותה שנה שלא נתאסף. אנחנו נצבים עכשיו בפני הנסיון, לכוף על ארץ־ישראל, הארץ המנדטית היחידה בעלת שני עמים המוכרחים למצוא בינהם שפה משותפת, סוג של פרלמנט שלא הגיעה עדיין שעתו, מועצה שיהיו בה כל החסרונות של פרלמנט בלתי־מבוגר בלי המעלות שלו.

נגד התקנה בלתי מנומקת שכזו של מועצה מחוקקת – לאחר הפסקה של שלש־עשרה שנה – עלינו להלחם בכל תוקף. הממשלה המנדטורית, שיש בידה תמיד היכולת לשנות ואפילו לבטל את הקונסטיטוציה לגמרי, והרשאית תמיד להוציא חוקים חדשים, הנראים לה כנחוצים ומועילים (עיין בסעיפים 88, 89 מהקונסטיטוציה בשנת 1922), תוכל גם בנקל להצהיר על פרלמנטים ולבטל אותם. מה שאין כן לגבי הפסיכיקה והענינים של הארץ, שאינם נוטים ומסוגלים כל עיקר לעבור דרך המצרף של כל מיני אכספרימנטים.

 

VII. סוכנות, קונסטיטוציה ומנדט לאורה של דוקטרינה משפטית    🔗

השאלות של המנדט ביחס למצב היהודים ומוסדותיהם הפומביים בארץ הן באמת, כפי שראינו, שאלות הנמצאות בגדר משפט מדיני. עוד טרם הגענו למצב של מדינה וכבר יש לנו משפט מדיני, מכיון שאפילו במצב של בית לאומי עומדות לפנינו שאלות של הנהלת ענינים פומביים. המשפט המדיני הזה כולל, חוץ מן השאלות הנ"ל, גם את השאלה בדבר שלטון עצמי יהודי: כנסת ישראל, ועד לאומי וסוכנות יהודית.

שאלות אלה לא רק שלא מצאו את פתרונן, אלא שאין לנו עדיין אפילו דוקטרינה, תורה של משפט פומבי מנקודת ההשקפה של עתידנו ובעיותינו בארץ. אפשר להביא פה דוגמה מאומות אחרות, אשר גם להן היה משפט מדיני קודם שנוצרה המדינה, וכל המלחמה הלאומית התנהלה זמן רב בסיסמה של משפט פומבי משלהן. כן היה, למשל עם הצ’כים בתקופת הקיסרות באוסטריה, הפינים ברוסיה וכו'.

מן הנחוץ הוא להדגיש, שאין הנידון מוסב על הסברה מפלגתית גרידא של צורות משפטיות ידועות, כי אם זוהי דוקטרינה, השייכת לציונות כולה, הנשענות על בסיס משפטי ידוע ובראשונה לכל על הצהרת בלפור. הצהרה זו אישרה והכירה באופן חגיגי את התביעות ה“טבעיות” הצודקות של העם היהודי על ארץ־ישראל כעל בית לאומי. כל תנועה לאומית גדולה מציגה בראשונה דרישות ידועות, העולות בד בבד עם ה“משפט הטבעי” והתביעות העממיות. במשך הזמן לאחר שהתנועה הגיעה להישגים ידועים, כגון ההודאה בזכויות אלה, היא מעבדת את יתר התזיסים והדרישות מאופי משפטי. דרישות אלה מבליטות רק בצורה משפטית את השאיפות המדיניות של שכבות ידועות אשר לאומה. רק מדינאים שטחיים, שלבם נתון לזוּטות הריאליות של חיי יום יום, יכולים לחשוב, שלהצהרות, הכרזות רשמיות של הממשלות וכדומיהן אין שום ערך. אפילו רוסיה הסוביטית, המסתמכת באידיאולוגיה שלה על המרכסיזם, כלומר על המטריאליזם, ידעה להשתמש יפה באמתלאות הפסיכולוגיות של המהפכה האנגלית והצרפתית ובשנת 1918 הוציאה הצהרה לעמי רוסיה הסוביטית, כמו כן הצהרת העם העמל, שנכנסה לתוך הקונסטיטוציה הסוביטית. יתר על כן, היא לא הסתפקה רק בזה בלבד ויצרה דוקטרינה ממשלתית שלמה של חובה, במדה ידועה דת אזרחית, החל מ“הסדור” למתחילים, זו המכונה השכלה פוליטית (“פוליטגרמוֹטה”) וגמור בפירושים יותר מורכבים ורציניים. רוסיה הסוביטית הבינה, שבין הגורמים, המעצבים את דמות הקונסטיטוציה של הארץ, הרי ההכרה המשפטית של האוכלוסיה הנה אחד הגורמים החשובים ביותר, אם גם רק מבחינה פסיכולוגית. בשעה שהקונסטרוקציה זקוקה להגנה ותמיכה, דעת האוכלוסיה ואמונתה הנן הכוחות המכריעים דוקטרינה זו קבלו מרוסיה הסוביטית ארצות דיקטטורה אחרות: איטליה, אחרי כן גרמניה ושורה של ארצות פשיסטיות קטנות.

אין כל ספק, שגם התנועה הציונית, שיש לה מטרות לאומיות ומדיניות מסוימות, לא תוכל להתקיים בלי דוקטרינה משפטית משלה, המחנכת את ההמונים. מדינאים אחדים, הרוצים לראות את עצמם כמדינאים ריאליים, סבורים, שהפוליטיקה צריכה להתחשב רק עם יחס־הכוחות ובאים איפוא לידי המסקנה, שהפסיכולוגיה העממית והנמוקים המשפטיים, המקננים עמוק בנשמת האומה, כאילו אין להם שום יחס לכוחות אלה ולמלחמה השרויה ביניהם. לאמתו של דבר הלא ההשגים המשפטיים והנמוקים המשפטיים הם הם הדוחפים ומצעידים קדימה את המחשבה המדינית ואת המלחמה להשגת המטרות גם יחד.

“המלחמה בעד המשפט” היתה מלוה כל תנועה מדינית גדולה, בכלל זה גם את הציונות וכלפי חוץ מסתמנת מלחמה זו בשני עמודים מורי הדרך: בפרוגרמה הבזילאית (1897) ששאפה למקלט בטוח משפטי בשביל עם ישראל בארץ־ישראל ובהצהרת בלפור (1917), שהודתה בזכויותיו על בית לאומי בארץ־ישראל.

מענין לציין, שלא אנחנו היהודים ואפילו לא הציונים שבנו, אלא כוחות, שעמדו מחוץ למחננו, נסו להקים דוקטרינה כה מושלמת של מצבנו המשפטי בארץ, בשעה שעליהם היה להגן על המנדט הארץ־ישראלי בפני המתנגדים לו. בנידון זה מענינים מאוד הויכוחים במושב המיוחד השבעה־עשר של הועדה המתמדת לעניני המנדטים בשנת 1930 בקשר עם המאורעות בשנת 1929 ונאומו של ואן ריס, סגן־הנשיאות של ועדה זו, כמו כן דבריו של רפרד חבר הועדה.

במשך הויכוחים האלה, שצריך היה להתודע אליהם ולעבד אותם בכובד־ראש, דוקא לשם בסוס הדוקטרינה המשפטית של הציונות, התגלה יחסה של הועדה המנדטית אל שתי שאלות מחשיבות ראשונה, הקשורות אשה ברעותה – הלא הן שאלת קיומה של סוכנות יהודית ושאלת היחסים ההדדיים בין היהודים והערבים, כשני לאומים נפרדים בארץ־ישראל.

לשם בירור המצב היורידי שנוצר והבהרתו, רוצה אני להדגיש צד אחד, שהנו לפי דעתי חשוב מאד. הקונסטיטוציה של ארץ־ישראל משנת 1922 חוזרת ומדגישה, אמנם, את הדרישה היסודית בדבר הנחיצות על שמירת המנדט, בדבר אי־הזכאות של חוקים אחרים מטעם המועצה המחוקקת, היכולים להמצא בסתירה עם המנדט. המכוון הוא איפוא, שאין כל ספק, שבין המנדט, כבסיס קונסטיטוציוני של ארץ־ישראל והקונסטיטוציה עצמה לא תוכלנה להיות שם סתירות, אבל, לאמתו של דבר, נוצר מצב כזה, שהמוסד, אשר לו מיחס המנדט אופי פומבי־חוקי ושעליו מדובר בו בסעיפיו 4,6, 11 כעל עוזר ומיעץ קרוב לאדמיניסטרציה בארץ־ישראל – לומר הסוכנות היהודית אינה נזכרת כלל וכלל בקונסטיטוציה משנת 1922 ומאידך, הקונסטיטוציה משנת 1922 יצרה מוסד מחוקק בארץ–את המועצה המחוקקת עם חוג די גדול של רשאויות ועם צמצום הזכויות של האדמיניסטרציה בשאלות אחדות, שעליה לא ידובר בהחלט במנדט.

ברור איפוא, שבין המנדט והקונסטיטוציה התהוה איזה חלוף מיוחד במינו. המנדט יצר את הסוכנות היהודית, אשר הקונסטיטוציה עברה עליה בשתיקה, כאילו אינה קיימת כלל, והקונסטיטוציה יצרה את המועצה המחוקקת, שלא היתה ולא יכלה להיות צפויה מראש על ידי המנדט. זה בא להוכיחנו שוב, ששאלת הסוכנות היהודית הנה גם שאלת הקונסטיטוציה הארץ־ישראלית, וזו יחד עם שאלת המועצה המחוקקת הנן מהוות שתי בעיות של המנדט הארץ־ישראלי.

לצערנו, ההדגשה המיוחדת של חשיבות הסוכנות היהודית, של הערך הקונסטיטוציוני המיוחד של זכויותינו, באה כאן לא מצדו של סופר יהודי¹¹, אלא דוקא מטעם חבר הועדה המנדטית, הלא־יהודי ון־ריס. האחרון רואה את הסוכנות היהודית כאיזו מועצה עם זכות דעה מיעצת (a kind of advisory council) עם זכויות קבועות, כאיזה גוף מיוחד, שהוכר על פי המנדט והרשאי לעוץ עצות בכל מיני שאלות הנוגעות בעניני היהודים בארץ־ישראל. ביחוד הוא מדגיש את חשיבות הסעיפים 4, 6, 11 של המנדט (עיין עמודים 42, 44 וכו' של הפרטיכל).

לפי האמור, הרי הסוכנות היהודית מופיעה כמוסד פומבי חוקי (סעיף 4), הרשאי "ליעץ את הנהלת ארץ־ישראל ולהשתתף אתה יחד בכל העבודות השייכות לענינים כלכליים, סוציאליים ואחרים, עד כמה שהן עלולות להשפיע על הקמתו של בית לאומי יהודי ועל האינטרסים של התושבים בארץ־ישראל – תחת השגחת ההנהלה – לעזור ולהשתתף בהתפתחות הארץ¹².

בסעיף 6 כתוב בפירוש בדבר הקואופרציה בין הממשלה והסוכנות היהודית בשאלות האמיגרציה ובחלק השני של סעיף 11 אנו קוראים: “ההנהלה יפה כוחה לבוא לידי הסכם עם הסוכנות היהודית הנ”ל בסעיף 4, שזו תבנה או תעסיק על תנאים ישרים וצודקים כל מכון, שרות או עבודה פומביים ותפתח את האוצרות הטבעיים שבארץ, עד כמה שההנהלה לא לקחה עלינה דברים אלה".

באופן כזה, יוצא, שהסוכנות היהודית כאילו ממלאה את מקומה של הממשלה בענין של פיתוח כוחות התוצרת של הארץ, אם הממשלה עצמה אינה רוצה במקרים ידועים לקחת עליה את התפקיד של פיתוח התוצרת בארץ. בסעיפים 4, 6, 11 הנ"ל, הקובעים את פעולות הסוכנות היהודית, כבאת־כוח העם היהודי, רואה ון־ריס אישור לדעה, שביסודו של המנדט טמון הרעיון החשוב, שתפקידי הציביליזציה והעבודה הכרוכה בה בארץ־ישראל צריכים להתגשם על ידי היהודים. להגשמת תפקיד זה יכולים היהודים להקדיש את תמיכתם המוסרית והחמרית לא לשם קבלת הנחות אלו או אחרות בעלות אופי כלכלי, אלא בתוקף זכותם לעבודה משותפת עם ההנהלה. על ידי זה הפעילנות היהודית תהיה חלק מורכב מהתפּתחות הכלכלית של ארץ־ישראל, אשר המנדט שלה נמסר לידי ממשלה מנדטורית, השתתפות היהודים באמצעות הסוכנות היתה צריכה להוות תנאי מוקדם להתפּתחותה המדינית של הארץ. ברם עם זאת, לפי דעת וַן־ריס, ועדת החקירה האנגלית של שאו לא התחשבה ברצינות.

כל האמור מרשה לנו לומר, שהסוכנות היהודית במובן ידוע מופיעה אמנם לא כמתחרה בפרלמנט העתיד, אבל בכל אופן אין הפרלמנט יכול לעבור עליה בשתיקה, ביחוד לאחר שהסוכנות קבלה את אישורה מטעם המנדט, כמפעל קונסטיטוציוני יסודי.

אין אנו יכולים, כמובן, לדעת, באיזה לבוש יעטפו עכשיו את רעיון המועצה המחוקקת, אם זו תהא מאוחדת גם הפעם עם הקונסטיטוציה, כפי שעשו זאת לפני 13 שנה על ידי “דבר המלך” משנת 1922. אם עכשיו בצורה זו או אחרת תשוב לתחיה הקונסטיטוציה, אזי אפשר מאד, שהפעם לא תעבור בשתיקה על הסוכנות היהודית, שקבלה את ערובתה מהמנדט. חוץ מזה, לא ידוע גם כן, אם הקונסטיטוציה החדשה הזאת לא תרצה להגשים את הרעיון של סוכנות ערבית, שאודותיה מדובר בספר הלבן של ממשלת בריטניה, אמנם דרך אגב אבל לעתים קרובות. בכל אופן, אין כל ספק, שכל קונסטיטוציה, שתוצא על סמך המנדט, לא תוכל לשלול ולבטל את קיומה של סוכנות יהודית.

הסוכנות היהודית נשארת איפוא אותו עמוד התווך, שעליו מתבססת ההודאה בעם היהודי כסוביקט של משפט, לומר סוביקט של משפט בין־לאומי. מאידך, הסוכנות מופיעה כנושא העליון ביותר של רעיון הבית הלאומי בארץ־ישראל. בשתי תכונותיה אלה הסוכנות הנה נחיצות יסודית, שבלעדיה הצהרת בלפור והמנדט מאבדים בהחלט את החשיבות אשר להם.

אופיני הוא זה, שאת היהדות הכירו כלאום, למרות שאין לה ממלכה, לא בגלות ולא על סמך זה, שהיהודים הנם מפוזרים בכל העולם ובכל מקום הם מתאמצים לשמור על זכויות־המעוט המיוחדות שלהם. לפני גמר המלחמה העולמית הראה כותב הטורים האלה בספר מיוחד על הצורך וההכרח, להכיר את העם היהודי כסוביקט של משפט בין־לאומי, לשם המלחמה בעד המשכת קיומו בתורת לאום¹³. הצהרת בלפור, שנכנסה לתוך המנדט, המנדט עצמו והסוכנות, שעליה ידובר בו, עשו את העם היהודי לסוביקט של משפט בין־לאומי. באופן כזה ההודאה הבין־לאומית בעם היהודי נתקבלה כתוצאה מהמלחמה בעד בית לאומי יהודי בארץ־ישראל. חרף כל הקושיים בשביל האנגלים והצרפתים ויתר אומות העולם ליחס להם את התואר “לאום” לעם מחוסר קרקע, הרי בכל זאת השגנו זאת. בנידון זה אופיניים מאד הפרטיכלים של ועדת המנדטים משנת 1930 וביחוד נאומיו של ון־ריס בשאלה זו ושל ד"ר שילס, בא־כוח ממשלת המנדט. הויכוחים בין השנים התנהלו מסביב לשאלה בדבר סעיף 7 של המנדט, המדבר אודות ההקלה ליהודים לקבל את הנתינות הארץ־ישראלית.

ההוראות הטלגרפיות, שממשלת בריטניה שלחה לממשלת א“י ביוני 1922, שלפיהן יש לראות את היהודים כיושבים בא”י ב“זכות ולא בחסד” נתנו בטוי לרעיון הלאומי היהודי ההוראות האלה בארו כמו כן, מפני מה סעיף 7 של המנדט מעורר בבהירות את שימת הלב ליהודים ודורש, שיעשו כל הצעדים הדרושים להקל להם את קבלת האזרחות הא"י, ומפני מה הביעה ועדת המנדטים בשאלונה את הרצון לקבל ידיעות על ההוראות המיוחדות, שלפיהן אפשר להבטיח את השגת המטרה של הסעיף 7¹⁴. כסעיף 7 של המנדט, כן גם כל פרושו של ון־ריס יוצאים מתפיסה חדשה של הלאום היהודי, שאמנם אינה מתאימה למושג הרגיל של לאום, שאינו אלא אזרחות או ארץ של הממשלה הנידונה – עם אותו מושג הלאום, ששרר עד עכשיו במשפט הבין־לאומי. אבל, לפי דעתו של ון־ריס, הכרזת בלפור, המנדט והספרים הלבנים הכניסו יסוד חדש במשפט הבין־לאומי לטובת עם ישראל.

נכסי צאן ברזל אלה, שהשיג העם היהודי עם התפתחותה הקונסטיטוציונית, הבין־לאומית והמשפטית של ארץ־ישראל בפרק־זמן מהשני בנובמבר 1917 עד עכשיו, רכוש זה צריך להשאר כולו, מבלי פגוע בשלמותו פגיעה כל שהיא. אין אנו יכולים לגרוע ממנו אף משהו. כי בלעדי ההודאות וההכרות האלה לא תתואר המלחמה לזכויותינו בפני כל העולם התרבותי. אלה הם חלקנו ונחלתנו הרוחניים, שבהעדרם הרי המלחמה בעד החלק הגשמי היא לא תמיד מוצדקת.