א.    🔗

בתוך מקהלת־השאלות החמורות, המטרידות בלי הרף את מנוחתה ושלומה של תורכיה במאות־השנים האחרונות, הולכת ומתעוררת מזמן לזמן בצורות ודמויות שונות השאלה העיקרית אושל מדינת העותמנים – שאלת המרכז והגלילים. המרכז מתאמץ לפרוש את רשת־שלטונו על פני כל רחבי הממלכה, לקשר ולהדק את הנפות הקרובות והרחוקות לנקודה אחת – והגלילים מתפרצים לפרוק את עול המרכז, להשתחרר מתחת שעבודו ולעמוד עד כמה שאפשר ברשות עצמם.

נגוד זה שבין המרכז וההיקף אינו מיוחד אך ורק לתורכיה. בכל מקום שתחומי השלטון מתרחבים ומתפשטים אנו מוצאים שתי שאיפות אלו הסותרות זו לזו. הרָשות העליונה שואפת להגביר את השפעתה ולרכז בידה את כל השלטון והכח – וכנגדה המונהגים חותרים להרחיב את חוּג פעולתם העצמית. בממלכות המודירניות המשתרעות על שטחים עצומים עם מליוני תושבים בעלי צרכים רבים ושונים, שאלה זו של רכוז השלטון ושתוף האוכלוסין בהנהגת הענינים המקומיים תופסת מקום בראש השאלות המדיניות הפנימיות. ואפילו בממלכות חדגוָניות ומיושבות מבני לאם אחד, כגון צרפת ואיטליה, מתקשים בהתאמת האחדות והמרכזיות הפנימית של השלטון לצרכים וענינים המקומיים המיוחדים שאינם סובלים אפוטרופסות המרכז והתערבותו.

יותר קשה ומסובכה שאלה זו במדינות־הלאומים; כאן יש, מלבד הנגוד שבין האינטרסים המרכזיים ובין האינטרסים המקומיים, גם התנגשות האינטרסים של העמים השונים בינם לבין עצמם או בינם ובין העם השַליט. אך בשום מקום אין שאלה זו כל כך “חריפה” כמו במדינה מנומרה ומרובת־גונים כמדינת תורכיה, המלאה נגודים וסתירות לאומיים, גזעיים, דתיים וחברתיים – כרמון. כאן עומדת שאלה זו במרכז החיים המדיניים הפנימיים – ולעתים קרובות גם החיצוניים. כאן אין זו רק שאלה אדמיניסטרטיבית בלבד – בה כרוכה השאלה הבלתי נפתרת של הממלכה העותמנית, שאלת העמים ומלחמתם בעד השלטון.

בימי המשטר הישן, כשכל גלוי חפשי של החיים הצבוריים היה מדוכא בעריצות ובחזק־יד, היתה מלחמה זו מתנהלת במחשכים, במחתרת ומתפרצת מעת לעת בצורת מרידות והתקוממיות מזוינות נגד השלטון המרכזי של התורכים, – ונגמרת במקרה של הצלחה ביציאה גמורה או מעין זו מתחת השעבוד העותמני, ובמקרה של מפלה – – בטבח המוני.

כשהכרז המשטר החדש, לבשה מלחמה זו צורה פרלמנטרית – בהרבה מקומות, כגון אלבניה, חורן, תימן, נשתיירה גם הצורה העתיקה, – ושאלת המרכז והגלילים נעשתה לסלע־המחלקת של המפלגות המדיניות. התורכים הצעירים, כלומר חברי “אחדות וקדמה”, שאפו לרכז את כל הכח והשלטון בידי הרשות העליונה – ז"א בידי התורכים. שאיפה זו היתה הרוח החיה בכל פעולותיהם ומעשיהם של התורכים הצעירים בתקופת ממשלתם הראשונה – בארבע השנים הראשונות להכרזת המשטר החדש.

תחת זה מתנגדיהם, מפלגת “החרות וההסכמה” שנשענו בעיקר על העמים הבלתי תורכים – האלבנים, היונים והערבים – חרתו על דגלם את השיטה הדיצנטרלית, שיטת ההנהגה העצמית של הגלילים וחרות לאומית פחות או יותר רחבה.

התורכים הצעירים, שנשענו על כח־הצבא וחלמו ע"ד שלטון תקיף המושל ביד חזקה ובזרוע נטויה, לא העריכו כראוי את כח־התקוממותם של העמים האחרים. הם שכחו שבמצבה האינטרנציונלי הנוכחי של תורכיה, שעבודה הכספי וחולשתה החצונית והפנימית, יזיק הלחץ הלאומי לתורכיה עצמה יותר משיזיק לעמים הנלחצים, כי כח העמים יפה כאן מכח המדינה, ובהתנגשות שבין שני הכחות הללו נצחו על פי הרוב העמים (היונים, המצרים, עמי הבלקן). תקיפותם ויהירותם של התורכים הצעירים נהפכה להם לרועץ. מצפון נפתחה הרעה. בנשק ביד התקוממו האלבנים נגד ממשלת “אחדות וקדמה” – והשלטון נשמט מתוך ידם. זו היתה פשיטת־הרגל של שאיפותיהם המרכזיות. מקום התורכים הצעירים ירשו בעלי השיטה הדיצנטרלית – אולם כבר אחרו המועד. הלהבה הקיפה את כל הבלקנים ומלחמת העמים פרצה.

התבוסה הנוראה של הצבא העותמני השיבה את השלטון לתורכים הצעירים. לא קשה היה ל“שונא הפנימי” להפיל את ממשלת כיאמל פחה אחרי המפלות העצומות שהנחילו האויב החצוני. כשרק חזרו התורכים הצעירים למקומם בשער הגבוה הודיעו ע“י מחמוד שוכת פשה, שלמרות קשי־המצב החצוני ישתדלו בעיקר להנהיג שנויים ותקונים פנימיים בחיי המדינה. הבטחה זו נתקימה במקצת. הרבה חוקים מועילים נתפרסמו בשנה זו. חוקים חדשים ע”ד הקנין הקרקעי המרחיבים את זכיותיהם של בעלי “אדמת הממשלה” (“מירי”), הכרת האישיות המשפטית של האגודות והחברות בנדון רכישת הקרקעות ואפותיקאות – חוקים שעם כל פגימותיהם וחסרונותיהם הם צעד קדימה בערך לחוקי הקרקע הנושנים, – החוק ע"ד חובת חנוך כללי למתחילים, יסוד שופטי שלום, יצירת נוטריונים ועוד.

הנתוח הבלקני האחרון פקח את עיניהם של התורכים הצעירים: סוף כל סוף נוכחו, שלא די לעשות מהפכה ולהכריז משטר חדש – על הניר…. הצלה ורוח יעמוד רק משנויים עיקריים בכל הבנין המדיני, מן המסד עד הטפחות; דרוש להתקין תכנית רחבה של תקונים בכל המקצעות: בטחון החיים והרכוש, חוקים אזרחיים המתאימים לדרישות הזמן, פקידים ישָרים, משפטי־צדק, הקלת עול המסים הרובץ על השדרות הנמוכות, ביחוד מס העשור המרושש ומחריב את היסודות היותר בריאים ופוריים של המדינה, ואחרון אחרון קשה – פתרון השאלה הלאומית, זה סלע־המגור שאליו התפוצצה כמה פעמים הספינה העותמנית וקברניטיה נטרפו בסערתו.

בפוליטיקה התורכית הלאומית קוו התורכים הצעירים להשען על כח הצבא. המלחמה האחרונה הכשילה את הכח הזה. בשווי־המשקל הפנימי של המדינה התחוללו שנויים עצומים. עמדתו של הגזע השליט נזדעזעה ונתרופפה. מרכז־הכבד עבר מאירופה לאסיה – וכאן עמדה בכל היקפה השאלה הערבית. נתחדדה שאלת הארמינים, העתידים למלא ביחס־הכחות החדש תפקיד גדול בחיי הממלכה, יתר מהראוי להם על פי כחם ומשקלם העצמי. נדמה כאלו נעתקה מקדוניה לערבות אסיה הקטנה. במצב שכזה אין שום אפשרות להמשיך את הפוליטיקה הישנה.

איך תפתור המפלגה השליטה את השאלה הלאומית? איך תשלים בין השאיפות האוטונומיות והסיפַרַטיות של הארמינים והערבים, שנעשו לרגל השנויים הטיריטוריאליים והמדיניים לאדוני המצב – אם לא בפעל הרי זה בכח, – ובין שאיפותיה היא לשמור את ההיגמוניה התורכית ושלמות ואחדות המדינה?

קשה לתת על זה עכשיו תשובה מסוימה, אולם ברור שלָשוב לאחור, לשיטה הקודמת, לא יתכן עוד. שלטון המדינה צריך להעמיד על יסודות חדשים. זכיות העמים והשתתפות האוכלוסים בחיים המדיניים והאדמיניסטרטיביים צריך להרחיב. יסוד ההנהגה העצמית או שלטון הגלילים צריך להגביר על חשבון השלטון המרכזי. הצעד הראשון במהלך זה – לפי שעה רק במקצע האדמיניסטרטיבי – נעשה ע“י החק הזמני החדש ע”ד הנהגת הוליות מיום 13 במרס 1329 (תרע"ג)¹.

 

ב.    🔗

הסדר האדמיניסטרטיבי הנוכחי הנוהג בתורכיה הוקם ע“י חוק הוליות של 7 ג’מאזי אלאחרה שנת 1281 (תרכ"ד) והשלם ע”י החק משנת 1287‎ ² (תר"ל) בימי מלכותו של עבד אלעזיז. עד אז היה שורר המשטר הפיאודלי שהיה מבוסס על השריעת והחוקים העותמנים ומושפע מהסדר הביצנצי והסלדג’וקי – שכני התורכים בתקופת הלידה והגִדול של הממלכה העותמנית. המדינה נחלקה לחלקים קטנים בשם סַנגַ’ק ( سنجاق־דגל) ובראשם עמד סנג’ק ביי. אחרי שנכבשה רומיליה ואנטוליה, ובראשם העמדו שני מצביאים ראשים בשם בֶלֶיר בֵיִי (???)³. מושלי הגלילים לא היו פקידים – אלא כמעט שליטים. הם פקדו את הצבא בשעת מלחמה, ומשלו בגלילים בימי שלום. המושלים האלה ועוזריהם לא היו מקבלים את משכרתם מקופת הממשלה, כנהוג בימינו, אלא הכנסת מסי־הקרקע היתה שיכת להם והם היו נחשבים ל“אדוני האדמה” (إصحاب اراضى) כמעט כל הארצות שכבשו התורכים הכרזה אדמתן בהתאם לחקי השריעת לקנין המדינה (מירי); לבעלי האדמה לא נשארה אלא טובת־ההנאה או הענין השמושי, כלומר הזכות לעבד את האדמה וליהנות מפירותיה. עקב זכות זו הטילה הממשלה על בעלי האדמה מסים וארנוניות שונות. כשמתו הבעלים או כשלא עבדו את אדמתם פקעה זכותם והאדמה חזרה לממשלה ונמכרה במחיר שויה לכל דורש. אולם מסי־הקרקע ופדיון האדמה שהפקעה זכות בעליה (מחלוּל) לא נכנסו לקפת הממשלה – כי אם לרשות המושלים הגליליים, הנציבים, הוזירים ויתר פקידי הממשלה, שהיו מקבלים יחד עם משרותיהם אחוזות נחלה בתור משכרת לכל ימי חייהם.

לפי גדל הכנסת־המסים היתה האדמה מחולקת לשלש מדינות. האדמה שהכניסה בשנה יותר ממאת אלף אַסְפֶר (כחמישית הפרנק) נקראה בשם חאץ (خاص) ונמסרה לוזירים, לבני משפחת השולטן ולמצביאים הראשים. האדמה שהכניסה מעשרים עד מאה אלף אספר נקראה בשם זִעַאמַתּ (زعامت)⁴ ונחלקה בין המפקדים ושרי הצבא הנמוכים וכל מיני הפקידים. בעלי החאץ והזעאמת היו מחויבים לכלכל על חשבונם – בעד כל חמשת אלפי אספר של הכנסת נחלותיהם – פרש מזוין אחד מוכן לקרב. האדמה שהכניסה עד עשרים אלף אספר נקראה בשם תִימַאר (تيمار) ונמסרה לאנשי הצבא שהצטינו בגבורתם במערכות הקרב. אלה היו צריכים לכלכל בעד כל שלשת אלפים אספר – מלבד שלשת האלפים הראשונים – איש צבא אחד. בקרות מלחמה היו הפרשים יוצאים לצבא תחת פקודת ראשיהם ומפקדיהם, מושלי הפלכים (סנג’ק ביי) וראשי המצביאים (בילר ביי).

באופן זה היתה הממלכה תמיד מוכנה לקרב מבלי להוציא אף פרוטה לצרכי כלכלת המחנה. משטר זה התאים לתנאי־חייה של המלוכה העותמנית ולמאורעות ההיסטוריים שבתקופת גדולה וצמיחתה. הודות למשטר זה עלה בידי השבט התורכי הקטן להוריש מפניו את שכניו העצומים – הסלדג’וקים, הביצנצים והערבים ולכונן בזמן קצר את הממלכה העותמנית האדירה שהפילה חתיתה על כל אירופה.

אולם משהגיעה תורכיה למרום גדולתה בימי סלימן המחוקק (בחצי המאה השש עשרה) החל משטר זה להתנון ולהרקב. הכנסות־המסים, שהקדשו עד אז בתור פרס למצביאים והפקידים שהצטינו בעבודתם ובמלחמתם ושהביאה תועלת למדינה – התחילו להעניק למקורבי בית המלכות ולמשרתי החצר. עד אז היו “אדוני האדמה” מתגוררים בעצמם באחוזותיהם ובמחוזי־שלטונם ומשגיחים בעצמם או ע"י באי־כחם הנאמנים על הסדרים והנהגת הקרקעות, ומכיון שמשרתם וכמו כן הכנסתם היתה מובטחת להם לכל ימי חייהם היו משתדלים להנהיג תקונים מועילים ולהיטיב את מצב עובדי־האדמה, בכדי שיתרבו גם הכנסותיהם. “אדוני האדמה” החדשים שהיו רחוקים מאדמתם ושלא היו בטוחים ביום המחרת היו מחכירים את המסים למרבה במחירם, והמוכסים והקבלנים האלה היו מנצלים את האכרים ונוגשים בהם עד כמה שאפשר. פקידי המקום היו עושים יד אחת את המוכסים החומסים והיו מרוששים את האוכלוסין ומחריבים את עשר האדמה. “אדוני האדמה” לא היו מכלכלים על חשבונם את מספר הפרשים הדרוש, וכחה הצבאי של הממלכה נדלדל, עד שבימי מוצטפא השלישי לא יכלו לאסוף יותר מעשרים אלף אנשי צבא יוצאי־מלחמה.

בכל פנות הממלכה נראו אי סדרים ופרעות. במרכז גברה משובת היִנֵיצַ’רים, ובפרובינציה הרימו הפחות והנציבים ראש. הקשר בין עיר הבירה ובין הגלילים נתרופף, וכל פקיד היה עושה כישר בעיניו. הפחות היו נלחמים זה עם זה ולעתים קרובות גם נגד הממשלה המרכזית (גזר פחה בעכו, סלימן פחה בבגדד, מחמד עלי ובנו אברהים במצרים). המשטר הפיאודלי שהלך והתנון משנה לשנה קעקע את הבנין הממלכתי עד היסוד.

קיום המדינה דרש משטר חדש שירכז את כח הממלכה ויכניס סדרים, אחדות וקשר לתוך כל מקצעות ההנהגה.

אחרי נסיונותיו של סלים השלישי שעלו בתהו עלה סוף סוף בידי מחמוד השני להרוס את המשען של המשטר הישן – צבא היניצרים – ולהנהיג תקונים אחדים בסדור הצבא. לאט לאט נגדעה זרועם של השליטים הפיאודלים – מלבד מצרים שרכשה לעצמה שלטון־בית הודות לחריצותו של מחמד עלי וגבורת בנו אברהים.

במקום המשטר הפואודלי הוקם סדר אדמיניסטרטיבי חדש לפי דוגמת הסדר ששרר אז בצרפת. בשנת 1281 (תרכד) נתפרסם החוק המחלק את כל המדינה לולָיות (ولايات) הוליות ללוא או סנג’ק (لوا) פלך). הלוא – לקזא (قضا מחוז) והקזא לנַחִיָה (ناحية) והנחיה לקריה (قرية כפר). כל אלה אינם אישיות משפטיות המנהלות בעצמן את עניניהן, אלא יחידות אדמיניסטרטיביות המתנהלות על ידי פקידים ממונים. המושל בוליה הוא הוָלי (والى), בסנג’ק – המֻתַצַרף (متصرف), בקזא – הקַיִמַקַם (قايمقام, בנחיה – המדיר (مديره) ובכפר המכתרים⁵ (يئت اختيريه) כל אחד מהאחרונים עומד תחת פקודת הקודם לו ונשמע למצוותיו. הפקיד העליון יכל לסתור לשנות ולהפר את מעשיו ופקודותיו של הפקידים הנמוכים, באפן שהנהגת כל עניני הוליה מתרכזת בידי הולי, התלוי אף הוא בדעת הממשלה המרכזית. וכאן נפלה הממשלה מתוך קצוניות אחת לזו שכנגדה. כל עניני הממלכה, אף היותר פעוטים, התרכזו בידי הרשות העליונה. השער הגבה התאמץ להוריד עד אפס את חפשת הגלילים ומושליהם ולהגביר את שלטונו הוא עד כמה שידו מגעת. השלטון המרכזי היה מפקח ומשגיח על כל צעד ושעל של הפקידים הנמוכים – ולא שם לב לזה, שהרפואה גרועה מעצם המכה. השגחת הרשות העליונה לא יכלה למנוע מפני מעשי הזדון ושרירות־הלב של הפקידים, כי הללו ידעו תמיד איך לחפות על מעשיהם הפליליים; חסרון דעת הקהל ורחוק המקום היו בעוזרם.

התערבות של הממשלה המרכזית בכל פרטי ההנהגה במקום להועיל היתה רק מזיקה לה לעצמה. מכיון שהיתה עסוקה תמיד בפרטים חסרי־ערך של חיי הפרובינציה, לא יכלה לטפל כראוי בשאלות היסודיות של חיי הממלכה. התערבות זו גרמה גם להחלשת האיניציאטיבה של הפקידים הגליליים, שלא יכלו לעשות אף צעד אחד על דעת עצמם, והמיתה את רצון המושלים החרוצים שיכלו וחפצו להביא תועלת למקום משרתם. מרכזיות קצונית זו הועילה רק לחנך פקידים עצלים ובוערים, שכל מזמתם לבצע בצע ולהתעלות בעיני ראשיהם ע"י חנפה ושחד.

האוכלוסין היו מרוחקים מהשתתפות בעניני ההנהגה. החוק אמנם יסד מועצה כללית מנבחרי הוליה, חצים מושלימים וחצים בלתי־מושלימים, שנתאספו פעם בשנה במשך ארבעים יום לדון ע"ד תקון הדרכים, שמירת בניני העיר הכלליים, הרחבת המסחר ועבודת האדמה וחלוקת המסים (החוק הנזכר, סעיפי 25–28)⁶, אולם להחלטות המועצה לא היה כל ממש: המועצה הורשתה רק לחוות דעתה בענינים הנזכרים ולשלח חות דעתה במזבטה לממשלה המרכזית.

החוק של 9 כַּנוּן תַנִי 1286 (תר"ל) רכך קצת את החומרות של החוק הקודם, התקין את הנהגת העיריה, והרחיב את תפקיד המועצה הכללית – אולם לא נתן לה גם דעה מחלטת ומכרעת. כח המלוא והקיום נשאר שוב בידי השלטון המרכזי.

בשנת 1293 (תרל"ו) הכרזה בפעם הראשונה הקונסטיטוציה התורכית. במאמר המלכות שיצא על שם הוזיר הגדול מִדְחַת פשה מדֻבּר על הצרך בהרחבת יפוי־הכח של הנהגת הוליות “מבלי להפחית יחד עם זה את זכיות המרכז”⁷. הסעיף 108 של הקונסטיטוציה דורש בפירוש ש“הנהגת הוליות תהא מבוססת על יסוד הרחבת יפוי־הכח וחלוקת התפקידים”. תפקיד המועצה הכללית ויפוי כחה, אפן הבחירות וסדר עבודתה יקבעו בחוק מיוחד שיתפרסם בענין זה. חוק זה שדרשה הקונסטיטוציה לא נערך כשם שהקונסטיטוציה גופה לא האריכה ימים. המרכזיות הקצונית נשארה בתקפה ולא עוד אלא שנתגברה בימי שלטונו של עבד אל חמיד.

משהכרזה שנית הקונסטיטוציה התורכית לפני חמש שנים לא יכלו כמובן לעבור בלי תשומת לב על שאלה זו. נערכה הצעת־חוק בסדר הנהגת הוליות דומה לחוק הוליות החדש והוכנסה לבית המורשים.

אך גם הממשלה וגם הצירים של “אחדות וקדמה” לא מצאו לנחוץ להחיש קבלת החוק הזה; המרכזיות של המשטר הישן התאימה בכל למגמותיהם ושאיפותיהם של התורכים הצעירים. עברו ארבע שנים, בית־המורשים נסגר – והצעת־החוק לא יצאה מכלל הצעה, עד שבאו כחתף המאורעות האחרונים ודחקו את הקץ. מבלי להמתין עוד לאספת בית־המורשים מהרה הממשלה ופרסמה את חוק־הוליות החדש בתור חוק זמני בתקף הסעיף 36 של החקה היסודית, המתיר לסוד־הוזירים לפרסם בזמן שבית המורשים סגור חוקים זמנים “שיש בהם צרך הכרחי, בכדי להציל את המדינה מסכנה הנשקפת לה”…

 

ג.    🔗

שלטון המרכז במשטר האדמיניסטרטיבי הניח את מקומו להנהגה עצמית גלילית. עד כאן ראינו את סבות התמורה הזאת והשתלשלותה ההיסטורית. בכדי שנעריך כראוי את התוצאות של חלופי־שיטה אלה צריך להקדים דברים אחדים על טיבן ויסודן של שתי השיטות הנזכרות.

בדברי ימיה של כל מדינה אנו מוצאים תנועה של התרכזות, שאיפת החלקים הבודדים והנפרדים להתחבר ולהתאחד. המדינה גופא היא תוצאה של התרכזות כלכלית וחברתית. כל מדינה היתה בראשיתה מעין מדינה פדרלית, ביחוד אותן המדינות שנתהוו מתוך פרוצס היסטורי אטי בתנאים נורמליים. בימים הקדמונים נתהוו המדינות ע"י התחברותם של שבטים שארי־בשר או כפרים שכנים אחדים והתרכזותם תחת שלטון אחד. המדינה העברית הקדומה בימי שאול ודוד נולדה מתוך התמזגותם של השבטים הנפרדים, שנתחברו זה לזה תחת הלחץ של העמים מסביב. ימי הבינים מלאים מלחמה בלתי פוסקת בין מגמת המרכזיות של השלטון העליון ובין מגמת הפירוד של המושלים הפיאודלים. התקדמות המעמד העירוני וצמיחת המשטר הרכושני סיעו בידי השליטים לבסס את המדינה המודרנית על אשיות המרכזיות.

התרכזות זו, בין בתקופה הקדומה ובין בזמן החדש, היתה מתחלה רק מדינית בלבד, כלומר מצטמצמת רק בתחומי סדור שאלת השלטון והחסן המדיני: הגנת הממלכה כלפי חוץ ושמירת הסדר והמנוחה כלפי פנים⁸. תוצאותיה – הרכזת כחות הצבא, המשטרה ובתי־המשפט והעמדתם תחת רשות אחת, סדר אחד וחוק אחד.

אולם בעקבות ההתרכזות המדינית באה גם ההתרכזות האדמיניסטרטיבית. לרגלי ההרכזה המדינית ויצירת תנאים שוים בכל חלקי המדינה נולד מגע ומשא תמידי בין אישי־החברה, נקבעים יחוסים הדדיים חדגוניים, הרבה צרכים ומחסורים שהיו עד כה אישיים ופרטיים נעשים כלליים ומשותפים – – וע“י כך נולדה ההספקה הצבורית, זאת אומרת הספקתם המסודרת והתדירית של צרכי־הצבור ע”י הסתדרות צבורית או פקידית. מצד אחד שואפת הממשלה לקשור אליה את הנתינים, מאידך גיסא שואפים הנתינים להשתחרר מעול ספוק המחסורים המשתפים פחות או יותר. שתי השאיפות הללו מקבילות, משלימוֹת זו את זו, והממלכה מתחילה לספק את הצרכים הכלליים ע“י פקידיה ועושה־דברה. בתחלה מתמלאה הספקה צבורית זו רק בתחום מצומצם ע”י הרָשות המקומית. אך לרגל הנחיצות של סדור וקביעות, בקרת והשגחה במלוא העבודות הצבוריות הולכת ונבראת רָשות מרכָּזית תקיפה של המדינה, השופכת את שלטונה על הרשיות המקומיות.

בעת ובעונה אחת עם פרוצס־ההתרכזות מתחולל הפרוצס של התרבות התפקידים של הרָשות. שדה פעולת הפקידות מתרחב ומתפשט בלי הרף; הרשות מתחילה להתערב בכל מקצעות החיים החברתיים, הכלכליים והרוחניים של אישי החברה. אין המדינה החדשה מסתפקת עוד בתפקידה הקדום והיסודי, בתפקיד של איש־צבא ושומר־הסדר. במשטר הרכושני, שהקבלנות הגדולה נעשתה לב“כ היותר אדיר, היתה המדינה גופא לקבלן היותר עצום. המדינה בונה מסלות ברזל, מכוננת בתי פוסטה, טלגרף וטיליפון, סוללת דרכים, חופרת תעלות, מתקינה נמלים, גשרים, מיסדת בתי־אולפנה מכל המינים, מטפלת בפילנטרופיה, בבתי־חולים ומוסדות של חסד, מפקחת על בריאות העם והיגינה צבורית, מיבשת בצות ונוטעת יערים, מרחיבה את התעשיה, המסחר ועבודת האדמה, מספיקה קרדיט ועוסקת בבנקים, שולטת בנכסים עצומים, גובה בכל שנה מאת העם מליארדים ע”י מסים וארנוניות ומכס וכל מיני מנופולין, מתערבת ביחוסי הרכוש והעבודה ומכלכלת מחנה אדיר של פקידים ומשרתים. ופעולה זו הולכת ומתרכבת ומתרבה בה במדה שהיחוסים החברתים של החברה הרכושנית הולכים ומסתבכים והטיכניקה והקולטורה משתלמות ומשתכללות.

הממשלה השואפת לרכז בידה את כח השלטון והשפעה על העם מספיקה בעצמה את כל העבודות הצבוריות הנזכרות. היא מיַחדת לעצמה את הזכות ויפוי־הכח לסדר את ההספקה הצבורית רק על פי החלטותיה ומנוייה, ומנפולין זה של הרשות העליונה בספוק הצרכים הצבוריים – זוהי המרכזיות האדמיניסטרטיבית.

כל הפקידים המסדרים את ההספקה הצבורית, המוציאים אותה לפעל ומפקחים על טיב מלואה – מתמנים ע"י הממשלה המרכזית או באי־כחה הישרים. האוכלוסין אינם רשאים לבחור בפקידים האלה. בין הפקידים נקבעת שלשלת של משרות. כל פקיד תלוי בדעת העומד על גבו, וזה נשמע למי שלמעלה הימנו וכך הלאה עד שמגיעים לפמליא של מעלה – הממשלה המרכזית.

ההספקה הצבורית אינה אפשרית בלי התבוננות ושקול הדעת, אשור והחלטה קבועה. כשצריך ליבש, למשל, בצה צריכים קדם־כל לאשר שהבצה היא בצה ושהיא טעונה יבוש, צריכים לקצב כסף להוצאות־העבודה. מי הוא המחליט בנדון זה? במשטר המרכזי מיוחד יפוי־כח זה לקבל החלטה רק לרָשות העליונה. הפקידים הרואים צרך באיזו עבודה צבורית שהיא אינם יכלים למלאה בלי נטילת־רשות המרכז והחלטתו.

כל עבודה צבורית זקוקה לאמצעים חמריים וכספיים. הפקידות אין לה משלה לא כלום. היא נוטלת הכל מאת היחידים ע“י מסים. יש עבודות כאלו שאינן אפשריות בלי כפיה המכוונת כלפי האישים הפרטיים. כשנחוץ לבנות מסלת־ברזל צריכים מקדם לרכוש את רצועת האדמה שבה תעבור המסלה. אם הבעלים אינם מתרַצים להוציא מרשותם את נחלתם כופין אותם וקונים את אדמתם בעל כרחם, ז”א עושים אכספרופריאציה. אולם לא כל אחד רשאי להטיל מסים או להשתמש בזכות הכפיה. במשטר המרכזי מסורה זכות זו רק לפקידות המרכזית.

הרשות העליונה במשטר המרכזי מרכזת, איפוא, בידיה את זכות וכח הכפיה, הטלת המסים, מנוי־הפקידים וקבלת־החלטה בסדור ההספקה הצבורית. ועל ידי כך היא נעשית לכח היותר אדיר ומשפיע במדינה.

אולם שאיפת הפקידות העליונה להרכיז בידה את כל ההנהגה מתנגשת במכשולים חברתיים וטיכניים והיא נאלצת סוף סוף לותר על חלק גדול מיפוי־כחה לטובת הרָשות המקומית או אוכלוסי המקום. פעולות המרכז הן מטבען חד־גוניות. אבל יש מפעלים שאינם סובלים את החד־גוניות, אך להפך צריכים להסתגל לתנאים המיוחדים של כל מקום ומקום. אמצעי שמירת הבריאות באקלים חם אינם דומים לאמצעים שבאקלים קר. לא הרי העבודות הצבוריות במחוזים הפבריקאים כהרי העבודות הצבוריות בגלילים החקלאים. מוסדי העזרה ההדדית מועילים רק כשהם מקבילים ומתאימים לתנאים הטבעיים והכלכליים של כל מחוז ומחוז. השלטון המרכזי אינו בר־הכי בסדור המפעלים האלה. בהכרח הוא צריך לסמוך על הרשות המקומית.–

שאיפת ההרכזה מתנגשת בנגוד עצום גם מצד דעת־הקהל העממית. הרעיון הדימוקרטי המונח ביסוד החיים המודירניים אינו סובל את האפיטרופסות הפקידית הכרוכה במשטר האדמיניסטרטיבי המרכזי. ההכרה העצמית של האוכלוסים מתקוממת נגד התערבותה התמידית של הממשלה בספוק הצרכים הצבוריים, התערבות זו הממיתה את רוח היזמה של האוכלוסין, מחלישה את חוש הצבוריות ומפריעה את שווי־המשקל של החיים המדיניים. הצבור מתאמץ להשתחרר מעול האפיטרופסות והוא מתחיל לסדר בעצמו את עניניו וצרכיו המשותפים. צעד אחר צעד הוא כובש לעצמו את זכות ההנהגה העצמית.

כל מפעלי ההספקה הצבורית שיש בהם מצרכי המקום כגון עזרה הדדית, הרחבת חרשת המעשה, המסחר והתעשיה החקלאית, מתמלאות ע"י ההנהגה העצמית המקומית, העירונית או הגלילית. כל שאלות ההספקה־הצבורית המקומית נדונות ומחלטות במועצות נבחרי המקום. הפקידים הממלאים והמקימים את ההחלטות הם באי־כח אוכלוסי המקום ואחראים לפניהם. למועצות יש הזכות להטיל מסים ולהשתמש בשעת הצרך – לתועלת הצבור – בכח הכפיה בלי נטילת רשות מהרשות המרכזית. השלטון המרכזי אין לו אלא זכות ההשגחה הכללית על פעולות ההנהגה המקומית. התערבותו היא רק שלילית. הוא רשאי לפעמים לבלי לאשר איזו החלטה הטעונה אשור של המועצה העירונית או הגלילית, אך אין הוא יכל לקבל בנדון זה החלטה אחרת, שאלמלא כך היו המועצות מתהפכות לאורגנים מיעצים וכח ההכרעה היה שוב מתרכז בידי הרשות העליונה.

מלבד שיטת ההנהגה העצמית, המשתפת את האוכלוסין בסדור ההספקה הצבורית ע"י נבחריהם ובאי־כחם, יש עוד אמצעי אדמיניסטרטיבי, המחליש את התוצאות המזיקות הכרוכות בעקבות המרכזיות הקצונית – וזהו להרחיב את יפוי־כחם של הפקידים המקומיים, שלא יצטרכו ליטול תמיד רשות מאת הפקידות המרכזית. כאן נשאר כח ההחלטה והפעולה שוב בידי פקידים ממונים, אך אינו מתרכז עוד במקום אחד. הפקידים המקומיים מורשים לעשות ולפעול על דעת עצמם ואחריותם, יפוי־כחם מתרחב ומתגדל. כפי שמפורש בהקדמה לחק הוליות החדש, “מיוסדה הנהגת הוליות על אשיות הרחבת יפוי הכח וחלוקת התפקידים בהתאם לסעיף המאה ושמונה של החוקה היסודית”.

 

ד.    🔗

החוק החדש מיום 13 מרט 1329 (תרע"ג) מרחיב במדה ידועה את הרשאתם ויפוי־כחם של מושלי הוליות (הולים), משתף את אוכלוסי הוליה בהנהגת הענינים הגליליים ומבטיח את השגחת באי־כחם ונבחריהם של התושבים על פעולות הולי בכל מה שנוגע למלוא ההספקה הצבורית המקומית.

לרגל זה קבלה הוליה אופי דו־פרצופין:

א) בתור חלק בלתי נפרד של המדינה.

ב) בתור קבוץ צבורי בעל אישיות משפטית העומד ברשות עצמו.

בתור חלק בלתי נפרד של המדינה משועבדת הוליה לגמרי לרצון השלטון העליון של הממלכה העותמנית ותלויה בדעת האורגנים המרכזיים שלה. בתור אישיות מיוחדת יפה כחה של הוליה לסדר בעצמה את עניניה ומפעליה, להביע משאלות ידועות, להציע דרישות שונות והעיקר לקבל החלטות חיוביות, בתחומים שהגדרו ע"י החק. הממשלה המרכזית יכלה במקרים ידועים להפר החלטות אלו, בתוקף זכות הויטו שלה, אך אין היא יכלה לשנותן ולקבל במקומן החלטות אחרות.

בהתאם לדו־פרצופיותה של הוליה נחלקו בתפקידים השונים המתמלאים ע"י הרשות הגלילית לשנים.

א) המפעלים והעבודות הצבוריים הכלליים של הוליה מתמלאים ע"י פקידים הנמנים מטעם הממשלה המרכזית והאחראים אך ורק לפניה. בנדון זה באות כל ההוראות והפקודות מהמרכז.

ב) ההספקה הצבורית המקומית של הוליה, המתמלאת בפעל כמו כן ע"י פקידים ממונים, אבל לפי הוראותיהם והחלטותיהם של נבחרי הוליה ותחת השגחתם התמידית. בקיום ההחלטות ובמלוא העבודות אחראים הפקידים לא רק לפני הממשלה אך קדם כל לפני באי־כח הוליה – המועצה הכללית. (מג’לס עֻמומי) והועדה הגלילית (אַנְגֻ’מַן וַלָיַת.)

במקום רשות אחת יש מעכשיו בוליות שתי רשיות: רשות היחיד של מושל הוליה (הולי) או ההנהגה הפקידית, ורשות הרבים של אוכלוסי המקום או ההנהגה העצמית. התחומים של שתי הרשיות הללו נגדרו ונקבעו בחק החדש המחולק לפי זה לשני פרקים. הפרק הראשון (סעיפי 1־74) כולל סדרי ההנהגה הפקידית, והפרק השני – ההנהגה העצמית של הוליה.

החלוקה האדמיניסטרטיבית, שהתקין חק־הוליות מיום 7 ג’מאזי אל אחרה שנת 1281 (תרכ"ד), נשתמרה גם בחק החדש. כמקדם נחלקת כל המדינה לוַלָיות⁹ הוליה ללִוַא, הלוא לקַזַא, הקזא לנַחִיָה, הנחיה לקריות (כפרים). הלוא שאינה תלויה בדעת הוליה, כגון ירושלם, דינה כוִלָיה לכל דבר. כל עניני הוליה (בתור יחידה אדמיניסטרטיבית), הלוא והקזא מתכלכלים ע“י פקידים יחידים הנמנים מטעם הממשלה ומועצת־הפקידות (מג’לס אִדָרַה) ע”ד סדר הנהגת הנחיה הולך ונערך עתה חוק חדש. הקריה, השלב התחתון בסולם האדמיניסטרטיבי, מתנהלת ע"י מוכתרים נבחרים מתושבי הכפר.

חק־הוליות – בפרק הראשון – קובע ומפרט סדר מנוי־הפקידים ופטוריהם, תפקידם ויפוי־כחם, חובותיהם וזכיותיהם, יחוסיהם ההדדיים ואחריותם. כל הפרטים האלה אינם מעניננו. הדבר היחיד המענין אותנו בפרק זה הוא – מועצת־הפקידות (מג’לס אידרה), הסתדרותה ותפקידה.

מועצה זו הוא פרי חק־הוליות הראשון משנת 1281 (תרכ"ד). החק החדש כמעט שלא נגע במוסד זה. הסתדרותו והרכבתו נשתמרו בצורתם העתיקה שהטבעה לפני חמשים שנה. החק החדש רק שנה במקצת את תפקידה ויפוי־כחה. מצד אחד צמצם את חוג־פעולותיה. בכל הענינים, שהפריש החק החדש בשביל ההנהגה העצמית ומוסד־הנבחרים שלה המועצה הכללית (מג’לס עמומי), אין מועצת־הפקידות רשאית להתערב ולחות דעה. תחת זה הגדל יפוי־כחה בכל אותן השאלות השאלות הנכנסות לתחום משאה־ומתנה. לפי החק הישן היה מג’לס זה נמצא בלִוְיַת הולי, המתצרף והקימקם בכדי להאיר עיניהם בשאלות אדמיניסטרטיביות שונות. החלטותיה היו מעין עצה טובה, וביד הולי (וכמו כן המתצרף והקימקם) היתה הברירה לקרב או לרחק. מעכשיו מועצת־הפקידות אחראית בעד החלטותיה, שיש להן כח מכריע ומחיב.

המועצה, כמו מקדם, ממלאה תפקיד של בית־משפט אדמיניסטרטיבי. היא שופטת את הפקידים שמעלו במשרתם, כמו כן היא מבקרת את תלונות האנשים הפרטיים הקובלים על מעשי הרשות המקומית והחלטותיה. תפקידה השני הוא לערוך ולתכן את תנאי החוזים והאמנות בנוגע לכל מיני מכירות או קניות פומביות של הרשות: החכרת מס העשור ויתר הארנוניות לכל המרבה במחירם, השגחה על גבית מס העשור שלא נתן בחכירה, להקציב מקום בשביל בתי־הקברות, ולפקח על נכסי המדינה, דניידי ודלא ניידי.

המועצה מרכבת משני מיני חברים. א) “חברים טבעיים”: הולי או סגנו, המזכיר (מֶכתובג’י), מנהל החשבונות (דפתרדַר), פקיד ההשכלה, המהנדס הראשי, פקיד החקלאות (זִרַעַת מדורי), השופט הדתי (נאַיב), המופתי והראשים הרוחניים של העדות הבלתי מושלימיות. ב) ארבעה “חברים נבחרים”. הזכות להבחר יש לתושבי מרכז הולית, הלוא או הקזא, נתינים עותמנים, מבני שלשים ומעלה היודעים קרוא וכתוב והמשלמים בשנה לא פחות מחמש מאות גרוש מס ישר. אליבא דאמת אין החברים האלה נבחרים אלא נמנים מטעם הממשלה, כפי שנראה מסדר “הבחירה”. לפני הבחירה מזדמנים החברים “הטבעיים” של המועצה בתור “ועד בורר” (מג’לס תפריק) ועורכים רשימת מועמדים, פי שלש מהמספר הדרוש; רשימה זו נשלחת לחברי מועצת־הפקידות שבמרכזי הלוא ולעיריה שבמרכז הוליה, והם בוררים מתוך הרשימה שני שלישים. “הועד הבורר” מגיש רשימת הנבחרים לולי, והוא בורר מתוכם את השליש הדרוש. השער הגבה מאשר את “בחירות” הולי, ו“הנבחרים” נעשים לחברי המועצה¹⁰.

פעם בשתי שנים יוצאים שני חברים ובמקומם נבחרים חדשים. מותר גם לבחר ביוצאים שנית. במקום שהישוב מעורב (מושלימים ובלתי מושלימים) בוחרים בשנים חברים מושלימים ובשנים – בלתי מושלימים. במקום שיש עדות בלתי מושלימיות אחדות בוחרים מכל אחת לפי ערך נפשותיה¹¹.

מועצת־הפקידות נמצאת לא רק בלוית הולי, אך גם בלוית המתצרף והקימם במרכזי הלוא והקזא. הרכבתן ותפקידן ואפן בחירת חבריהן שוה כמעט בכל מקום.

מועצה זו, למרות אפיה הקבוצי, אינה אלא אורגן הרשות האדמיניסטרטיבית. כל עניני ההנהגה העצמית של הוליה הם מחוץ לגדר השפעתה ומשאה ומתנה.

 

ה.    🔗

הפרק השני של החק, הקובע את סדרי ההנהגה העצמית, מתחיל במלים הללו: “הוליה היא אישיות משפטית השולטת בנכסי דניידי ודלא ניידי וממלאת תפקידים מיוחדים, מסוימים ומגבלים ע”י החק הנוכחי“. (סעיף 75). עד התפרסם החק הזה הכיר המשפט העותמני רק באישיותם המשפטית של המדינה, העיריה, הבנק החקלאי. רק המוסדים הללו הורשו ללוות ולהלוות, לעמוד בבית דין בתור תובע ונתבע, לרכוש ולהקנות נכסים, לתכן תקציב מיוחד ולהוציא ולהכניס בגדר התקציב המקבל. הוליה לא היתה עצמיות משפטית מיוחדת. כל חייה המשפטים והאדמיניסטרטיביים היו שלובים וכלולים בחיים הכלליים של המדינה. בין בחק הוליות משנת 1281 ובין בחק המאוחר משנת 1287 יש אמנם סעיפים אחדים ע”ד העבודות הצבוריות המיוחדות לוליה הנדונית במועצה הכללית (מגלס עממי). אולם למגלס זה, כמו שהזכרנו לעיל, לא היה כח מכריע. החלטותיו היו זקוקות לאשור הממשלה המרכזית. המגלס היה מגיש תוצאות משאו ומתנו לולי, וזה היה ממציא אותן לממשלה. ההחלטות נדונו שנית במועצת־הממלכה (שוּרַאי־דְוֶלֶת), ואלו שזכו להתאשר נתפרסמו במאמר המלכות והוכנסו לתוך התקציב הכללי של המדינה ובאפן זה הוצאו לפעל. על פי הרב לא היתה הממשלה שמה כלל לב לכל אותן ה“מזבטות”, שהיו מתגוללות שנים שלמות במשרדי וזרת הפנים או מועצת הממלכה עד שנרקבו או נאכלו ע"י העכברים.

עכשיו העמדה הוליה ברשות עצמה. חייה הפרטיים נפרדו מחיי המדינה. מעכשיו יש לוליה תקציב פרטי, מקורות הכנסה מיוחדים והוצאות קבועות תמידיות. סכום ידוע של עבודות צבוריות נמסר לרשות הפרטית. היא רשאית לרכוש נכסים ולהגן על עניניה בערכאות. יש לה אורגנים עצמיים מיוחדים, שדעתם מכרעת בכל השאלות הפנימיות, של חיי הוליה, ואין החלטותיהם צריכות לאשור מגבה, מלבד במקרים יוצאים מן הכלל.

האורגנים העצמיים של הוליה המנהלים את עניניה הפרטיים הם המועצה הכללית, הועדה הגלילית והולי.

המועצה הכללית מתקנת את התקציב הפרטי של הוליה ומסדרת את העבודות הצבוריות המקומיות. הולי מקים ומוציא לפעל את החלטות המועצות ומגשים את התקציב. הועדה הגלילית מפקחת ומשגיחה על פעולות הולי.

_________

ההנהגה החדשה של הוליה מיוסדת, כאמור, על יסוד “חלוקת־התפקידים”. כל אותם התפקידים המגלמים את חסנה ותקפה המדיני של הממלכה, כגון עניני הצבא, הצי והיחוסים הדפלומטיים, בתי־המשפט והמשטרה, חקיקת חקים והטלת מסים, כל העבודות הצבוריות הכבירות, המתנות את פריחתה והתקדמותה הכלכלית והרוחנית של כל המדינה בשלמותה, כגון מסלות ברזל ונמלים, וכן גם ההשכלה הגבהה, וכל המפעלים הכלליים הדורשים סדר, קביעות וחד גוניות, כגון הפוסטה והטלגרף – מיוחדים לשלטון המרכזי. ההנהגה העצמית אין לה אלא ספוק הצרכים המקומיים. בכדי למנע את הסגת הגבולים וערבוב התחומים של שתי הרשיות הנזכרות מפרט החק את העבודות הצבוריות שמלואן נמסר לוליה אחת אחת.

1) תקון הדרכים. הדרכים המחברים שתי וליות שונות נשארות כמקדם ברשות וזרת התועלת הצבורית. רק הדרכים הפנימיים של הוליה, סלילתם, תקנתם ושמירתם, עברו לרשות ההנהגה העצמית.

2) יבוש הבצות והאגמים, התקנת השקאה מלאכותית ע"י חפירת תעלות, מנהרות ונחלים שאין להם בעלים – בתנאי שלא ישתנה לרגל זה זרם הנהר ולא יולד איזה הפסד ונזק צבורי. ההנהגה העצמית ממלאה בעצמה עבודה זו לפי מדת היכלת של התקציב הגלילי או מוסרתה לקבלים וחוכרים.

3) נתינת רשיונות וקונצסיות לבנית טרמים בכח סוסים, גז וחשמל בערים ובכרכים, הארת הרחובות, הספקת מי שתיה. המועצה הכללית מורשה לתת קונצסיות אלו רק לזמן של ארבעים שנה, ובתנאי שההכנסה תהא מקדשת לשלטון העיריה. הקונצסיות לזמן יותר ארוך צריכות אשור מאת הממשלה המרכזית. המועצה הכללית נותנת גם רשיונות לפתח פבריקאות שונות ולהעביד אוטומובילים, אומניבוסים וקרונות – בתוך הוליה.

נצול מי הנהרות בשביל השקאה מלאכותית ע“י מכונות מוטוריות – בתנאי שלא יפחתו מי הנהר ולא תסבול ע”י כך תנועת הספינות או הסירות – זקוק כמו כן לרשיון המועצה הכללית.

4) יסוד חוות מופתיות ותחנות נסיונות, בתי ספר לעבודת האדמה וגדול בהמות, פתיחת בתי מסחר של מכשירים ומכונות חקלאיים והשכרתם לעובדי האדמה, סדור תערוכות והתחרות של תנובת הארץ ובהמות הבית, מתן פרסים, חלוקת זריעות ושתילים בחנם בכדי להשביח את מיני־הצמחים והכנסת מקצעות חדשים המתאימים לאקלימה של הוליה, נטיעת יערות בכל המקומות הראויים לכך, השבחת עצי הפרי המקומיים, כגון בתי נכות חקלאיים ויסוד חברות של עזרה הדדית. בנדון זה אין החק מגביל את כח־הרשאתה של המועצה הכללית כנראה מהפסוק האחרון של הסעיף הנוכחי: “ובכלל לאחוז בכל אמצעים המכשירים את התקדמותה החקלאית של הוליה”.

5) פתיחת בתי ספר למלאכה, יסוד לשכת־אוֹמנותיות, סדור תערוכות של חרשת־המעשה בכדי לפתח את התעשיה המקומית, קביעת פרסים לאומנים המצטינים במלאכתם, וכן גם יסוד בתי נכות של התעשיה המקומית.

6) יסוד לשכות מסחריות לבורסאות, קביעת שוקים וירידים ובכלל לאחוז בכל האמצעים המכשירים [ו]מרחיבים את המסחר והמרבים את העשר המקומי.

7) יסוד בתי־אולפנא כלליים בכדי להבטיח את החנוך האלמנטרי הכללי ובשעת הצרך – בתי־ספר [מ]טולטלים¹², וכן גם ב“ס בינונים בעלי חמש מחלקות וסמינרים למורים, פתיחת בתי ספר ערביים מיוחדים לפועלים ועניי־העם”.

8) יסוד בתי־חסד והיגיינה שונים, כגון מחסה־[י]תומים, בתי חולים, מושבי־זקנים. “המועצה הכללית” [ת]ורשה להכיר באישיותם המשפטית של המוסדות ולהעמידם ברשות עצמם, בהספיקה להם מקורות־הכנסה וזכות־התקציב.

9) ההשגחה והפקוח על כל הנכסים, הקרקעות [וה]מטלטלים, השיכים לוליה, לקיחתם וממכרם, הנהלת [ה]מוסדות והמפעלים הצבורים וקביעת סדריהם.

אלה המה התפקידים העיקריים של ההנהגה העצמית בגלילים. כפי שאנו רואים מקפת פעולת [ה]שלטון העצמי כל ענפי המשק העממי בעיר ובכפר [וי]פוי־כח האורגנים המקומיים בתחומים המסוימים [הל]לו כמעט שאינו מגבל.

 

ו.    🔗

החק שהניק לוליה כח־הרשעה וחפש־הפעולה [במי]דה רחבה שכזו צריך היה, כמובן, להבטיח גם [את] היכלת החמרית ואמצעי־הקיום לאורגנים הפועלים […] הוליה למלא את תפקידם. זכות־התקציב היא, איפוא, מסקנה הכרחית של העמדת הוליה ברשות עצמה.

התקציב הפרטי, רשימת ההכנסות וההוצאות, של הוליה נערך כתקציב הממלכתי רק לשנה אחת ונחלק לשנים: התקציב הרגיל והתקציב היוצא מן הכלל. התקציב הרגיל נועד לספוק הצרכים התמידיים ההכרחיים של הוליה. התקציב היוצא מן הכלל – הצרכים המקריים והזמניים.

הכנסות הוליה אפשר לחלק לשלשה סוגים שונים. א) חלק ממסי המדינה הכלליים, שנגבו עד עתה לטובת גנזי הממלכה ושנמסרו עכשיו לקפת הוליה. ב) מסים מיוחדים לוליה, שנתחדשו ע"י החק הנוכחי. ג) הכנסות פרטיות של הוליה.

לתוך הסוג הראשון נכנסות ההכנסות הללו (בתקציב הרגיל):

1) הסכומים הנוספים למס העשור והוירגו בתור תמיכה לקפת ההשכלה והבנק האגררי (معارف ومنافع حصة اعانه)

כידוע גובים בתור מס העשור לא החלק העשירי של היבול כי אם החלק השמיני, ז“א % ½12 מההכנסה הבלתי נקיה. לפי הפקודה הטלגרפית של “השער הגבה” מיום 25 מרט שנת 1322 (תרס"ו) נחלק מס העשור באפן זה ½10 אחוזים הולכים ישר לגנזי הממלכה, חצי אחוז מקדש לקפת־הצבא, אחוז אחד לקפת ההשכלה וחצי אחוז לבנק האגררי. חק הוליות החדש מוסר את חלקי קפת ההשכלה והבנק האגררי ז”א 12 אחוזים למאה מכל הכנסות העשור לרשות ההנהגה העצמית הגלילית. בשנים האחרונות הגיע סכום זה בערך לשבעים וחמשה מליון גרוש “צאה”.

2) מס הדרכים והמעברות. מס זה נקצב ונערך בתקציב הכללי של המדינה לטובת הוליות. המועצה הכללית רשאית להגדיל מס זה במכסת מחיר ארבעת ימי עבודה של פועל פשוט באותה הוליה.

3) הסכומים שיעניק התקציב הכללי בתור סיוע ותמיכה בשביל ההוצאות הרגילות של הוליה בשעת הצרך.

4) הוספה למס השחיטה (“זַבְּחִיָה”). עצם מס השחיטה נגבה לטובת שלטון העיריה.

מהסוג השני אנו מוצאים רק מס אחד:

5) “אחוזים נוספים” למסים הבלתי אמצעים בערך המכסימום הנקבע ע"י החק. (“אחוז נוסף” זה חלק המאה של המסים הנפרעים לטובת המדינה). החק מיום 23 מרט שנת 1329 קצב את המכסימום הזה במכסת ½7 אחוזים למאה. באפן זה יכלה המועצה הכללית להוסיף על כל מאה גרוש של מס הקרקע, מס הבתים, מס ההכנסות ויתר המסים הבלתי אמצעיים עוד ½7 גרוש לטובת הוליה.

כל שאר ההכנסות הן מהסוג השלישי:

6) הפרות והקרן של נכסי הוליה.

7) ההכנסות והרווחים ושכר החכירה של המפעלים הצבוריים הגליליים.

8) שכר הרשיונות (מחמש עד חמשים לי"ת) לבנין פבריקאות והעברת טרמים, אוטומובילים ושאר אמצעי החבור בתוך הוליה וכן גם חלק מרוחיהם.

9) הכנסות המוסדים השונים של הוליה, שכר הלמוד של בתי הספר וכיוצא באלה.

ההוצאות השנתיות התמידיות של הוליה הן:

1) משכרת הפקידים והוצאות המשרדים הפרטיים של הוליה.

2) הוצאות הגוביינא של הכנסות הוליה.

3) ההוצאות התמידיות לתקון הדרכים הפנימיים, להחזקת המוסדים השונים שכוננה הוליה לתועלת הצבור, לכלכלת בתי הספר למתחילים, סמינרי המורים, בתיה"ס הבינוניים החקלאים והאומנותיים.

4) מסי הנכסים השיכים לוליה, הוצאות שמירתם והבטחתם באחריות.

5) הוצאות מוסדי החסד ושמירת בריאות העם.

6) סלוק שיעורי החובות שהגיע זמן פרעונם.

7) הוצאות עתון הוליה ובית דפוסו.

8) הוצאות המשרד של המועצה הכללית, הוצאות הדרך ומשכרתם היומית של חברי המועצה וכן גם משכרתם החדשית של חברי הועדה הגלילית.

9) הוצאות הבחירות של המועצה הכללית.

10) מלבד אלו כל ההוצאות התמידיות של העבודות הצבוריות הנכנסות בגדר פעולתה של ההנהגה העצמית.

כל ההוצאות הנזכרות מחויבה המועצה הכללית להכניסן לתוך התקציב. כשהמועצה לא מלאה חוב זה רשאי וזיר הפנים, על פי הצעתו של הולי, להוסיף בעצמו את ההוצאות הדרושות.

ההכנסות של התקציב היוצא מן הכלל הן.

1) אחוזים נוספים יוצאים מן הכלל, שהמועצה הכללית מוסיפה באפן זמני למסים הכלליים בכדי לכסות את ההוצאות הבלתי רגילות של הוליה; המכסימום של האחוזים האלה נקבע ע"י חק מיוחד.

2) הלואות. בסעיף 131 הורשתה הוליה “לעשות הלואות קטנות וגדולות, על מנת להוציאן לצרכי ההשכלה והבריאות והעבודות השונות לתועלת הצבור בתנאים הללו: אם סכום ההלואה אינו עולה על שליש ההכנסות השנתיות הרגילות של הוליה מורשה המועצה הכללית, על פי הצעת הולי, להחליט בנידון זה על דעת עצמה. אם סכום ההלואה הוא עולה על השליש אך אינו רב מסכום ההכנסה השנתית צריכה החלטת המועצה הכללית להתאשר ע”י הרוממות. הלואה גדולה מזו נזקקת לחק מיוחד – ז"א להסכם הפרלמנט.

3) סכומי־ההענקה של התקציב הכללי לצרכי ההוצאות הבלתי רגילות של הוליה.

4) מתנות ועזבונות לטובת הוליה.

5) עדף ההכנסה של התקציב הרגיל.

כל ההכנסות הנקובות לעיל מוצאות אך ורק בשביל מפעלים ומוסדים חדשים או בשביל הצרכים הזמניים והארעיים היוצאים מגדר התקציב הרגיל.

בחיי התקציב הגלילי כמו בתקציב הממלכתי יש לציין ארבע פעולות שונות: א) הכנתו והתקנתו של התקציב, ב) קבלתו ואשורו, ג) הוצאתו לפועל, ד) ההשגחה והקונטרול על אפן הגשמתו. עריכתו הראשונה של התקציב בין של הממלכה ובין של הוליה, מעשי ידי השלטון המקַיֵם. לגבי התקציב הגלילי – זהו הולי. בעזרת הפקידים המיוחדים וביחוד מנהלי החשבונות הפרטיים של הוליה עורך הולי בכל שנה רשימת ההכנסות וההוצאות ומכסת ההלואות הדרושות ומגיש הצעה־תקציבית זו למשפט המועצה הכללית. המועצה יכלה לקבל הצעת הולי כמות שהיא או לשנותה, לגרע ולהוסיף כראות עינה. אחרי שנתקבל התקציב בהחלטת המועצה הכללית הוא נשלח ע"י וזרת הפנים לאשור הרוממות. השלטון המרכזי אינו רשאי לעשות אף שנוי כל שהוא ברשימות התקציב (מלבד ההוצאות התמידיות כנזכר לעיל). אם התקציב אינו מתאשר עד הראשון למרט (ראש השנה הכספית והאזרחית של הממלכה העותומנית) נשאר בתקפו באפן זמני התקציב דאשתקד.

התקציב המקובל המאושר חוזר שוב לידי הוָלי, המוציאו לפעל, תחת השגחתם של באי־כח הוליה, העדה הגלילית והמועצה הכללית כמו שהממשלה (סוד הוזירים) מגשימה את התקציב הכללי תחת הקונטרול של הפרלמנט.

 

ז.    🔗

חלוקת־עבודה זו בין האורגנים השונים של הוליה אנו מוצאים לא רק בהתקנת התקציב אך גם בכל הפעולות והמעשים של השלטון העצמי הגלילי. חלוקה זו מתאימה לטבעם החברתי של אותם האורגנים. השקלא־וטריא, מתן־הוראות וקבלת החלטות – באספת נבחרים. ההוצאה־לפעל – בידי המושל האחראי. כפי שאנו יודעים כבר נתחלק השלטון העצמי בגליל בין שלשה אורגנים שונים.

המוסד העליון של ההנהגה העצמית בוליות הוא המועצה הכללית. مجلس عمومى

המועצה היא מוסד של באי־כח. חברי המועצה נבחרים בגלילי־בחירה קבועים ע"י כל האזרחים שיש להם זכות הבחירה. גליל־הבחירה לגבי המועצה זהו המחוז (קַזַא قضا). כל מחוז בוחר במספר יועצים לפי ערך נפשותיו, כל 12,000 (עד 17,750 ) נפש זכר בוחרים בציר אחד. מ 17,750 עד 31,250 בשני צירים, מ 31,250 עד 43,750 שלשה וכן הלאה, המחוז שיש בו פחות מ 12,500 נפש זכר שולח בכל אפן ציר אחד. הבחירות למועצה, כמו הבחירות לבית המורשים (מג’לס מבעותן) אינן ישרות, אלא בנות שתי מדרגות: הבוחרים מהמדרגה הראשונה (מֻנְתַחִבִּ אַוַל) בוחרים מקדם בבוררים (מֻנְתַּחִבִּ תַנִי) והאחרונים – בצירים. בפעל אין כלל בחירות מיוחדות בשביל המועצה הכללית. הבוררים, שנבחרו בבחירות האחרונות לבית המורשים, וחברי מועצת־העיריה במרכז הקזא מתאספים יחד בפני מועצת־הפקידות המחוזית ובוחרים בצירים למועצה הכללית. באפן אי־ישר משתתפים, איפוא, בבחירות: 1) כל בעלי זכיות הבחירות לבית המורשים, 2) כל בעלי זכות הבחירה למועצת העיריה; יוצא מזה שלאחרונים יש בבחירות למועצה הכללית שני קולות, מכאן שזכות־הבחירה לעיריה יותר מגבלה משלבית המורשים¹³.

זכות הבחירה הפסיבית – הזכות להבחר – מיוחדת לתושבי הוליה. אין בן וליה אחת רשאי להבחר למועצה שבוליה אחרת. הצנז שנקבע לצירי המועצה הכללית הוא אותו הצנז של צירי בית המורשים¹⁴. לא יוכלו להבחר למועצה הכללית: 1) העובדים בצבא בפעל, 2) חברי בית־המורשים (מַבעותַן) והסינט (אַעין), 3) פקידי הממשלה וחברי בתי־המשפט, 4) החוכרים, בעלי־האמנה והקבלנים בעסקי הוליה.

חברי המועצה נבחרים לארבע שנים. המועצה מתחדשת במלואה בבת־אחת. אם אחד החברים מת או התפטר, העתיק דירתו לוליה אחרת או נפסלה זכותו מאיזו סבה שהיא – אין עושים בחירות חדשות, כמו שנהוג הדבר בבית המורשים, אלא בא במקומו אחד המועמדים שקבל רב דעות במחוז שמשם נבחר ההולך. כשהדעות שקולות בין שני מועמדים – מטילים גורל.

המועצה הכללית מתאספת רק פעם אחת בשנה. המועד נקבע ע"י המועצה עצמה. ישיבות המועצה נמשכות רק ארבעים יום. אם המועצה מספיקה לסים עבודתה בזמן יותר קצר היא רשאית להפסיק ישיבותיה לפני זה. אם, להפך, עבודתה לא נגמרה בארבעים יום – יכל הולי להמשיך את הישיבות לחמשה עשר יום. זוהי הסיסיה הרגילה של המועצה. לפעמים מתאספת המועצה גם לסיסיה יוצאת מן הכלל. אם שני שלישים של חברי המועצה דורשים מאת הולי אספה בלתי־רגילה, ווזרת הפנים מוצאה את נמוקיהם למספיקים או כשהממשלה גופא ראה צרך בכך – מזמין הולי את חברי המועצה לישיבה מחוץ לסדר. באספה זו מותר לדון רק על השאלות הרשומות בהזמנה, בשעה שבאספה רגילה עורכת המועצה עצמה את סדר־היום.

ישיבות המועצה הן פומביות, ותמצית השקלא וטריה וההחלטות מתפרסמות בעתון הגלילי הרשמי.

______________

למועצה הכללית אין לא תאר מחוקק, כמו לפרלמנט, ולא תאר שופט, כמו למועצת־הפקידות, המועצה אינה יכלה לשנות אף קוצו של יו“ד בחקים, בתקנות ובכללים השוררים במדינה, אפילו כשהם נוגעים אך ורק לתושבי הוליה. תחומי־פעולתה מסוימים ומגבלים ע”י כח שלמעלה הימנה – ע"י החק. המועצה אינה רשאית להתערב בשאלות מדיניות. החק אסר עליה אפילו להביע משאָלה שיש לה אפי פוליטי (הסעיף 124). כשהמועצה אינה זהירה באסור זה רשאי ומחויב הולי לסגור תיכף את ישיבותיה.

החק האציל למועצה רק תאר אדמיניסטרטיבי בלבד. בנדון זה היא ממלאה שני תפקידים: 1) היא דנה ומחליטה, מביעה משאלות ומציעה הצעות ודרישות בכל הענינים הגלילים שנתפרשו בחק הנוכחי 2) היא מפקחת על מעשי הולי והועדה הגלילית.

כל הענינים הנדונים במועצה נערכים תחלה ע"י הולי, המגיש בישיבה הראשונה למועצה רשימת הצעות ושאלות. אולם כל אחד מחברי המועצה רשאי להציע מצדו מלואים ונוספות לסדר היום. אם ההצעה מתקבלת ברוב דעות מכניסים אותה לסדר־היום. הודות לזכות־הצעה זו הבטחו חפשתה ועמידתה ברשות עצמה של המועצה. המועצה אינה כפופה לרצון הולי והיא דנה על כל מה שהיא מוצאת לנחוץ– כמובן בגדר הרשאתה החקית¹⁵.

קדם כל דנה המועצה על הדו“ח של הולי בנוגע לקיומן והגשמתן של ההחלטות דאשתקד. בענין זה נקראת גם הרצאת וחות־דעת הועדה הגלילית. כשהמועצה מוצאה ברוב של שני שלישים את הדו”ח של הולי ובאוריו לבלתי־מספיקים – היא מגישה קובלנתה לוזיר הפנים. זהו מעין אי־אמון שהמועצה מביעה לולי. ברם החק עבר בשתיקה על התוצאות של אי־אמון זה…

אחר זה דנה המועצה על הצעת־התקציב מבררת כל סעיף וסעיף לחוד, מקבלת בשנויים או בלי שנויים את רשימות ההוצאות והכנסות הרצופות לכל אחד מהסעיפים, קובעת מכסת “האחוזים הנוספים” התמידיים והעראיים, מבקרת חשבונות התקציב דאשתקד, מעבדת ומאשרת תכניות העבודות הצבוריות הכלליות בתקציב, המוסדות, הבנינים והתקונים שיתחדשו במשך השנה ומקבלת החלטות על כל יתר הענינים של ההנהגה המקומית (ראה פרק ה').

החלטות המועצה הן כשרות וחקיות רק בתנאים הדרושים לפי החק; והיינו אם נתקבלו בסיסיה חקית, בישיבה מסודרת, בפני “המנין” הקבוע ובשמירת הסיגים והטקסים שנתקנו בסדר־העבודה.

המועצה יכלה להתאסף רק במשך הסיסיה החקית – תר הזמן שנקבע ע“י החק, ורק במעון המיוחד לאספות המועצה בארמון הממשלה. פתיחת הסיסיה וסיומה מוכרזים ע”י הולי. כפי שאנו יודעים יש למועצה שתי סיסיות, רגילה של ארבעים יום, ובלתי־רגילה בלי זמן קבוע. “המנין” הדרוש בישיבות המועצה זהו הרב המחלט של חברי המועצה. כל ההחלטות מתקבלות ברוב מחלט של הנאספים. כשאין רוב מחלט נדחית השאלה ליום הבא, כשאין גם ביום שני רוב מחלט – מחליטים ברב יחוסי. כשהדעות שקולות – מכריע היו"ר. אסור להתאפק בשעת מנין הדעות. כל חבר מחויב להביע דעתו.

אם המועצה אינה זהירה בכל הסיגים הנזכרים – כשהיא מתאספת, למשל, מחוץ לסיסיה ולא במקום המיועד – החלטותיה בטלות, והולי מחויב לאחוז תיכף בכל האמצעים בכדי לפזר את הנאספים.

כחן המשפטי של החלטות המועצה, ז"א מדרגת חיוביותן, אינו שוה בכל המקרים. בכלל יש שלש מיני החלטות: א) החלטות פסוקות, שאינן צריכות אשור ואין עליהן ערעור. כח זה יש, למשל, לחקים ולפסקי־הדין של בית־הדין הקסציוני. ב) החלטות חיוביות, שאינן צריכות אשור, אלא שאפשר לערער עליהן ולבטלן כגון פסקי־הדין של רוב בתי־המשפט. ג) החלטות הטעונות אשרו מגבה.

רוב החלטות המועצה הכללית הן מהמין השני, כלומר מכריעות וחיוביות בלי כל אשור. כח מכריע זה יש לכל החלטות בנוגע לסדור העבודות הצבוריות המפרטות בסעיף 78 (ראה פרק ה'), אולם החק מלא את ידי הולי לערער במשך עשרים יום על אותן ההחלטות שהוא מוצא למזיקות. ערעוריו של הולי נדונים במועצת־הממלכה (שורַאִי־דֶוְלֶת). מועצה זו מחויבת לחוות דעתה במשך שני חדשים. ההחלטה מבוטלת אם המועצה מסכימה לדעת הולי. אם פסק־דינה של המועצה לא נתפרסם במשך שני חדשים מחויב הולי לקים החלטות המועצה.

החלטות המועצה בדבר התקציב, הלואות העולות על שליש ההכנסות התמידיות וקונצסיות של טרמים והספקת מים לזמן יותר מארבעים שנה – צריכות להתאשר ע"י הרוממות. ההחלטות הפסוקות של המועצה הן מעט מזעיר.

המועצה מקבלת החלטות רק בגדר יפוי־כחה. בנוגע לעבודות הצבוריות היוצאות מגדר יכלתה – כגון בנין מסלות־ברזל ויסוד בתי־ספר גבהים בוליה וכיוצא באלה – הורשתה המועצה רק להביע את משאלותיה ומבוקשיה. כמו כן הותר למועצה לעורר תשומת־לב הממשלה על המעשים הבלתי־חקיים בחלוקת המסים וגביתם ולהציע תקונים והשבחות בנדון זה. משאלות והצעות אלו אינן אלא מחייבות את הולי להגישן למקום הדרוש. לגבי הממשלה אין להם שום כח מחייב ומכריע.

כנזכר לעיל יש למועצה עוד תפקיד אחד – לפקח ולהשגיח על פעולות הולי, עד כמה שהוא פועל בתור בא־כח הוליה ומקים החלטות המועצה והועדה הגלילית. מהותה וצורתה של השגחה זו תתברר בפרקים הבאים, מתוך דברינו על שני האורגנים האחרונים.

 

ח.    🔗

לרגל הפרדת־הרשיות וחלוקת התפקידים בוליה נכפלו גם תארה ותעודתה של פקידות הולי. מושל הוליה ממלא מעכשיו שתי שליחיות בבת אחת. בתור פקיד הממלכה הוא מנצח על העבודות הכלליות ומקום פקודות הרָשות המרכזית. בתר פקיד הוליה ובא־כחה הוא ממלא את העבודות הפרטיות ומוציא לפעל החלטות המועצה הכללית.

המון התפקודים והמלאכיות, השריות והפעולות שהעמיסה על עצמה הממלכה המודירנית נחלקו בהתאם לתכונתם המשתפת והמיוחדת לסוגים ומקצעות שונים, וכל מקצע נמסר לוזרה מיוחדת הנמצאת במרכז המדינה. כל וזרה ממנה וממלאה ידי פקידים שונים לנהל עניניה בכל קצוי הממלכה. פקידים אלה אינם מגלמים את הרשות הממלכתית בשלמותה ואחדותה, אלא אחת מחוליותיה המרבות: הצבא, הכספים, ההשכלה וכו'. אולם בין החוליות הללו נחוץ חבור וקשר. כשהרבה רשיות בלתי תלויות זו בזו עומדות ומשמשות בערבוביה אי אפשר להמלט מחכוכים ונגודים פנימיים, התחרות והתנשאות וחתירות חשאיות; ולפיכך נחוץ כח עליון מאחד, שיכניס סדר, הקבלה, אחדות והרמוניה בתוך הרשיות המפרדות. תפקיד זה ממלא הולי בוליה (וכן גם המתצרף בלוא, והקימקם בקזא) הולי הוא באי־כחן של כל הוזרות יחד – הוא נמנה במאמר המלכות ע"פ החלטת סוד הוזירים – וראשם של כל פקידי הוליה הכפופים למשמעתו. הולי אחראי בעד הסדר והמנוחה ומלוא־החקים בתוך הוליה והוא המתוך בין הפקידים המקומיים והממשלה המרכזית.

לוָלי, בתור פקיד הממלכה, יש גם ביחס להנהגה העצמית בגליל תפקיד חשוב, הממשלה, שהעמידה את הוליה ברשות עצמה במדה ידועה, הנוחה¹⁶ לעצמה את זכות האפיטרופסות וההשגחה העליונה על פעולותיהם של נבחרי הוליה – המועצה הכללית והועדה הגלילית, – שלא יצאו מגדרם החקי ולא יכנסו לרשות שאינה שלהם. כשהמועצה הכללית מתאספת שלא כדין, וכשהיא מקבלת החלטה החותרת אחד החקים והתקנות של המדינה או כשהיא מתערבת בפוליטיקה – מתגלה תיכף אפיטרופסות זו. הולי – בתר בא־כח השלטון המרכזי – מפזר תיכף את הנאספים ומכריז את בטולן של ההחלטות המקבלות. יותר על זה. “הולי יכל לדחות את ישיבות המועצה לשבוע ימים כשהוא רואה צרך בדבר – בתנאי שיודיע זאת תיכף לוזרת הפנים. כשהולי מוצא נחיצות גמורה ומחלטת בהפרת המועצה הוא מרצה נמוקיו ומבקש רשות מוזרת הפנים – וכאשר יחליט סוד הוזירים כן יעשה. החלטת סוד הוזירים – במקרה של הסכם להצעת הולי – צריכה להתאשר ע”י הרוממות. ואז עורכים בחירות חדשות והמועצה החדשה מתאספת במשך שלשה חדשים" (ס' 125).

עד כאן פועל הולי בשם הממשלה ובתור בא כחה. אולם יחד עם זה פועל הולי גם בשם הוליה ובתור בא כח שלטונה העצמי. הולי הוא האורגן המקים של ההנהגה העצמית בוליה. “בכל הענינים והמפעלים המיוחדים לוליה נמסר יפוי־הכח המקים אך ורק לידי הולי” (ס' 77 ). זאת היא פרי חלוקת־העבודה שבין האורגנים השונים, כמו שהזכרנו לעיל, ושמקורה בחיים הקונסטיטוציוניים של המדינה. ההכנה וההגשמה (של החקים, התכניות האדמיניסטרטיביות וכו') זה עסקה של הפקידות והממשלה, ההחלטה וההשגחה – של באי־כח העם.

הולי מכין ומעבד – בעזרת פקידים מיוחדים – את כל ההצעות והתכניות הנדונות במועצה הכללית וע"י כך הוא מכשיר את עבודתה. אילו היתה צריכה המועצה לטפל גם בעבודת ההכנה, לא היתה מספקת למלא אף חלק קטן משליחותה, וכל עבודתה היתה עולה בתהו, כי כפי שראינו, אינה מתאספת אלא לזמן קצר ומגבל. תחת זה הולי ועוזריו פועלים בתדירות ואין כל מעצור לעבודתם.

הולי משתתף גם בעבודת המועצה גופא ומנהל את ישיבותיה, בתור נשיאה התמידי. המועצה בוחרת רק בסגן יו"ר למלא את מקום הולי בהעדרו. בשים לב למצב תרבותם והכרתם של האוכלוסין ורפיונה של דעת־הקהל בתרכיה, עלול תאר הנשיאות שהעניק החק לולי, ליהפך לרועץ לשלטון העצמי. הולי בתקף משרתו והשפעתו המרבה יוכל להוריד עד אפס את חפשתם ודעתם העצמית של חברי המועצה ולבטל את רצונם מפני רצונו.

תפקידו העיקרי של הולי בהנהגה הגלילית הוא קיום החלטות המועצה. “הוָלי ממונה למלא בהחלטת המועצה הכללית את העבודות המקומיות, שהפריש החק הנוכחי לוליה” (סעיף 87 ).

הולי חותם בשם הוליה על החוזים והאמנות בנוגע לועדות הצבוריות, מוציא ומכניס את כספי הוליה, קונה ומקנה, חוכר ומחכיר נכסי דניידי ודלא ניידי, מקבל פקדונות ועזבונות לטובת הוליה (בהסכם המועצה), תובע ונתבע בבתי־הדין בשם הוליה, מקציב ומיעד מקומות ומגרשים בשביל בה"ס, בתי החולים ושאר המוסדות הצבוריים, נותן רשיונות (בהסכם פקיד ההשכלה) לפתיחת בתי־ספר פרטיים, ממנה ומפטר כל הפקודים הפרטיים של הוליה.

מכל פעולותיו אלו, שהוא עושה בשם הוליה ובתור בא־כח ההנהגה העצמית, הוא מחויב להגיש דו“ח מפרט למועצה הכללית. דו”ח זה כולל: רשימת ההוצאות וההכנסות בהתאם לתקציב הגלילי, הרצאה מבוארת ע"ד קיומן והגשמתן של החלטות המועצה דאשתקד. העתקה מהרצאה זו נשלחת גם לוזרת הפנים.

הולי אינו אחראי רק לפני המועצה הכללית בלבד. אף במשך רב השנה, שהמועצה אינה מתקימת בפעל, אין הולי עושה הכל על דעת עצמו. החק העמיד על גבו מפקח תמידי – זוהי הועדה הגלילית.

 

ט.    🔗

הועדה הגלילית (אַנְגֻ’מַן וִלָיַת (انجمن ولايت) זוהי המועצה הכללית בזעיר אנפין. המועצה, כידוע, אינה מתאספת אלא לזמן קצר ולפיכך אין היא מספיקה לפעמים לדין על כל השאלות העומדות על הפרק. ביחוד מצטמצם ע"י כך כשרון־השגחתה. חסרון זה ממלאה הועדה הגלילית – האורגן השלישי של ההנהגה העצמית בוליות הועדה. ממלאה מקום המועצה במשך הזמן שבין אספה לאספה. אולם המחוקק דאג לזה שהועדה לא תעלה בערכה על המועצה ולא תתפוס מקום הולי במלוא־העבודות – כפי שנראה מהרכבתה ותפקידה.

הועדה הגלילית מרכבת מארבעה חברים הנבחרים בכל שנה בישיבה האחרונה של המועצה הכללית מתוך חבריה היא. במקום שמספר חברי המועצה הוא פחות משמנה, הרשות לבחר רק בשני חברים לועדה. חברי הועדה צריכים להיות מבני מחוזים שונים. חברי מועצת־הפקידות והעיריה אינם יכלים להבחר לתוך הועדה. הועדה מתחדשת בכל שנה, אך הרשות נתונה לבחר שנית באותם החברים. בשעת הצרך רשאית המועצה לבחר בועדה חדשה גם באמצע השנה – באספות שלא מן הסדר. הולי או בא כחו הוא נשיא הועדה. ישיבות הועדה אינן פומביות, ומשאה ומתנה אינו מתפרסם. הועדה מתאספת בהזמנת הולי בכל פעם שיש צרך בכך. החבר שלא בא שלש פעמים רצופות לישיבות בלי סבה מספקת הריהו כאלו יצא בדימוס.

הועדה ממלאה את מקום המועצה בכל אותן השאלות שזו האחרונה לא הספיקה לדון בהן ומסרה אותן לראות עיני הועדה. אולם אין המועצה רשאית להניח לועדה שאלות שהן מעיקרי פעולתה – כגון קבלת התקציב ואשורו.

הועדה מפקחת על מעשי הולי בעניני הכספים ומלוא העבודות הצבוריות. הולי מחויב למסור לועדה בסוף כל חדש רשימת ההוצאות. הועדה בודקת את הרשימות אם הן מתאימות ומקבילות לתקציב המקבל. כשהרשימות כתקונן היא מאשרת אותן. כשנמצא בהן פגם – היא מגישה את־דעתה למועצה הכללית. סכומי התקציב בשביל ההוצאות הבלתי נראות מראש מוצאים רק על פי החלטת הועדה. הועדה מחוה דעתה על כל הקניות והמכירות והחכירות הפומביות הנערכות בהחלטת המועצה, והיא מכינה בנדון זה כל הנירות והתעודות הדרושים.

בסוף השנה עורכת הועדה הרצאה מפורטת על מהלך העבודה ואפני הגשמת ההחלטות דאשתקד, ומגישתה למועצה הכללית בישיבתה הראשונה.

הועדה משתתפת גם בהכנת הצעת־התקציב וסדור תכניות־העבודה. הולי צריך להגיש הצעת־התקציב וכן גם יתר ההצעות, לפני מסירתן למועצה, לחות־דעת הועדה, העורכת בנדון זה הרצאה מפרטת בשביל המועצה.

כשהשעה דחוקה רשאית הועדה לקבל על דעת עצמה החלטות בכל השאלות שפתרונן נמסר למועצה הכללית. אך במקרה זה מחויבה הועדה להרצות החלטותיה בישיבה הראשונה של המועצה.

כמו בשביל המועצה כך גם בשביל הועדה קבע החק גדרים וסיגים שאין היא רשאית לזלזל בהן. כשהועדה יוצאת מגדרה מזמין הולי אספה שלא מן הסדר, ונבחרת ועדה חדשה.

____________

כשוליות שכנות מעונינות במפעל כללי אחד הן רשאות– בהסכם וזרת הפנים – להתאחד ולקבע ועדה מעורבת, נבחרת מתוך המועצות הכלליות של הוליות המעונינות, להחליט על אפן הפעולה המשתפת. ועדה זו מתאספת במקום הנבחר בהסכם הוליות תחת ראשותו של הולי המקומי או בא כחו. החלטות הועדה נשלחות ע"י הולי למועצות, לדון בהן. אם המועצות מאשרות את דעת הועדה – נגשים הולים לקיום ההחלטות בהתאמה הדדית. כשהמועצות הכלליות נחלקות בדעותיהן נמסר הענין לפתרונה הגמור של מועצת הממלכה.

 

נספחות.    🔗

השנויים והתוספות לחק־הוליות, שנתפרסמו לאחר שהחוברת “ההנהגה העצמית בויליות” היתה מוכנה בדפוס.

א) הוספה לסעיף 7–8 (הקובע את העבודות הצבוריות שמלואן נמסר לרשות הוליה, ראה פרק ה')

“פעם אחת בחמש שנה עורכת המועצה הכללית תכנית מקיפה של כל המפעלים והמוסדות הדרושים בהתאם לצרכים הכלליים והפרטיים של הוליה. תכנית זו נשארת כמות־שהיא או בשנויים ע”י וזרת הפנים אחרי מו“מ את שאר הוזרות המעונינות. כל ההספקה הצבורית תתמלא בגדר התכנית הנזכרה. כל זמן שלא נגמרו המפעלים והמוסדות הקודמים – אין מתחילים בחדשים”.

הוצאו מגדר ההספקה הצבורית המקומית (של הוליה) חפירת תעלות מתוך הנהרות שאינם־מיוחדים לשם השקאה מלאכותית ומתן רשיונות להארה והעברה חשמלית בכח מפלי־מים. זה תלוי שוב בידי וזרת־העבודות הצבוריות.

ב) הוגדלו זכיות־התקציב של הוליה (ראה פרק ו') באפן דלקמן:

נמסרו לוליה הסכומים הנוספים למס־הבנינים בתור תמיכה לקפת־ההשכלה.

אחוזים נוספים על פי חק מיוחד למס־הריוח, למס הצאן הגמל והראם, לארנונית הירושה וההקנאה, לפדיון הצבא (בדל־עסכרי) – בתור מנת־הוליה.

ג) הוספה לסעיף 81:

במנית־הפקידים למשרת הוליה יותן משפט־הבכורה לבקיאים בשפת־המקום. השלטונים ישתמשו בערכאות בשעת בירור־המשפט יחד עם הלשון הרשמית גם בשפת־המקום. התעודות ופסקי־הדין יתורגמו ללשון היותר נפוצה באותו מקום, ובצורה זו יסבירו וישמיעו אותם הדינין לבעלי־הדין.

פקידי־המשטרה והג’נדרמים יתמנו מתוך התושבים המושלימים והבלתי מושלימים לפי ערך נפשותיהם.

החקים והתקנות הכלליים הנוגעים לאוכלוסין אפשר לפרסם חוץ מהלשון הרשמית גם בשפת רוב תושבי המקום.

הסכומים הנקצבים בתקציב הוליה לטובת ההשכלה האלמנטרית יחולקו בערך שוה בין העדות השונות לפי מספר נפשותיהן של פנקסי¹⁷־האוכלסין.

כשתקציב הוליה תמיכה לבה“ס הכלליים של המושלמים – תנתן באותה הכמות קצבה גם לבה”ס הכלליים של הבלתי־מושלימים.

מועצת־הפקידות (מג’לס־אידרה) של הוליה קובעת את מספר הנבחרים למועצה הכללית (מג’לס עמומי) מתוך המושלימים והבלתי־מושלימים בערך למספר נפשות הזכרים המושלימים והבלתי מושלימים שבכל וליה.

כמו כן קובעת מועצת־הפקידות את המחוזות (קזא) שמתוכם יבחרו המושלימים והבלתי מושלימים.

יסוד ערכי זה יהא מונח גם בבחירות לועדה הגלילית (אנג’מן־ולית).