לאור התפקיד, שהנני ממלא במזכירות או“ם, וכן כמנהל המחלקה למוסדות בינלאומיים במשרד החוץ לשעבר, ברצוני לכתוב על או”ם משתי נקודות־ראות שונות: האחת פנימית – של פקיד או“ם; והשניה חיצונית – של פקיד מדינה הקשורה בעבודת או”ם. אמנם תהיה זו רק סקירה תמציתית, כי על האומות המאוחדות אפשר להאריך ולמצוא תמיד דברים הראויים לתשומת לב. אצטמצם איפוא בכמה קווים מבין הבולטים ביותר, כדי להסב את תשומת לב הקורא לדברים, שכל אחד מאתנו יכול לצפות מהאירגון ולדברים שכל אחד מאתנו יכול לעשות למענו.

כידוע, אירגון האומות המאוחדות הנהו צירוף של מדינות, צירוף שנולד כתוצאה ממלחמת העולם השניה. אפשר לראות אירגון זה כממלא מקום וכממשיך מסורת אירגון בינלאומי אחר – חבר הלאומים שפעל במשך 20 שנה, מגמר מלחמת העולם הראשונה עד תחילת מלחמת העולם השניה. אם כי מגילת או"ם היא רחבה בהרבה מספר הברית של חבר־הלאומים – מכילה 111 סעיפים במקום 26 שבספר הברית –, אין הבדל עקרוני לא בבנין של האירגונים האלה ולא במטרותיהם.

מכיוון שאירגון האומות המאוחדות הוא צירוף של מדינות, ורק מדינות יכולות להיות חברות בו, הרי גופי או“ם, הגופים הראשיים וגופי־עזר, מורכבים בדרך כלל ממדינות. ז”א האנשים, הפועלים בגופים אלה, הם נציגי מדינות ונשמעים להוראותיהן.

יוצאים מכלל זה הם: שופטי בית הדין הבינלאומי וכמו כן המזכיר הכללי וחברי המזכירות, המתמנים באופן אישי ע“י גופים אחרים של או”ם. כן יש כמה גופים טכניים כגון הועדה הבינלאומית למשפט, המורכבים מאישים הנבחרים על סמך הכשרתם. אבל ראוי להדגיש שנית שמקרים אלה הם יוצאים מן הכלל, והכלל הוא כי גופי או“ם מורכבים רק מנציגי מדינות. יש לכלל זה תוצאות מכריעות בפעולות של גופי או”ם.

למרות העובדה שרק מדינות הן חברות באו“ם, משתתפים בעבודתם של כמה מגופי או”ם, המטפלים בבעיות כלכליות־חברתיות (המועצה הכלכלית־הסוציאלית והועדות הקשורות בה, שעוד נחזור אליהן), גם מוסדות אחרים, שאינם מדינות אלא אירגונים בינלאומיים לא־ממשלתיים. אירגונים אלה, בלשונו של או“ם, קיבלו מעמד קונסולטאטיבי (מיעץ). ‏ יש להם הזכות לשלוח משקיפים לגופי או”ם, ולעתים מקבלים משקיפיהם אף את רשות הדבור. ברור שאירגונים אלה הם אך ורק מייעצים ואינם משתתפים בהצבעות. בכל זאת השפעתם גדולה ולפעמים אף מסיגה את הגבול של “בעיות כלכליות־חברתיות” ועוברת לשטח פוליטי, יען כי מאחוריהם עומדת דעת־הקהל שהשפעתה רבה, אם כי לא במישרין. שיתוף הפעולה בין האירגונים הלא־ממשלתיים והמדינות הוא חידוש רב והתקדמות גדולה בחיים הבינלאומיים.

נחזור לגופים הראשיים של או“ם. נוסף על בית הדין הבינלאומי והמזכירות, יש לאו”ם עוד 4 גופים והם:

1. העצרת

2. מועצת הבטחון

3. המועצה הכלכלית־הסוציאלית

4. מועצת הנאמנות

 

1. העצרת    🔗

העצרת כוללת את נציגי כל המדינות־החברות באו"ם. סמכויותיה של העצרת רחבות ביותר, אבל כחה מצומצם. פרט לכמה ענינים הנוגעים לחיים הפנימיים של האירגון, כגון התקציב, רשאית העצרת לתת רק המלצות לחברי האירגון ולמועצת הבטחון. הם מצדם רשאים למלא את המלצות אלה או גם לא למלאותן, אפילו אם ההמלצות נתקבלו ברוב קולות של שני שלישים, הדרושים להחלטות העצרת על בעיות חשובות לפי סעיף 78 של המגילה. העצרת מתכנסת פעם בשנה, לרוב בחודש ספטמבר, ועבודתה נמשכת 3–4 חדשים; אבל לפעמים, בגלל עומס העבודה, מכנסים מושב שני של אותה עצרת או מושב מיוחד, כדי לטפל בבעיה מיוחדת כמו ב־1947 וב־1948, בקשר לבעית ארץ ישראל.

העצרת מתכנסת, מלבד במליאה, גם בשש ועדות.

1. הועדה הראשונה מטפלת בבעיות מדיניות.

2. הועדה השניה – בבעיות כלכליות.

3. הועדה השלישית – בבעיות חברתיות־הומאניטריות.

4. הועדה הרביעית – בבעיות הנוגעות לשטחי נאמנות ולשטחים, שאין להם ממשל עצמי.

5. הועדה החמישית – בשאלות הנהלתיות ותקציביות, הנוגעות לאו"ם עצמו.

6. הועדה הששית – בבעיות משפטיות.

נוסף לכך היתה לכל מושב רגיל של העצרת עד כה ועדה מדינית מיוחדת (אד־הוק), הואיל והועדה הראשונה לא הספיקה לטפל בכל הבעיות המדיניות, שהיו על סדר היום.

אם בעיה מסוימת דורשת עיון וחקירה מיוחדים, זכאית העצרת או אחת מועדותיה הגדולות למנות ועדת־מישנה. ועדת־מישנה – בניגוד לכלל שהועדות הגדולות כוללות, כמו העצרת עצמה, את נציגי כל החברות באו"ם – מורכבת מנציגים של כמה מדינות בלבד.

לפיכך אין להתפלא שלעתים קרובות משנה ועדת העצרת את ההמלצות המוצעות ע"י ועדת־מישנה. וכן אין להתפלא שכמעט תמיד מקבלת מליאת העצרת ללא שינוי את המלצות־הועדות של העצרת.

נוסף לועדות הפועלות בהקבלה למושב העצרת, מעמידה העצרת לעתים קרובות גופי־עזר הפועלים בתקופה שבין שני מושבי העצרת. אחד הגופים האלה היא ועדת־הבינים, הנקראת גם “עצרת זוטא”. ועדת־הבינים כוללת אף היא את נציגי כל המדינות החברות באו"ם, אולם רוב רובם של הגופים, הפועלים בתקופה שבין מושבי העצרת, כוללים נציגי מספר מצומצם של מדינות־חברות. לגופים האלה רשאית העצרת למסור תפקידים מתפקידים שונים. מן הראוי לציין כדוגמה שלוש ועדות מסוג זה, שטיפלו בבעית ארץ־ישראל:

הראשונה – הועדה המיוחדת של או“ם לעניני ארץ ישראל “אונסקופ”, נתמנתה ע”י העצרת המיוחדת הראשונה ב־1947. תפקידה היה לחקור את בעית ארץ־ישראל ולמסור על כך דו“ח לעצרת השניה. בתוצאות הדו”ח הזה נתקבלה במושב השני הרגיל של העצרת החלטת ה־29 בנובמבר 1947.

השניה – ועדת ארץ ישראל או, כפי שנקראה, ועדת הביצוע – נתמנתה ע"י אותו המושב הרגיל, שקיבל את החלטת ה־29 בנובמבר 1947. תפקידה היה להוציא לפועל את החלטת ה־29 בנובמבר ולפעול כממשלת ארץ ישראל בתקופה שבין סיום המאנדאט הבריטי ובין הקמת המדינות העברית והערבית. כידוע, לא יכלה ועדה זו למלא את תפקידה.

השלישית – ועדת הפיוס לארץ ישראל – נתמנתה במושב השלישי של העצרת, 1948. ועדה זו התאספה כבר כמה פעמים, כדי לנסות להגיע לידי יישוב סופי של המחלוקת בינינו לבין מדינות ערב.

הגוף השני, שחשיבותו אינה נופלת מזו של העצרת, הוא מועצת הבטחון.

 

2. מועצת הבטחון    🔗

במועצת הבטחון יש מספר חברים קבועים: חמש המעצמות הגדולות, ומספר חברים בלתי קבועים, – הנבחרים ע"י העצרת – 6. למועצת הבטחון הסמכויות הגדולות ביותר הן בשמירה על השלום העולמי והן במציאת פתרון ליישוב הסכסוכים בין המדינות.

למועצת הבטחון הרשות לא רק להחליט החלטות אלא גם לנקוט אמצעים, אפילו ע“י שימוש בכוח מזוין, במקרים שהיא רואה את שלום העולם בסכנה. ברשותה גם להעמיד אירגוני־עזר הכוללים לפעמים את כל חבריה, כגון הועדה לקבלת חברים חדשים לאו”ם, ולפעמים רק חלק מהם, ביחוד את חמשת הגדולים – החברים הקבועים.

 

3. מועצת הנאמנות    🔗

מועצת הנאמנות כוללת גם היא מספר חברים קבועים ומספר חברים נבחרים. החברים הקבועים הם: המדינות המנהלות שטחי נאמנות ונוסף עליהם – החברים הקבועים של מועצת הבטחון (אף אם אינם מנהלים שטחי נאמנות). החברים הבלתי קבועים נבחרים כחברי מועצת הבטחון ע"י העצרת – כך שמספר המדינות, שאינן מנהלות שטחי נאמנות, שווה לזה של המדינות המנהלות שטחי נאמנות.

 

4. המועצה הכלכלית־הסוציאלית    🔗

המועצה הכלכלית־הסוציאלית היא המועצה היחידה, הכוללת אך ורק חברים המתמנים ע"י העצרת.

ההבדל העיקרי שבין חבר הלאומים ואירגון האומות המאוחדות הוא בעובדה שבמקום גוף אחד מוציא לפועל בחבר הלאומים יש באו“ם שלושה גופים. אבל את ההבדל האמיתי יש לחפש לא במיבנה ולא במטרות אלא בצורת הפעולה של הגופים השונים שהוקמו ע”י שני האירגונים האלה.

סעיף 2 של מגילת האו“ם מדבר על עקרונות האירגון וביניהם, במקום מכובד, מופיע סעיף־המישנה הראשון המנוסח כדלהלן: “האירגון מושתת על העיקרון של שויון ריבוני בין כל חבריו”. באמנה של חבר הלאומים לא היה סעיף בנוסח דומה. אולם, לאמיתו של דבר, עיקרון השוויון נשמר הרבה יותר בפעולות חבר הלאומים מאשר בפעולות של גופי או”ם. יש לכך סיבות שונות, ביניהן שתים שמן הראוי להתעכב עליהן – אחת חוקית ואחת מציאותית.

המציאות כידוע היא זו: באירגון האומות המאוחדות מהוות ארצות הברית וברית המועצות שני קטבים, המושכים את העמים הקטנים. תופעה דומה לזו לא היתה בחבר הלאומים. ארה"ב לא היתה חברה בו, וברית המועצות כשנצטרפה לא היתה לה אותה ההשפעה שהושגה על ידיה אחר נצחונה על גרמניה הנאצית. מובן כי היו גם בחבר הלאומים מדינות גדולות. שהשפיעו מצדן על המדינות הקטנות. בכל זאת לא היה קיים המתח הקטבי והברור, כפי שהוא כיום.

מציאות זו מוצאת חיזוק בנוסח החוקי: –

כידוע צריכות ההחלטות המובאות לפני מועצת הבטחון של או“ם, שאינן דנות בענין סדרי עבודה, להתקבל ברוב של שבעה קולות. שבעה קולות אלה מוכרחים לכלול את חמשת החברים הקבועים (המעצמות הגדולות). מכאן שמספיק כי אחד החברים הקבועים יצביע נגד החלטה איזו שהיא, כדי שאותה החלטה תידחה, אף אם קיבלה את 10 הקולות של שאר חברי המועצה. כלל זה, כידוע, נקרא זכות ה”וויטו" של חמשת הגדולים. גם במועצה של חבר הלאומים היו חברים קבועים ובלתי קבועים, אבל לכל החברים היו זכויות שוות: רק ההחלטות על בעיות־יסוד היו צריכות להתקבל פה אחד.

למותר להזכיר כי זכות הוויטו בכלל (והשימוש בה בשאלת קבלת חברים חדשים לאו"ם בפרט) שימשה ועודנה משמשת נושא לבקורת חריפה, הן בעצרת והן מחוץ לאו“ם. ואפשר להאשים עיקרון זה בחתירה תחת יעילות עבודתו של או”ם. לכן יש הדורשים בתוקף את תיקון המגילה וביטול הוויטו, או לפחות צימצום השימוש בה. בכל זאת כדאי להדגיש, כי הסידור הנוכחי הוא התקדמות ביחס לסדר שהיה נהוג בחבר הלאומים. הכלל של קבלת החלטות פה אחד נתן למעשה זכות וויטו לא לנציגי המדינות הגדולות בלבד אלא לנציגיכל מדינה ומדינה, וזאה לא רק במועצה אלא גם באספה של חבר הלאומים.

זכות הוויטו נדרשת בתוקף ע“י ברית המועצות, הנמצאת כרגיל במיעוט. אך גם שאר המדינות הגדולות תמכו בעיקרון זה בועידת סאן־פרנציסקו, אולי מפני החשש שאחרת לא יהיה שיתוף פעולה עם או”ם מצד כמה מעצמות גדולות.

מן האמור לעיל אפשר לראות, שחולשתו האמיתית של או“ם נובעת לא מזכות הוויטו, ומסיבות משפטיות בכלל, אלא מן המצב המדיני השורר בעולם ומן המחלוקת העמוקה בין שני הגושים העוינים – המזרחי והמערבי. יש להבין כי בחברה דימוקראטית, בין אם היא חברה של מדינות ובין זוהי חברה של יחידים, אין לקבל החלטות ע”י ספירת קולות גרידא. ההחלטות, על כל פנים ההחלטות הרציניות, צריכות להתחשב עד כמה שאפשר ברצון ובאינטרסים המוצדקים של המיעוט ולהוות פשרה. בלעדי זה נשארת רק קליפת הדימוקראטיה, ללא כל תוך.

מנקודת ראות זו דומות האומות המאוחדות של היום לרייכסטאג הגרמני מן התקופה שלפני עלית היטלר לשלטון, באשר מפלגות עיפות רצו לכפות את רצונן בלי שיתוף פעולה הארמוני. אני מצטער על ההשוואה שהשתמשי בה, אבל חושבני שהיא מסבירה את המתרחש עכשיו בלייק־סאקסס.

מגילת או“ם מושתתת על ההנחה, שיהיה מינימום של שיתוף פעולה בין המדינות־החברות ובמיוחד בין המדינות הגדולות. בלעדי זאת מן ההכרח שנימצא במצב הנוכחי. נקח, למשל, את בעית סין. כידוע הכירו כמה מדינות, ביניהן ברית המועצות, בממשלת סין החדשה, בו בזמן שמדינות אחרות, ביניהן ארצות הברית, מוסיפות להכיר בממשלה הקודמת של הקואומינטאנג. ברית המועצות סרבה להשתתף בישיבות של גופים שונים של או”ם, כל עוד משתתפת בהם משלחת הקואומינטאנג. היא הזהירה כי לא תכיר בהחלטות שתתקבלנה בגופי או"ם – לא בגלל העדרה מן הישיבות, אלא מפני שבישיבות אלה משתתפת משלחת שאינה מייצגת את סין. ומשום כך אינה מיצגת שום מדינה.

העדרה של רוסיה ממועצת הבטחון יצרה מצב, שבו יכלו החברים האחרים של המועצה להחליט על התערבות פעילה במלחמת קוריאה בלי להתקל בוויטו הרוסי. באוגוסט 1950 חזרה רוסיה למועצת הבטחון והקפאון, שנוצר מאז במועצה, הביא לידי העלאת ההצעה האמריקנית בדבר הפעלת העצרת גופה במקום מועצת הבטחון, וההצעה נדונה בעצרת החמישית. יש לציין שהסכסוך בקשר לנציגות סין ומלחמת קוריאה גרם לתזוזה בשאלת תפקידי מועצת הבטחון, ויש להניח שמגמת ההתפתחות תהיה הרחבת הזכויות והאפשרויות של העצרת.

קיימת סכנה שאם ירחיקו לכת בהגבלת זכות הוויטו של המעצמות הגדולות או בעיקופו, תפרוש ברית המועצות מן האירגון. יש אולי אנשים החושבים שלא יהיה רע בדבר. לדעתי אין כל ספק. שזה לא היה משפר את המצב העולמיהנוכחי, אלא להיפך; וכל היושבים בשטחים, שהם במצב דומה למצב השטח שלנו, בטוחני שיסכימו לי.

פרט לזאת, הניגודים לא תמיד מביאים לידי שיתוק האירגון הבינלאומי, אפילו בשטח המדיני.

הארכנו בתיאור הניגודים שבין המזרח והמערב מאחר שזהו הקו האופייני, הבולט ביותר בחיים היום־יומיים של אירגון האומות המאוחדות ומוסדותיו.

כמו כן יש לשים לב לגורמים אחרים, היוצרים את ההבדלים היסודיים שביך חבר הלאומים ואירגון האומות המאוחדות.

חבר הלאומים היה בעיקר תחת השפעה אירופית. באומות המאוחדות השפעה זו קטנה בהרבה יותר. כידוע ירדה השפעת אירופה בתוצאות מלחמת העולם השניה, שבה נחלש כוחן של מדינות מסויימות באירופה, החברות באו"ם, והוצאת מדינות הציר מן האירגונים הבינלאומיים החדשים. “הוצאה” זו הנה, שוב, תוצאת הניגודים שבין המזרח והמערב.

מצד שני, קם מספר גדול של מדינות עצמאיות שנתקבלו כחברות באו“ם. הארצות האלה היו מושבות ושטחי מאנדאט של מדינות אירופיות. רבות מבין המדינות העצמאיות החדשות הן מדינות מוסלמיות, וע”י כך הופיע באירגון האומות המאוחדות גוש חדש, השולט על מספר־קולות ניכר. כמו כן גדלה במידה ניכרת השפעת מדינות המזרח הרחוק כגון הודו, פאקיסטאן, בורמה ואינדונזיה, שזכו בעצמאות מלאה במשך השנים האחרונות.

כן יש עתה למדינות אמריקה הלאטינית הרגשה הרבה יותר חזקה של סוליאדריות מאשר בתקופה של חבר הלאומים. בחלקו נובע דבר זה מהשפעתן הגדולה של ארצות הברית. לעתים קרובות משמשות מדינות אלה עורף לארה"ב, אבל לעתים גם מתנגדות לה – וזאת מאותה הסיבה של השפעתה הגדולה.

המדינות. שאך עתה זכו לעצמאות, הן הרבה יותר רגישות לפניות התושבים של אותן הארצות שעדיין לא זכו לעצמאות. שיטת הנאמנות של או“ם היא יותר מתקדמת משיטת המאנדאטים של חבר הלאומים: יתר על כן, עצרת או”ם עומדת כל פעם בתוקף על ביסוס פיקוחה על ניהול השטחים הבלתי עצמאיים, אפילו אם שטחים אלה אינם שטחי נאמנות, אלא מושבות במובן הקלאסי של מלה זו.

אין לשכוח שעצרת או“ם קיבלה, בתמיכת תושבי המדינות הגדולות, את ההחלטה של 29.11.47, שהיא על כל פנים הבסיס המוסרי, אם לא המשפטי, של כוננותנו כמדינה עצמאית. אף אם לא היה ביכולת האירגון להגן על החלטתו הנ”ל ועלינו בשעת התקפות שכנינו, הרי בכל זאת הוא הביא לידי הפסקת פעולות האיבה ואח“כ, בתיווכו של ד”ר באנץ, לידי חתימת הסכמי שביתת הנשק.

ברור שפעולות והחלטות או"ם לא יספקו אותנו; גם לא יספקו מדינות אחרות מעונינות. אבל אין לשכוח כי מועצת הבטחון, העצרת וגופי־עזר השייכים להם, הם לא שופטים, המוציאים משפטם לפי החוק והצדק, אלא גופים מדיניים, שמטרתם הראשונה והעיקרית היא למנוע מלחמה וזוועותיה, ואם תתעוררנה פעולות מלחמה, לשים קץ להן במהירות האפשרית. בהיות דבר זה ידוע לנו, עמדנו אנו על העיקרון של חיזוק והגברת השפעת האירגון ומניעת התרופפותו. השתדלנו לתאם את דרישותינו ועמדתנו לעיקרון זה, אמנם במידה שהדבר לא פגע באינטרסים הלאומיים החיוניים שלנו.

המושב הרביעי של העצרת, בשנת 1949, היה מושב־העצרת הראשון שישראל השתתפה בו כחברה מן המנין. בהופעתנו הראשונה השתדלנו לא לנטות ולא לצדד בשום צד, ובמידה שהדבר ניתן לנו כלארץ קטנה, השתדלנו להביא לידי התאמה את נקודות־הראות השונות, בתמכנו באומות המאוחדות כגוף וכאירגון. כדי להבין את עמדתנו במושב זה של העצרת לא די למנות את הצבעותינו: כך וכך פעמים תמכנו, כך וכך פעמים נמנענו. אלא יש לשים לב להכרזות של נציגינו במליאת העצרת ובועדות השונות שלה. מהכרזות אלה למדים אנו את הנימוקים שהדריכו אותנו בנקיטת עמדותינו השונות. ברצוני להביא כאן שני מקרים בולטים לשם הדגמה:

א. בעית הפיקוח על האנרגיה האטומית, שנדונה לפני הועדה המדינית המיוחדת. בעיה זו היא, לכל הדעות, המבליטה ביותר את המחלוקת שבין המזרח והמערב. לפני הועדה המדינית היתה, מצד אחד, טיוטת החלטה סוביטית, ומצד שני – טיוטת החלטה צרפתית. בשעת הוויכוח הכללי בשאלה זו ביקש נציגנו את רשות הדיבור והראה על המטרה העיקרית המשותפת של מגישי ההחלטות השונות – והיא מניעת מלחמה אטומית – והציע שמגישי ההחלטות ייפגשו, כדי לנסות להגיע ביניהם לעמק השווה. כאשר התברר שאין אפשרות של קיום פגישה בין מגישי ההצעות, נמנע נציגנו מלהצביע בשתי ההצבעות כאחת.

ב. שאלה אחרת “בוערת” היתה שאלת קבלת חברים חדשים לאו“ם. ידוע שברית המועצות מנעה ע”י הוויטו שלה במועצת הבטחון קבלת כמה מן המדינות לאו“ם, בשעה שנציגי המערב מנעו קבלת מועמדות אחרות, שברית המועצות תמכה בהן. לשם הסדר בעיה זו הציעה ברית המועצות. במושב של העצרת (1950), לקבל החלטה בדבר קבלת כל המדינות המועמדות לאו”ם, פרט לקוריאה שמסיבת היותה מפורדת אינה נראית לברית המועצות כמדינה, ואינה ראויה משום כך להמנות בין חברות או"ם. אוסטראליה מצדה הציעה החלטה, הממליצה על קבלת מספר־מועמדים מסוים.

ישראל תמכה בהצעת ברית המועצות, היות והצעה זו היתה מבוססת על עקרון האוניברסאליות של או"ם – עיקרון שאנחנו רואים אותו כיסודי בשיתוף־פעולה בינלאומי. אולם, כאשר נדחתה ההחלטה הסוביטית, הצבענו בעד ההחלטה האוסטראלית. נימוקנו היה: אף על פי שעיקרון האוניברסאליות של האירגון לא נתקבל במלואו, מוטב בכל זאת שיוגדל מספר הארצות החברות באירגון והמשתתפות בפעולותיו. ברם מטעמים שקשה להסבירם נמנענו, בלי להצביע נגד, בשאלת אוסטריה, עבר־הירדן וקוריאה.

בשעת הצבעה על הצעת גינוי של מדינה איזו שהיא – בין גדולה ובין קטנה – התנגדנו או לכל הפחות נמנענו. כי לנו ברור, שגינוי אינו משמש את האינטרסים של השלום ושיתוף פעולה בינלאומיים. גם בעצרת החמישית של 1950 השתדלה משלחת ישראל להיות גורם מפשר בין שני הגושים הגדולים ולתמוך בחיזוק האירגון ככלי לשמירת השלום בעולם.

יש להתעכב במקצת על התפקיד של חברי משלחת באו"ם.

שני פנים לאו“ם. מצד אחד, הוא כאסיפה פארלאמנטארית. כידוע נקראת העצרת בשם “הפארלאמנט הבינלאומי”. מאידך פעולות הנציגים בעצרת מודרכות ע”י הוראות ממשלותיהם, והם משמשים רק כסוכנים ומוציאים לפועל את צו שולחיהם. אין הם כחברי פארלאמנט, שהחלטות על נקיטת עמדה נתונות בידם. אך אין לחשוב, כי תפקיד הנציג באו“ם אינו רציני וכי ממשלה יכולה למנות כל אדם לייצגה. החיים הבינלאומיים מלאים גונים, ונציג טוב צריך להסתגל בקלות לרקע הבינלאומי ולהבין את המנטאליות השונה של אנשים בני גזעים וצורות חיים אחרים. עליו להיות בעל “טאקט” ולדעת. בשעת הצורך, אף לשעשע. עליו להבין את האמנות הדיפלומאטית ולהיות בעל תכונות של דיפלומאט, כדי לסגל ולתאם את הוראות ממשלתו לדרישות המצב. מלבד זה עליו להדריך ולייעץ לממשלתו, מכיוון שהוא האיש העומד יום יום מול הבעיות הנדונות. הוא האיש היודע, מה הן החשובות בבעיות ומה הן הפחות חשובות, על מה עלינו לוותר בשעת הצורך ועל מה עלינו לעמוד בתוקף. ולכן ההוראות, הניתנות לו, אינן פקודות בעלמא אלא תולדה של שיתוף פעולה בין הממשלה ומשרד החוץ, מצד אחד, ובין המשלחת באו”ם מצד שני.

אם כי העצרת אינה פארלאמנט וכדוגמתו, יש לה בכל זאת מספר רב של נקודות אופייניות של פארלאמנט, ולכן דרושות לנציג תכונות של ציר פארלאמנטרי. עליו לדעת, איך ומתי יש להביא הצעת החלטה, כדי לקבל את זכות הקדימה בשעת הצבעה; או, להיפך, כדי שההצעה תתקבל לאחר שההצעות האחרות תפולנה.

מובן שכשרון נואם הוא תכונה רצויה. דבר זה, יחד עם תכונות אחרות. נותן לנציג עמדה אישית בתוך האירגון ופרסטיג’ה, שהוא יכול להשתמש בהן בשעת הצורך לטובת האינטרסים של מדינתו וגם לטובת שיתוף הפעולה הבינלאומי. התכונה חשובה ביחוד לנציגי המדינות הקטנות. כדוגמה אפשר להביא את המעמד המיוחד, שהיה לאישים במו טיטולסקו, בנש ופוליטיס בחבר הלאומים. על אף העובדה שאו"ם פועל רק חמש שנים, יש גם בו כמה נציגים שהשפעתם היא יותר גדולה הודות לאישיותם מאשר אילו היו מביאים בחשבון רק את גודל ארצם והשפעתה.

מן האמור לעיל נוכחנו לדעת, כי נציג אידיאלי צריך שיתאחדו בו תכונות הדיפלומאט עם אלה של ציר פארלאמנט. מובן שאין אנשים רבים בעלי מעלות כאלה. משום כך מרכיבים את המשלחות ככה שכשרונות חבריה ישלימו זה את זה; שהמשלחת תכיל דיפלומאטים מוכשרים ואנשי פוליטיקה, ז.א. חברי ממשלה או פארלאמנט, ולפעמים ממנים אפילו נציגים מאנשי האופוזיציה – כמשלחת ארצות הברית, למשל.

בדברנו על תכונות הנציג כדאי להוסיף פרט חשוב ביותר, והוא התמחות הנציגים בבעיות שעליהם לטפל בהן. דבר זה נוגע ביחוד לפעולות או“ם בשטחים הבלתי מדיניים. לעתים קרובות נוטים לשכוח שאו”ם מטפל, חוץ מבעיות מדיניות, גם במספר אינסופי של בעיות בלתי־מדיניות חשובות ביותר – כמו בעיות חברתיות, כלכליות, משפטיות וכדומה. ודווקא בשטחים אלה עושה או“ם, לפעמים בשיתוף עם הסוכנויות המיוחדות, עבודה רצינית וחשובה. אין באפשרותי להזכיר כאן את כל השטחים המרובים, שבהם מטפלים לא רק העצרת והמועצה הכלכלית־חברתית. אלא גם הועידות השונות, הועדות המתמידות והמיוחדות (אד־הוק), קבוצות העבודה (Working Groups), כינוסי המומחים וכדומה, השייכים לאו”ם. כדי להבין את כל העבודה הרבה, הנעשית בשטחים אלה, יש לבקר ביום מן הימים בחדרים המרובים של הבנין העצום בלייק־סאקסס ולראות את העבודה, הנעשית לא רק על ידי נציגי המדינות השונות אלא גם ע“י פקידי המזכירות של או”ם.

 

5. המזכירות    🔗

לפי מגילת האומות המאוחדות המזכירות היא אחד האורגנים היסודיים של או"ם. כידוע עומד בראשה המזכיר הכללי, המתמנה על ידי העצרת לפי המלצת מועצת הבטחון. ברור שתפקידו של המזכיר הכללי הוא בראש וראשונה תפקיד מדיני, וסעיף 99 של המגילה מקנה לו את הזכות להביא לפני מועצת הבטחון כל ענין העלול, לדעתו, לאיים על קיום השלום והבטחון הבינלאומי. המזכיר הכללי רשאי להעלות בעיות גם על סדר יומה של העצרת; דוגמה לכך היא הצעת מר טריגווה לי על שמירת השלום, שהוכנסה לסדר היום של העצרת החמישית.

מאידך גיסא, המזכיר הכללי וחברי המזכירות, המתמנים על ידיו, הם לכאורה בתפקיד טכני של מוציאים לפועל. מגילת או“ם אוסרת עליהם להישמע להוראות ממשלה או רשות אחרת מאשר האירגון עצמו. כל חברי או”ם חייבים לכבד את אופיים הבינלאומי הכללי של התפקידים, המוטלים על המזכיר הכללי ועל חבר עובדי המזכירות, ולא לבקש להשפיע עליהם במילוי תפקידיהם. אבל אף בעבודה טכנית אפשר להשפיע על המוסדות השונים של או"ם, כי השפעה יכולה להיות גם בצורה שבה מתיחסים אל בעיות שונות, ודבר זה הוא במידה רבה בידי עובדי המזכירות. מכאן שתפקידם של עובדי המזכירות קשה ביותר, ואולי אף קשה מזה של נציגי המדינות השונות.

למזכירות נודעת חשיבות לא רק כלגוף עוזר לגופי או“ם המוציא לפועל את ההחלטות המרובות, אלא גם חשיבות במובן אחר. סגל המזכירות כולל אנשים מכל הארצות־החברות באו”ם, הלומדים לעבוד יחד ולהתגבר על הנטיות הלאומיות שלהם. במשך הזמן נוצר במידה ניכרת, כמו תמיד,Esprit de Corps הבנוי על עקרונות של שיתוף פעולה; ואין לשכוח שבמקרה זה עקרונות אלה הם דוקא עקרונות או"ם עצמו.

בקשר לפעולות או“ם בשטחים בלתי מדיניים ברצוני להזכיר באופן מיוחד את קבלת האמנה נגד השמדת עמים (Genocide) ואת ההצהרה על זכויות האדם. כידוע אין הצהרה זו מחייבת, אבל היא מתווה דרך־התנהגות לעמים ומזמינה אותם לנהוג לפיה. יש להדגיש כי הצהרה זו היא אך חלק מתכנית רחבה יותר. “ועדת זכויות האדם” ממשיכה לדון בדבר אמנה על זכויות האדם. אם אמנה זו תתקבל ע”י העצרת, תהיינה המדינות שתחתומנה עליה חייבות לנהוג לפיה.

ההכרה הבינלאומית בזכויות האדם היא כשלעצמה מאורע בעל משמעות היסטורית, והתכניות סביב לה מרחיקות לכת. חושבים להקים מנגנון מיוחד שיטפל בהגשמת האמנה הזאת.

מדינת ישראל השתתפה בפעילות בניסוחה של ההצהרה ושל האמנה על זכויות האדם, בלי היות חברה בועדה המיוחדת לזכויות האדם.

בתשובה לשאלון. שנשלח מטעם הועדה לזכויות האדם אל כל המדינות החברות באו“ם, ענתה ממשלת ישראל כי לדעתה מן הראוי להקים אירגון בינלאומי מיוחד הקשור לאו”ם, שיטפל בשמירת זכויות האדם. לאירגון הזה תהיה עצרת, שתכלול נציגים מכל המדינות אשר תחתומנה על חוקת זכויות האדם. העצרת תמנה מוסד שיורכב מאישים, אשר ייבחרו בגלל תכונותיהם ואישיותם. על מוסד זה יוטל תפקיד הפיוס, ולא רק במקרה של תלונת מדינה על מדינה, אלא גם במקרה של פטיציה.

אמנם ממשלת ישראל מכירה בקשיים שבאישור מידי של עיקרון הפטיציות של יחידים נגד ממשלות, לכן הציעה כי זכות הגשת הפטיציות תנתן לאירגונים בינלאומיים בלתי־ממשלתיים, שבהם יכיר האירגון החדש. על ידי כך יוכל אדם, שיראה את זכויותיו כנפגעות, לפנות לאחד האירגונים האלה; ואם האירגון ימצא את התלונה למוצדקת ורצינית, הוא יביאנה לפני המוסד הנבחר של האירגון לשמירת זכויות האדם.

לדעתנו יותר כדאי שיוקם מלכתחילה מנגנון מלא, אשר יאפשר את שמירת זכויות האדם, ולא שיאושר רק המינימום שכל המדינות מוכנות לקבלו מיד. במשך הזמן יתווספו מדינות אשר יתחייבו לשמור על פרטים נוספים של תהליך זה – הודות ללחץ דעת הקהל.

הועדה לזכויות האדם קיבלה לא את התכנית הזאת כי אם תכנית הרבה יותר מצומצמת. שאלה זו תעמוד לפני העצרת, שתכריע בדבר באופן סופי ותתן הוראות לועדה לזכויות האדם.

תרומה נוספת של מדינתנו לשיתוף־פעולה בינלאומי במסגרת או"ם היא השתתפות נציגנו בועדה המיוחדת של המועצה הכלכלית הסוציאלית, הדנה בבעית הפליטים ומחוסרי נתינות. חושבני שאין צורך להזכיר כאן, באיזו מידה חזה ועוד חוזה עם ישראל בעיה זו מבשרו. מדינת ישראל חושבת שמחובתה לעזור למצוא פתרון לפחות לבעית המעמד המשפטי של הפליט ושל זכויותיו.

הבעיות שהזכרתי: האמנה למניעת השמדת עמים, שמירת זכויות האדם, פליטים ומחוסרי נתינות – הן לא רק בעיות הומאניטריות אלא גם בעיות משפטיות. אירגון האומות המאוחדות מטפל אף ביתר הרחבה בבעיות המשפט הבינלאומי. העצרת מינתה ועדה המורכבת מ־15 חברים שאינם נציגי ממשלות, אלא מומחים ממדרגה ראשונה שנבחרו בהתאם להכשרתם. תפקיד הועדה הזאת הוא לטפל בהרחבת סמכויותיו של החוק הבינלאומי.

הועדה טיפלה ומטפלת בכמה שאלות חשובות בחוק הבינלאומי, כגון: הכרזת הזכויות והחובות של המדינות, חוק האמנוֹת הבינלאומית וכדומה. היא עוסקת רק בעבודת ההכנה ומגישה את הצעותיה לעצרת.

השטח הכלכלי הוא השטח החשוב ביותר בתחום פעולות או“ם. בשטח זה פועלות לא רק העצרת והמועצה הכלכלית־הסוציאלית אלא גם כמה ועדות מיוחדות, המתחלקות לשני סוגים: (א) ועדות פונקציונאליות המטפלות באופן כללי בבעיה מסוימת, כגון: הועדה לתעסוקה מלאה (Full Employment Commission), ועדת זכויות האדם שכבר נזכרה לעיל, והוועדה הסוציאלית, שישראל נבחרה בה כחברה ע”י המושב האחד עשר של המועצה הכלכלית־הסוציאלית. (ב) ועדות אזוריות המטפלות בכל הבעיות הכלכליות במסגרת השטח שהוקצה להן. עד עתה הוקמו רק שלוש ועדות אזוריות, ודנו בהקמת ועדה כלכלית – רביעית – למזרח הקרוב. מדינת ישראל מעונינת בהקמת ועדה זו, שמטרתה לדאוג לפיתוח הכלכלי של ארצות המזרח התיכון בפרספקטיבה אזורית. אך המדינות הערביות. שתחילה דרשו בתוקף את הקמת הועדה, התחילו להתנגד לה אחרי קבלת ישראל לאו"ם, כדי למנוע שיתוף פעולה עם מדינת ישראל. לפי דרישת הערבים נדחתה הקמת הועדה לזמן בלתי מוגבל.

בקשר לשטח הכלכלי יש במיוחד להזכיר את התכנית לעזרה טכנית לארצות נחשלות. ההחלטה על עזרה זו נתקבלה פה אחד במושב הרביעי של עצרת או“ם. נתכנסה ועדה מיוחדת, שהורכבה מנציגי כל המדינות החברות באו”ם ושטיפלה בהוצאת העזרה לפועל. במסגרת עזרה זו שולח או“ם בשיתוף עם אירגונים בינלאומיים אחרים מומחים לארצות נחשלות. כן מחלק או”ם סטיפנדיות להתמחות בשאלות כלכליות מסוימות. כדי למנוע כפילות ובזבוז ולשם תאום פעולה זו, הוקמה מועצה לעזרה טכנית (Technical Assistance Board).

כפי שהננו רואים, התנגשות האינטרסים המדיניים בין המדינות הגדולות לא תמיד מפריעה את שיתוף־הפעולה הבינלאומי במסגרת או“ם. ברור ששיתוף פעולה הוא דבר חשוב ביותר, אבל בו בלבד אין הצדקה מספקת לקיום האירגון. אין להסתיר שהאירגון הוא עכשיו במצב של משבר רציני, ואנו יכולים רק להביע את התקוה שאו”ם יצליח להתגבר על משבר זה.

כפי שהודגש לעיל, יש לזכור שאירגון האומות המאוחדות הוא אירגון דמוקראטי. המדינות החברות בו אינן אבסטראקציה, מאחוריהן עומד העם ודעת הקהל. לכן יש לקדם בברכה את כל הגורמים הנועדים להשפיע על דעת הקהל בכיוון של חיזוק האירגון והאמונה בו. אחד מן הגורמים החשובים האלה הן האגודות למען או"ם.