י“ח בסיון תשי”ג — 1 ביוני 1953

בישיבה רל"ז של הכנסת השניה

מוטל עלי לדבר על הצעת חוק שירות המדינה, תשי"ג. חוק זה מבחינה פורמאלית אולי אינו שייך לחוקי היסוד, אבל נדמה לי שהוא מאותם החוקים שיש בהם משום ייסוד המדינה. כי ייסוד המדינה אינו אקט חד־פעמי אלא תהליך ממושך, הכרוך במאמצים מתוחים במשך הרבה שנים. אמנם רבים מתושבי המדינה תובעים ממנה תביעות כאילו היתה זו מדינה בנויה, עומדת על תילה, יציבה, איתנה, מתוקנת וכל־יכולה. הם שוכחים כי מדינה זו נוסדה רק לפני חמש שנים, והיא נתונה כל הזמן במצור על־ידי שכניה, וישנם כוחות עולמיים השוטמים אותה ומתנכלים לה, באשר עם ישראל חפשי אינו לפי רוחם, ואולי רק החלק השביעי מאדמת המדינה מיושב ומעובד, ורק החלק השמיני של העם יושב בארץ, ורוב תושבי המדינה באו אליה רק לאחר היוסדה, והם יחד עם הוותיקים לא חיו מאות שנים, ואפשר להגיד אלפי שנים, חיי עצמאות, ואין אולי עם בעולם שהוא מפולג ומפורר בתוכו מכל הבחינות, מבחינה לשונית, תרבותית, חברתית, פוליטית, כעם־ישראל קטן זה. כמעט כל תושבי המדינה משוללים חושים והרגלים ממלכתיים, שרק עליהם יכונו חיי מדינה מתוקנים. וכגודל הקשיים הפנימיים והחיצוניים של המדינה, כן עוצם משימותיה גם כלפי עצמה, גם כלפי התפוצה וגם כלפי העולם. משום כך, התקנת כושר פעולתה של המדינה, ושכלול כושר זה, עומדים ברומו של קיומה.

המדינה הקדומה הסתפקה בשני תפקידים אלמנטאריים: בטחון ומשפט. כשבני ישראל דרשו משמואל הנביא לשים להם מלך, אמרו לו: “ושפטנו מלכנו ויצא לפנינו ונלחם את מלחמותינו”.

המדינה המודרנית אינה מסתפקת עוד בשני תפקידים יסודיים אלה, אלא היא מנסה לספק כל צרכי האזרח ועוסקת בכמה שירותי הציבור. מדינת ישראל עושה מה שעושה כל מדינה מודרנית, ועליה מוטלות שלוש משימות נוספות: קליטת עולים, מיזוג עליות ופיתוח ארץ נשמה.

כושר הפעולה של המדינה אינו תלוי אך ורק בכושר הפעולה של מוסדותיה הרשמיים — הכנסת, הממשלה והמנגנון הממלכתי, כלומר עובדי המדינה, הצבא והמשטרה. יותר אולי מכל מדינה אחרת תלויה מדינת־ישראל ברוח וברצון הפועם בעם כולו, בנכונות של כל אחד מאזרחי המדינה לעשות חובתו לכלל, ברגש של האחריות הממלכתית של כל תושב. מבלי שהעם כולו יוכשר וירצה לשאת בעול המדינה — אולי העול הכבד ביותר שיש לאיזו מדינה שהיא — לשוא יעמלו המוסדות הרשמיים. אולם גם כושרו של העם תלוי לא מעט במוסדות הרשמיים ובפעולתם המתוקנת.

הכנסת והממשלה מהוות גורם חשוב, לחיוב או לשלילה, בחינוך העם ובהכשרתו הממלכתית. אולם החוק המונח לפניכם אינו מטפל לא בכנסת ולא בממשלה — האורגנים העליונים של המדינה — אלא בעובדי המדינה, מה שקוראים בז’רגון הפוליטי ה“מנגנון”.

כחבר הכנסת וכחבר הממשלה ודאי שלא אפחית ערכם וחשיבותם של שני המוסדות האלה — הכנסת והממשלה. הם קובעים חוקים וקו המדיניות שלנו, הם מייצגים את העם. אולם מלאכת המדינה יום־יום נעשית לא על־ידיהם, אלא על־ידי ה“מנגנון” — על־ידי עובדי המדינה. רק אלה נפגשים יום־יום עם האזרחים, ולפי יעילותו, זריזותו, יושרו, אמונתו, הליכותיו הנאות, סבר פניו של עובד המדינה ישפטו העם את המדינה, הרבה יותר משהוא ישפוט אותה על־פי נאומי חברי־הכנסת, על־פי החוקים ועל־פי החלטות הממשלה והודעותיה. לגבי האזרח — וצודק האזרח — העיקר הוא הביצוע, והמבצעים הם עובדי המדינה.

חלק מעובדיה ירשה המדינה ממשלת המאנדט, מהסוכנות היהודית ומהוועד הלאומי. אולם במשך חמש שנים אלה הלך מנגנון המדינה והתרחב. עם סיום הקרבות בתחילת 1949, ועם התחלת העליה הגדולה ומפעלי הפיתוח הרחבים בכפר ובעיר, ביבשה ובים — הלך המנגנון הממשלתי והתרחב, וכל אחד מאתנו יודע שהוא עתיד בהכרח להתרחב יותר. בסוף 1948 הוקמה בממשלה מחלקה מיוחדת למנגנון במסגרת משרד־האוצר. מחלקה זו התנהלה על־ידי ועדת שרים, אולם בסוף 1950 הוקמה נציבות המנגנון, החולשת מאז להלכה על עובדי המדינה.

עד עכשיו לא היו זכויות העובדים וחובותיהם מוגדרות וקבועות בחוק, אלא היו מוסדרות בחוזים ובהסכמים בין איגוד עובדי המדינה ובין הממשלה, ונתקיים משא־ומתן מתמיד בין נציבות המנגנון ובין נציגי העובדים. אני מציין ברצון רב, שבדרך כלל עמד איגוד עובדי המדינה על הגובה, וכשם שידע להגן על זכויות העובדים — ידע בדרך כלל גם לשקול האחריות צרכי המדינה.

מתוך דיון והסכם עם האיגוד קבעה מחלקת המנגנון, ואחר כך נציבות המנגנון, את דרגת העובדים, סולם המשכורות והתקנים בכל משרדי הממשלה, וגם הסדירה במידה ידועה דבר קבלת העובדים והעלאתם בדרגה, הבטיחה לעובדים שורה של תנאים סוציאליים, ערכה הכשרה והשתלמות לעובדים, שקדה על קידומו של הייעול בעבודה, והתקינה — בלי חוק — בתי־דין משמעתיים, שלפניהם הובאו תלונות על עובדים.

מתוך הכרת חשיבותו של המנגנון הממשלתי בשביל המדינה ובשביל כל אזרח הגיעה הממשלה לידי הכרה, שלא די בהסדר על־פי הסכם הדדי, אלא יש לקבוע בחוק — אמנם לא בחוק טוטאליטרי, אלא בחוק של מסגרת, המניח עדיין מקום רחב לסידורים מתוך משא־ומתן והסכם חופשי בין המדינה ובין עובדיה — את היסודות של פעולת עובדי המדינה.

החוק לא חל כמובן על נבחרי המדינה, — נשיא, חברי ממשלה, חברי־הכנסת ומבקר המדינה — גם לא על השופטים, שיש להבטיח אי־תלותם מהממשלה, ולא על שוטרים וחיילים, הנתונים במסגרת חמורה של משמעת המשוללים כמה סוגי חופש שיש לשאר עובדי המדינה.

לעומת זאת יחול החוק — אם יתקבל — לא רק על עובדי המדינה, אלא — בפרקים מסוימים, בעיקר בהגדרת החובות של העובדים — גם על עובדי הרשויות המקומיות.

החוק מתכוון בעיקר להבטיח דברים יסודיים אלה:

א. שקבלת עובדים למדינה — הוא הדין לרשויות המקומיות — לא תיעשה מתוך משוא־פנים מפלגתי ומתוך זיקה פוליטית, אלא לפי הכשרה אישית;

ב. נקיון הכפיים של עובדי המדינה;

ג. הגדרת חובותיו של עובד המדינה — גם כלפי המדינה וגם כלפי האזרח;

ד. מעמד העובד, זכויותיו, תנאי עבודה הוגנים ובטחון בעתידו;

ה. מניעת כל שרירות לב ופניה אישית או פוליטית בפיטורים — במידה שהם הכרחיים מזמן לזמן.

ו. הזכות הקולקטיבית של העובדים — עובדי המדינה והעובדים במדינה בכללם — להשתתף בהסדר עניני העובדים בתחום המוגדר בחוק.

לשם הבטחת הדבר הראשון — קבלת עובדים ללא משוא־פנים וללא זיקה פוליטית אלא לפי הכשרה — קובע החוק, כי עובד המדינה יתקבל רק לאחר הכרזה פומבית ועל יסוד של בחינה אישית, לפי סדר שייקבע על־ידי ועדת־השירות, ואחרי בדיקה רפואית אם הוא יוכל למלא את אשר מוטל על עובדי המדינה. לא השרים יתנו כתב מינוי לעובד המדינה, אלא ועדת־השירות, לאחר ההכרזה ולאחר הבחינה.

למען הבטח, עד כמה שאפשר על־ידי חוק, נקיון הכפיים, יהיה חייב כל עובד המדינה לפני התקבלו לעבודה למסור הצהרה בכתב על רכושו, על הכנסותיו, על חובותיו וגם על הרכוש, על ההכנסות ועל החובות של ילדיו ושל בת־זוגו — של אשתו (או של בן־זוגה). ואם חל שינוי, לאחר שנתמנה, במצב רכושו, במצב הכנסותיו וחובותיו ובמצב הרכוש או ההכנסות או החובות של ילדיו, אשתו (או אישה) — הוא חייב להגיש על כך הצהרה בכתב.

לפי החוק ייאסר על כל עובד־המדינה לעסוק בכל עבודה שהיא מחוץ לשירות המדינה. עובד המדינה לא יהיה רשאי לקבל שום תשלום או פרס או הענקה מאיזה מקום שהוא, אלא מאוצר המדינה בלבד. כמו־כן אסור יהיה לעובדי המדינה לעסוק באיזה עסק, בין במישרין ובין בעקיפין — כלומר על־ידי שותף או על־ידי סוכן — בעסק שיש לו קשר עם המדינה.

החוק גם מגביל זכות הפעילות הפוליטית של כמה סוגים של עובדי המדינה. הממשלה תקבע מדי פעם בפעם סוגים ודרגות של עובדי המדינה שעליהם ייאסר אחד מאלה: להיות חברים בהנהלה פעילה של מפלגה או גוף מדיני אחר, אם עבודתם עלולה להביא לידי סתירה או אי־התאמה בין תפקידיהם כעובדי המדינה ובין פעולתם במפלגה או גוף מדיני אחר. כמו גם ייאסר עליהם ארגון אסיפה פומבית, הפגנה או תהלוכה שיש לה אופי מדיני. ועדת־השירות תקבע, במקרה של ספק, את תחולת הסעיף הזה לגבי עובד מסוים. כל ההחלטות האלה יתפרסמו ב“רשומות”.

כמו כן אסור יהיה לעובד להשתמש במעמדו או בהשפעתו כעובד המדינה להתרים, לגבות או לקבל כספים לאיזו מטרה שהיא, זולת לאוצר המדינה בתוקף תפקידו.

החוק מבטיח, ששכרו של עובד המדינה אין למשכן או לשעבד בשום תנאי שהוא.

החוק קובע — מה שהיה קיים במידה מסוימת גם עכשיו לפי הסכם, אבל עכשיו אין לו תוקף חוקי ומחייב — בית־דין משמעתי שלפניו ייתבע עובד מדינה, אם עבר על חוק זה או על אחת התקנות או על אחד הכללים אשר ייקבעו בתוקף החוק. העונשים שבית־דין זה מוסמך להעניש בהם את העובדים הם — לפי דרגת החומרה: התראה, נזיפה, שלילת זכות־ותק לזמן מסוים, הורדה בדרגה, פיטורין, פסילה לשירות המדינה. במקרה של שני הענשים האחרונים — פיטורין ופסילה לשירות המדינה — יש לעובד הזכות לערער בפני אחד השופטים מבית־הדין העליון, שהוא ידון בענין זה כדן יחיד.

החוק מסתפק בקביעת הדברים העיקריים אשר מניתי — אם כי לא עמדתי על כל הפרטים — והוא משאיר הרבה דברים להסדר על־ידי משא־ומתן חפשי עם העובדים. כפי שאמרתי בתחילה זהו רק חוק מסגרת.

המשא־ומתן יתנהל בין ועדת־השירות, שזה ארגון ממשלתי, ובין האיגוד של עובדי המדינה. במקרה של חילוקי דעות בין ועדת־השירות של המדינה ובין האיגוד של עובדי המדינה, יובא הדבר לוועדת תיווך של שלושה, אשר תמונה על־ידי שר־העבודה: אחד מנציגי העובדים, אחד מנציגי ועדת־השירות ושלישי, יושב־ראש, מתמנה על־ידי השר. אולם ועדה זו יש לה רק זכות תיווך, ואין לה סמכות של כפיה.

ברוב הענינים שניתן לוועדת־השירות לפעול, היא צריכה להתיעץ, תחילה בנציגות איגוד עובדי המדינה, ובמקרה שיהיו כמה איגודים של עובדי המדינה — עם האיגוד הכי גדול, וגם עם האיגוד הכי גדול של העובדים במדינה.

כפי שאתם רואים מטיל החוק הזה על עובדי המדינה גם חובות בפעולתם, וגם סייגים לפעולתם, אבל הוא גם מכיר בזכותם הקולקטיבית להתערב בקביעת תנאי העבודה ומעמד העובדים. כי המדינה רואה בעובד המדינה לא בורג במכונה ולא אבטומט שעושה את מלאכתו באופן מכאני, על־ידי פקודה מלמעלה, אלא אישיות מוסרית המשתתפת באחריותה היא וברצונה המושכל בעיצוב דמות המדינה שאותה היא משרתת. יתר על כן: היא מכירה לא רק ביחיד; היא מכירה בכלל העובדים כקולקטיב אחראי. בזאת היא מטילה עליו אחריות גדולה, והחוק אומר על־ידי כך לעובדים ולכלל העובדים, שעליהם להיות מבטח לכל אזרח, משגב למדינה וכבוד לעצמם.

אני מציע להעביר את הצעת החוק לוועדה המתאימה.