מבוא    🔗

א    🔗

הספריה המשפטית מגישה בזה ספר שני הנוגע למשפט הציבורי במדינה. הספר הראשון היה “החוקה בישראל”, קובץ דינים בעלי תוכן חוקתי שליקט וערך ד"ר נ. הורנשטיין. ואולם, בה בשעה שהד"ר הורנשטיין צרף וליקט את הדינים העיקריים המפוזרים במקומות שונים ובמקורות שונים בקשר לתכנם החוקתי, הרי מחברו של הספר שלפנינו ברר לו רשות אחת מהרשויות של המדינה, דהיינו: את הרשות המבצעת, והראה את כל מנגנונה המסובך ודרכי פעולתו, לא על ידי הבאת הסעיפים ופרושם, כי אם על ידי הצבעה על הפעולה במסגרת הסעיפים ובקשר להם.

המוסדות המחוקקים והרשויות השופטיות מובאים בספר רק בקשר לבעית הבדלת הרשויות, אבל הספר כולו מוקדש לעניני הממשלה, הרכבה, דרכי־פעולתה ומסגרתה החוקית. מתוך הרצאה ענינית על מבנה הממשלה, חלוקת תפקידיה ומסגרת פעולותיה הולכת ועולה לפני עינינו מסה שלמה ומרוכזת על הממשל במדינה. המחבר, המשמש מזכיר הממשלה מיום הקמת המדינה, ושהיה בין הפעילים בהקמת הממשל במדינה ואשר גם שמש כנציב הראשון של מנגנון המדינה, – אין מוסמך ממנו לתאר את הדברים. כל המעיין בספר ילמד על דרכי צמיחותה של השיטה הדמוקרטית הישראלית, היונקת מדברי חקיקה וממערכת מעשים.

במבוא לספר “החוקה בישראל”, מביא עורך הספריה המשפטית סקירה על הספרות שהוצאה בא"י ובישראל בעניני משטר ומדינה או בקשר לבעית המנדט בא"י. מאז, הופיעה בהוצאת מס, בספרית דני למדע פופולרי, ספר בשם “השלטון במדינת ישראל, עקרונותיו, מבנהו ויסודותיו החוקיים” מאת ד"ר י. פרוידנהים, המנסה לרכז במסגרת של ספר פופולרי את היסודות של המשטר בכללו במדינה, דהיינו: כל הרשויות, זכויות האזרח וחוקים בעלי חשיבות מדינית כללית ואחרים. הספר שלפנינו מהווה את התחלת הספרות על החוק האדמיניסטרטיבי במדינה, ובזאת חשיבותו המיוחדת. כידוע, קיים קושי רב בהבחנת החומר הקונסטיטוציוני מהחומר האדמיניסטרטיבי. בספר הנדון מוסברת הממשלה ומוסברות פעולותיה גם כחלק מהחוק הקונסטטיטוציוני וגם כחלק המרכזי של החוק המנהלי, או האדמיניסטרטיבי. מבחינה זו נוכל לחזור על דברינו במבוא לספר ח' של הספריה המשפטית (“החוקה בישראל”) ולומר שהספר הזה, יש לקוות, יסייע ל"חנוך הציבור לאזרחות טובה. למוד תורת האזרחות טרם כבש את מקומו המתאים בבתי־הספר, בציבור ובארגוניו. תורה זו, שאף היא לימוד צריכה, היא תורה המסייעת לכבד את החוק, לאהוב את החרות ולהיות נכון לשרת את הציבור".

ב    🔗

הפרק הראשון של הספר המכונה “הבדלת הרשויות” מתאר את חלוקת התפקידים בין שלש הרשויות של כל מדינה דמוקרטית: – המחוקקת, המבצעת והשופטת, ויחד עם זה מראה שעקרון זה של הבדלת הרשויות אינו מבוצע הלכה למעשה ואין אפשרות לכך. המחבר מראה באיזה אופן נפתרות בעיות אלה של חלוקת הרשויות ושל התלות ביניהן במדינת ישראל.

קשה לדבר על הבדלת רשויות בדמוקרטיה המודרנית. עיקרון זה, שחשיבותו רבה עד היום והמהווה את הבסיס המבטיח פעולה דמוקרטית, אין אפשרות לבצעו במלואו בדמוקרטיה המודרנית. אמנם הכנסת מחוקקת חוקים, הממשלה מוציאה אותם לפועל, ובתי המשפט מפרשים אותם, אבל אין זה הכל. הכנסת עוסקת גם בשאלות ביצוע, חברי הכנסת מעמידים שאילתות, ועדות הכנסת מאשרות פעולות ממשלה או שרים וכו'. הממשלה והשרים הם בעלי סמכויות לחוקק חוקי חירום, תחיקת משנה. קיימים מוסדות אדמיניסטרטיביים בעלי סמכות שיפוטית וכו'. בתי המשפט מעבירים תחת שבט בקרתם פעולות האדמיניסטרציה, שאינן הולמות את החוקים.

לאמיתו של דבר, קשה היתה הבדלת הרשויות גם בזמן לידתו של העיקרון הזה, אשר בא לקצץ בשלטון האבסולוטי של המלך ולהבטיח את שלטונו של העם. תורה זאת של הבטחת השלטון הדמוקרטי על־ידי הפרדת הרשויות, שנולדה במאה השמונה עשרה, הוכנסה לקונסטיטוציות של סוף מאה זו בארצות־הברית ובצרפת, ובכל הקונסטיטוציות של הדמוקרטיות מהמאה ה־19 וה־20. ואולם כל זמן שהיו קיימים משטרים דמוקרטיים ליברליים מלווים חופש כלכלי של המאה ה־19, ששאפו להגביל את סמכויותיה של הממשלה עד כדי להפוך אותה ל"שומר לילה", יותר קל היה להגשים את עקרון הבדלת הרשויות. אך עם התפתחות התעשיה ועם החרפת הבעיות הכלכליות והמשברים החברותיים והפוליטיים במאה שלנו נפרצו במידה ניכרת הסכרים של הבדלת הרשויות, כי פעולותיה של הממשלה התפשטו על שטחים יותר ויותר נרחבים. ממשלות התחילו להתערב במאבק הכלכלי, החלו שואפות לשיפור מצבם של המעמדות המדוכאים. הממשלה במדינת הסעד המודרנית פסקה להיות הרשות המבצעת את החוקים ונכנסה לשטח פעולות רחב שלא מתוך ביצוע חוקים כלשהם, כי אם מתוך ביצוע מדיניות כלכלית וחברותית, שרק בחלקה היא יונקת מחוקים. מדינה הדואגת לכוס חלב לתלמידי בתי־הספר, לשיכון למיעוטי יכולת, לעזרה סוציאלית וכו', רחוקה מהתפקיד של “שומר לילה” ומתקרבת יותר לתפקיד של “אפוטרופוס”. הספר שלפנינו מראה פעולתה של ממשלה במדינת סעד אופיינית כמדינת ישראל.

לאחר הפרק “הבדלת הרשויות” שיש לראות בו כעין הקדמה, באים הפרקים הדנים בעניני הממשלה ומשרדיה. ריכוז החומר הזה המפוזר בעתונים רשמיים, במסמכים מדיניים, בחוזים, בצווים ובהוראות – הוא בעל ערך מעשי רב. לא לחינם מתלונן תכופות האזרח על אי־ידיעתו בשדה זה של פעולת מנגנון המדינה. מעתה לא תתכן תלונה כזאת. מספיק עיון בפרקים הדנים במבנהו של כל משרד ממשלתי כדי לקבל מושג כללי על הפעילות, התפקידים והמסגרת החוקית שלו.

הפרק הרביעי מוקדש לשרות המדינה, הבא לבטא את המושג האנגלי " סיביל סרביס"; וגם פה רוכזו הדברים העיקריים הנוגעים לנושא הממשל במדינה. בשדה זה עלולה לחול התפתחות נוספת בשים לב להצעת חוק שרות המדינה שנתפרסמה במאי 1953, והמכילה חוק־מסגרת הקובע עקרונות קונסטיטוציונים וכללים והוראות שהממשלה רואה צורך להורות בהם הלכה בענין שרות־המדינה. בכל הפרקים מובאות גם תמציות של פסקי־דין של בית־המשפט העליון בישראל הנוגעים לבעיות הנדונות.

ג    🔗

הממשלה בישראל לא התחילה מאל"ף, כמו הכנסת. לכנסת לא קדם מוסד מחוקק בא"י, אולם לרשות המבצעת הישראלית קדמה רשות מבצעת ארצישראלית, כי לממשלת ישראל קדמו הממשלה המנדטורית בירושלים והנהלת הסוכנות היהודית. ירושת החוקים לא אפשרה חופש מלא בעיצוב הסמכויות וחלוקתן בין השרים, והממשלה נאלצה, למען הבטחת רציפות השלטון, להניח לכל אחד מהשרים את האחריות והביצוע של מספר החוקים שנשארו מחייבים מתקופת המנדט. מצב זה לא תמיד אפשר חלוקה דפטרמנטלית העולה בקנה אחד עם סמכויות פקידים לפי חוקים שונים מתקופת המנדט. קושי שני היה שינוי מבנה הקבינט כתוצאה מכל משבר ממשלתי שפקד את המדינה. הספר נותן ביטוי ללבטים אלה. כל המעיין בו יראה שהממשלה והאדמיניסטרציה, למרות היותן המטרה המרכזית לחיצי הבקורת של הציבור, עשו הרבה לסילוק ליקויים, שלא לכולם הן היו אחראיות.

ד    🔗

הדמוקרטיה התרחקה במאבקה היום־יומי, בלבטיה ומשבריה, בחיפוש פתרונות לבעיותיה המחריפות והולכות, מהעקרונות של מניחי יסודותיה העיוניים במאות הקודמות. הדמוקרטיה מחפשת פורמולה חדשה ומחדשת את דפוסיה הישנים. בשאיפה זאת חשובה כל מחשבה פורה וכל נסיון של תאור המצב לאשורו. בכיוון זה יש לראות כתרומה לעיצוב דמותה של הדמוקרטיה הישראלית – גם את הספר הזה שלפנינו.

עורך הספריה המשפטית ירושלים, יולי, 1953