חבר הכנסת נחום ניר חזר ותבע השבוע מן הכנסת הרביעית, באמצעות הצעה לסדר-היום, את עלבון החלטתה של הכנסת הראשונה בדבר חקיקת חוקי-יסוד למדינה. ולפי הצעת שר המשפטים הועבר הנושא הזה לטיפולה של ועדת החוקה, חוק ומשפט.

אין אנו יכולים לדעת מראש מה יהיה הסיכום, שאליו תגיע הוועדה. אך נקווה שהיא לא תיגרר אחרי חה"כ ניר ושותפיו לדעה, המבקשים להחזיר אחורנית את גלגל הוויכוח העקרוני, שהתנהל בוועדת החוקה של מועצת-המדינה הזמנית ובכנסת הראשונה. הוויכוח היה אם יש צורך ואם יש מקום לחוקק חוקה (קונסטיטוציה בלע"ז) לישראל או לא.

בזמנו אף הוכנה טיוטא של הצעת-חוקה ע"י הפרופסור יהודה פנחס כהן, והיא נתפרסמה ברבים – יחד עם הדיונים אליה בוועדת החוקה – בחוברות מיוחדות מטעם מועצת-המדינה הזמנית.

אולם הכנסת הראשונה, ששמה שונה מ“אסיפה מכוננת” לכנסת ראשונה, החליטה, ב-13 ביוני 1950, לאחר דיון מקיף, את ההחלטה הבאה:

“הכנסת הראשונה מטילה על ועדת החוקה, חוק ומשפט, להכין הצעת-חוקה למדינה. החוקה תהיה בנויה פרקים פרקים, באופן שכל אחד יהווה חוק יסודי בפני עצמו. הפרקים יובאו בפני הכנסת, במידה שהוועדה תסיים את עבודתה, וכל הפרקים יחד יתאגדו לחוקת המדינה”.

משמעותה הממשית והמעשית של ההחלטה הזאת היא, שלא נתקבלה דעתם של הדורשים קונסטיטוציה כתובה בצורת תעודה משפטית אחת ואחידה, עשוייה וקבועה מראש, כמו חוקות ארה"ב, צרפת, שווייץ וארצות אחרות. ההחלטה נוסחה אמנם בדרך חיובית ולא בדרך שלילית, אך העיקר בה הוא הפיסקה האמצעית האומרת: “החוקה תהיה בנוייה פרקים פרקים באופן שכל אחד יהווה חוק יסודי בפני עצמו”. אין זו הנחיה טכנית אלא קביעה מהותית. כדי שלא להניח מקום לספק מסתיימת ההחלטה במלים: “וכל הפרקים יחד יתאגדו לחוקת המדינה”.

ואמנם הכנסת חוקקה במשך עשר השנים לא מעט חוקים שעל-פי מהותם הם חוקי-יסוד, כגון חוק השבות, חוק ביטול עונש מוות, חוק שוויון-זכויות האשה, חוק השופטים, חוק דיינים, חוק נישואין וגירושין, חוק שעות עבודה ומנוחה, חוק המעבר (בעניין הנשיא והממשלה), חוק מבקר המדינה, חוק חסינות חברי הכנסת ועוד שורה ארוכה של חוקים במשפט האזרחי, בדיני נזיקין ובדיני המעמד האישי, מהם שכבר אושרו סופית כחוקים ומהם שעדיין נמצאים בתהליך של חקיקה ולא ירחק היום עד שיגיעו לגמר עשייתם. נצרף לכך את “פקודת סדרי השלטון והמשפט” ואת שתי הפקודות הראשונות של מועצת-המדינה הזמנית, שנתנו תוקף לכל החוק והמשפט שהיה קיים לפני קום המדינה, במידה שאינו עומד בסתירה לעצם קום המדינה ועד שיחולו בו שינויים על-ידי הכנסת – ונמצא שהמדינה קיימת ופועלת על בסיס תחוקתי מלא. גם הכרזת העצמאות יכולה להיחשב כמסמך קונסטיטוציוני. באותו מסמך כתוב לאמר:

“מדינת-ישראל תהא פתוחה לעליה יהודית ולקיבוץ גלויות; תשקוד על פיתוח הארץ לטובת כל תושביה; תהא מושתתה על יסודות החירות, הצדק והשלום לאור חזונם של נביאי ישראל; תקיים שוויון-זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה בלי הבדל דת, גזע ומין; תבטיח חופש דת, מצפון, לשון, חינוך ותרבות; תשמור על המקומות הקדושים של כל הדתות; ותהיה נאמנה לעקרונותיה של מגילת האומות המאוחדות”.

אולם ה“מגרעת” היחידה שיש בחוקים אלו – שאינם נושאים את הכותרת “חוק-יסוד”, כמו שזכה לכך חוק הכנסת, הנושא, כידוע, את הכותרת: “חוק יסוד-הכנסת”. ועוד הבדל, שכפי הנראה נחשב גם הוא כ“מגרעת”: חוק הכנסת הוכן מלכתחילה ע“י ועדת החוקה, חוק ומשפט, כפי שנצטוותה בהחלטת הכנסת מיום 13.6.50, בעוד ששאר החוקים הוכנו והוגשו לכנסת ע”י הממשלה. בכל השאר דומים החוקים זה לזה. ואילו החיסון המיוחד שניתן בחוק-יסוד הכנסת לסעיף שיטת הבחירות היחסיות אינו עושה את החוק עצמו למיוחס יותר וליסודי יותר. חיסון זה – אם בכלל היה צריך להיות – היה יכול להיות גם בלי שהחוק כולו ייקרא “חוק-יסוד”.

כך הולכת ומשתרשת אי-הבנה, שמקורה הוא כמובן בנוסח המילולי של החלטת הכנסת מ-13.6.50, שבו הוטלה מלאכת החקיקה של חוקי-יסוד, על ועדת החוקה, חוק ומשפט. בלאו הכי כל החוקים שהם בעלי אופי קונסטיטוציוני מועברים לועדת החוקה, חוק ומשפט, וממנה הם מובאים לקריאה שניה ושלישית בכנסת. אך המעוניינים נאחזים בנקודה זו, שהיא באמת נקודה טכנית, שכן איזו חשיבות יש לכך מי מכין ומי מגיש הצעת “חוק-יסוד”, והופכים אותה לנקודת-מפתח, היינו שרק מה שוועדת החוקה תביא לכנסת מיוזמתה היא יישא את התואר “חוק-יסוד”.

והמעוניינים אינם אלא אותם שרצו דווקא קונסטיטוציה והכנסת לא קיבלה דעתם. חבר הכנסת ניר הוא נציגם המובהק. מה תימה שהוא עמד וטען: “ועדת החוקה הספיקה להכין רק חוק-יסוד אחד, חוק-יסוד-הכנסת; שתים עשרה שנים אחרי קום המדינה לא רק שאין חוקה אלא אין כבר שום סיכויים שבמשך חמישים השנים הקרובות תהיה לנו חוקה”.

טענה זו היא מופרכת על יסוד המציאות החקיקתית המקיפה של הכנסת, במשך עשר או שתים עשרה שנים, ושפירותיה מפארים את ספר החוקים שלנו. ברור שהמלאכה עדיין לא נשלמה. יש עוד הרבה מה לעשות. לשם כך קיימת הכנסת כבית-מחוקקים של מדינת-ישראל. זהו קיום לעולם ועד לצרכי חקיקה תדירה ובלתי-פוסקת. וכל מה שיצא תחת ידה אם לצורך שעה הוא – תצא שעתו והוא ייצא עמה ואם של קבע הוא תעמוד לו קביעותו לעולם.

נראה שגם הממשלה נתנה דעתה על הצורך להגביר יוזמתה בהכנת חוקים בעלי אופי יסודי, ולהגישם לוועדת החוקה, חוק ומשפט, שמחמת עומס העבודה המוטל עליה אין סיפק בידה ליזום ולהכין בעצמה הצעות של חוקי-יסוד.

בקווי-היסוד של הממשלה הנוכחית נאמר:

“בכנסת הרביעית יש להשלים חקיקת חוקי-היסוד, שיצטרפו לחוקת-יסוד של המדינה, מושתתת על יסודות-דמוקראטיים. בחוקים אלה יובטח שוויון מלא וגמור בזכויות ובחובות לכל תושבי ישראל מבלי הבדל מין, עדה, מעמד ולאום. יקויים חופש המצפון והדת; יוגדרו הסמכויות של הנשיא, הכנסת, הממשלה ובתי-המשפט, והזכויות והחובות של חברי הכנסת; תיקבע הלשון העברית כלשון הרשמית של המדינה. יוסדרו חירויות האזרח, זכויותיו וחובותיו; יובטח חופש האיגוד והביטוי בעל-פה ובכתב מתוך שמירה על ביטחון המדינה ועצמאותה; יוגן המשטר הדמוקראטי מפני אלימות ורודנות ומתוך הקפדה על זכויות הזולת; יוגנו סודות המדינה והצבא וייקבעו סמכויות שעת-חירום לביטחון המדינה”.

כלום נזקקה הממשלה לקבל על עצמה משימה זו משום שכל הדברים הנ“ל אין להם בסיס תחיקתי מספיק? לא! הבסיס ישנו והוא מספיק. אך המסגרת והצורה צריכים שינוי והתאמה למושגם ולסגנון המקובלים עכשיו בתחיקתנו הריבונית, וכאשר יגיעו לכך הם ייחשבו לחוקי-יסוד, ש”כל פרקיהם יתאגדו לחוקת המדינה".

*

הטוענים לקונסטיטוציה מעמידים לנגד עיניהם את הדוגמאות של קונסטיטוציות בארצות גדולות ונאורות כמו ארה"ב, צרפת, שווייץ ועוד. הם רוצים קונסטיטוציה, שסעיפיה מבוצרים ומיוחסים, שאי-אפשר לשנותם אלא ברוב גדול ומכריע או לאחר עריכת בחירות חדשות המכוונות לשינוי בקונסטיטוציה. וכן שכל החקיקה השוטפת תהיה כפופה לקונסטיטוציה, באופן שבית-המשפט, למשל, יוכל לפסול חוק, שהכנסת חוקקה, כבלתי-חוקי. הם מוסיפים, כמובן, שהקונסטיטוציה הזאת נחוצה כדי להבטיח חירויותיו וזכויותיו של האזרח.

ואילו השוללים את הצורך בקונסטיטוציה מעמידים לנגד עיניהם את הדוגמה האנגלית. באנגליה אין חוקת-יסוד כתובה, אך יש חוקי-יסוד כתובים ובלתי-כתובים, שנארגו על-ידי המסורת התחיקתית וע"י הנוהגים של המדינה והאזרחים. אין לומר כלל שחירויותיו וזכויותיו של האזרח הן הפקר באנגליה. לעומת זאת יודעים אנו כולנו מה עלה לה לחוקת ויימר של גרמניה, שנכתבה ב-1919, ומה היה סופן של כל הזכויות והחירויות שרצתה להבטיח. העיקר הוא לא מה שכתוב באיזה מסמך אלא בעם ובמשטר שהוא בוחר בעצמו.

אך עשיית סעיפים, מראש, שניסוחם הוא כללי מאוד, יוצרת אותיות מתות, המכבידות על האנשים החיים, ומסבכות אותם ללא צורך וללא תועלת. החקיקה צריכה להיות חיונית ושואבת תוכנה מן החיים, מנסיונם ומהתפתחותם. כל שכן שזו יומרה גדולה, שמעטים, בני תקופת הבראשית של החקיקה, יטלו לעצמם זכות וסמכות לקבוע מסמרות לכל הדורות שיבואו אחריהם. המדינה עוד תגדל ותתרחב, ואין ספק שהמחשבה והנסיון של המוני העולים ובני הנעורים הגדלים בארץ – יפרו את שדות החקיקה לעומק, לרוחב ולרום. מי אנחנו שנכבול ידיהם? ולמה נאלצם להזדקק למעשים דרמאטיים כדי לשנות איזה סעיף בחוקה? כלום לא די בהכרעה דמוקראטית כשרה כדי לשנות או לתקן או לחדש בחוק שלנו?

אין להתעלם מן העובדה שבמדינתנו יש יהדות דתית גדולה, בכמותה ובאיכותה, והיא לא תתן ידה לקדש חוקה, שאינה מבוססת על המסורת העברית, כל שכן אם תיראה כעומדת בסתירה לאותה מסורת. כל עוד שמדובר בחוקים רגילים, המתקבלים ברוב דעות רגיל, ואפשר לבטלם או לשנותם ברוב רגיל, אפילו אם יקרה שאיזה חוק יעמוד בסתירה גמורה למסורת העברית – יכולים הם לקוות לשינוי של אותו חוק בהזדמנות הראשונה שאפשר יהיה לצרף רוב רגיל בעד השינוי. אבל אם זה סעיף בחוקת-יסוד – יכול הדבר לגרום למדנים שלא יוסיפו לנו בריאות וחוסן.

הפועל הצעיר, 16.2.1960