השלטון המקומי שלנו מושתת עדיין על היסודות התחיקתיים, שנקבעו לו ע“י השלטון המנדטורי. ואף על פי שלאחר קום המדינה שופרו במקצת אותם היסודות, בחלקם ע”י חקיקה של הכנסת ובחלקם ע"י צווים של שרי הפנים – הכל מאוחדים בהכרת הצורך, שתהיה לנו תחיקה מוניציפאלית חדשה, שאובה ממקורות המחשבה והנסיון העצמי שלנו, תוך לימוד מנסיונם של עמי-תרבות ומדינות מתוקנות אחרות, ויחד עם זאת מנוסחות ניסוח קצר, ממצה ופשוט, במקום הנוסח המסורבל הקיים עכשיו.

לפיכך הקים שר הפנים מועצה ציבורית, שבעזרתה הוכנה טיוטא של הצעת “חוק השלטון המקומי”, וכפי שהודיע ברבים יש בדעתו להגישה לממשלה ולכנסת בראשית שנת 1959. מליאת הוועדה המוניציפאלית שלנו, וכן ועדה מיוחדת שנבחרה על-ידיה, עיינה באותה הצעה ומצאה בה מגמות שעוררו דאגה בלב רבים מטובי חברינו, הנושאים בעול השלטון המקומי, עד שהחלו לפקפק אם יוכלו עוד להמשיך לפעול בשירות השלטון המקומי.

*

המגמה הראשית בהצעת החוקה היא, שהשלטון המקומי יהיה עשוי כמתכונת השלטון המרכזי, מבחינת המבנה שלו, על-ידי הפרדה – בין הרשות המחוקקת לבין הרשות המבצעת.

לפי אותה הצעה:

א. המועצה תהיה למעין מוסד מחוקק – בדומה לכנסת – ותהיינה לה סמכויות “בנות פועל תחיקתי” בלבד. לכן מוצע להגדיל מספר חברי המועצות בכחמישים אחוז של חברים נוספים. מועצה המורכבת עכשיו מ-21 תהיה בת 31 וזו המורכבת מ-31 תהיה בת 45.

ב. תפקידי הביצוע יימסרו לידי הנהלה, שתפעל כגוף מבַצֵע – בדומה לממשלה. בין חבריה תהיה חלוקת תיקים ותפקידים, וכן תחול עליהם אחריות קולקטיבית.

ג. למועצה יהיה יו“ר מיוחד – שתפקידו מקביל ליו”ר הכנסת.

ד. להנהלה יהיה יו“ר מיוחד שתפקידו מקביל לראש הממשלה, שיהיה בחזקת ראשון בין שווים, הוא ייבחר ע”י המועצה, בנפרד משאר חברי ההנהלה, אך התפטרותו תגרור התפטרות ההנהלה כולה.

למעשה מייחדת לו הצעת החוקה תפקידי ייצוג בלבד, נוסף לכך שהוא יושב-ראש בישיבות ההנהלה. מגמה נוספת היא להעניק לעובדים סטאטוטוריים – המזכיר, הגזבר, המהנדס והיועץ המשפטי – סמכויות גדולות יותר משל יו“ר המועצה, יו”ר ההנהלה וההנהלה עצמה, והרבה יותר משיש להם עכשיו. למעשה גם יו“ר המועצה ויו”ר ההנהלה יהיו כפופים לעובדים הסטאטוטוריים.

חברים עמדו על כך, שהמגמות הללו עשויות לרוקן את השלטון המקומי מתוכנו המקובל עכשיו, וכן לפגוע במעמדה ובהישגיה של מפלגת פועלי א"י במישור הזה. הכיצד?

א. ביטול מעמדו וסמכויותיו של ראש העיריה, שלפי החוק הקיים הוא אחראי על ביצוע החלטות המועצה ועל ניהול ענייניה, יהפוך את התפקיד לכבוד ריק מתוכן.

ב. הגדלת מספר חברי המועצות תעודד ריבוי רשימות של מיעוטים אינטרסנטיים ועדתיים ותשליט אותם על הרשויות המקומיות. כך תיהפך המועצה לבמה של דברת פרלמנטרית פוליטית, יותר מאשר עד עכשיו, בניגוד למהותו המעשית של השלטון המקומי.

ג. חלוקת תפקידי-הביצוע בין חברי ההנהלה תרבה מיקוחים קואליציוניים, תפצל את האחריות ותיצור חלוקה מיניסטריאלית מגוחכת, שסיעות-מיעוט ייהנו וייבנו ממנה, אבל ע"י כך יתרחק השלטון המקומי מכל יעילות.

ד. הענקת סמכויות מוגזמות לעובדים סטאטוטוריים תרוקן את השלטון המקומי מתוכנו הדמוקראטי, תקטין את האבטונומיה שלו ותגביר עוד יותר את תלותו בשלטון המרכזי – קרי: הממונים על המחוזות ופקידי משרד הפנים.

ה. גם ההצעה לביטול השמות המקובלים “עיריה” ו“מועצה מקומית”, שכבר קנו להם אזרחות במסורת המוניציפאלית, והחלפתם בשם כולל ואפור – “רשות מקומית”, מתפרש כשינוי מהותי יותר מאשר שם בלבד.

בשיחה שהיתה לנו עם שר הפנים הבטיח להביא בחשבון את ההערות שהושמעו באזניו ולדאוג לכך שהטיוטה שתוגש לממשלה תנוסח בצורה שתימנע אי-הבנות.

עם זאת הדגיש באזנינו, שהוא כשלעצמו יש לו אמת-מידה עיקרית אחרת, שעל-פיה הוא רוצה לנסח את החוקה החדשה, והיא: הרחבת האבטונומיה של הרשות המקומית על-חשבון הסמכויות הנתונות עכשיו בידי השלטונות המרכזיים, אבל ההרחבה צריכה ליפול בחלקן של המועצות וההנהלה ולא בחלקו של ראש הרשות המקומית, שגם מסמכויותיו רוצה השר לגרוע כדי להוסיפן למועצה ולהנהלה. עלי לציין שלא כל הפרטים באותה הצעה הם גרועים, אדרבא, יש בה כמה דברים חיוביים ויש באמת מגמה להרחיב את האבטונומיה של השלטון המקומי, שעדיין לא יצא ממיטת-סדום, שקבע לו המחוקק המנדטורי, וגם היום עדיין פועל הנציב העליון בדמותם של הממונים על המחוזות ופקידי משרד הפנים. אולם, כפי שקבע השופט ברנזון, הנמנה עם המחברים של אותה הצעה, לא חתרה ההצעה אל שורש הבעיה הכאובה של השלטון המקומי – היא שאלת שיטת הבחירות שלו.

כידוע נוהגת אצלנו שיטת הבחירות היחסיות גם לרשויות המוניציפאליות. בשל כך נבחרים לעיריות ולמועצות המקומיות נציגים של מפלגות פוליטיות. עובדה זו מטביעה חותם פוליטי-מפלגתי מובהק על השלטון המקומי בניגוד למהותו היסודית.

*

בינתיים הועלתה בממשלה ובציבור הצעה לבחור את ראשי הרשויות המקומיות בבחירות אישיות ישירות.

ההצעה באה כדבר בעתו, אך אינה חדשה, היא הועלתה אגב ניתוח מפורט ומעמיק, בדו“ח של ועדת החקירה לענייני עיריית ירושלים, שנתמנתה ע”י הממשלה בשנת 1953 בראשית השופט ד“ר חישין. הנה קטע מאותו דו”ח:

“האזרח הפשוט, תושב העיר ומשלם המסים, נפשו עייפה מ”פוליטיקה גבוהה" ומבעיות מרקיעות שחקים ונוקבות ויורדות עד תהום רבה. במועצת עירו הוא רוצה לראות עסקני ציבור ואנשי מעשה היודעים משמעם של עינייני ביוב וכבישים, ומאור ובריאות, אם גם לא חוננו בכשרון דיבור ובלהטי נאום ובנכונות הקרבה למען האידיאה המפלגתית והמעמדית. בימת העיריה אינה המקום המתאים לעשות מעליו חשבונות מפלגתיים. וכשנבחר העיר, שליח הציבור, כולו אומר מפלגה, והוא אינו מסוגל להשקיף על פני הדברים שלא מתוך האספקלריה של מפלגתו ומעמדו, אין הוא יכול ואין הוא מוכשר לעבוד לטובת צרכיה המקומיים של עירו. הוא מעמיד את טובת מפלגתו מעל לכול, וענייני העיר סובלים על ידי כך. אדם יכול להיות חבר עיריה מצויין, בלי שיידע להציע פתרונות משלו לגמירת המלחמה במזרח הרחוק, או ליישוב הסכסוך בין המזרח למערב, או לעצירת האינפלציה במדינה. הבוחר יכול להשתייך לאחת ממפלגות הימין, ואף-על-פי-כן אין זה מן הנמנע כי יבוא לידי מסכנה, שאת האינטרסים שלו, כתושב איזור מסויים בעיר, ייצג על הצד הטוב ביותר פלוני ממפלגת השמאל. וכן להיפך: אדם יכול להיות בעל נטיות שמאליות, ובבוא יום ההכרעה יילך לקלפי ויטיל את קולו למען פלוני איש הימין, הידוע כמתכנן-עיר למופת, וכמי שנהרג על הרחבת שטחי גנים ושמירת הנקיון ברחובות. באדמיניסטרציה המוניציפאלית אין ביוב ציוני-כללי או מדרכה הסתדרותית או מים פרוגרסיביים. ומה לו לבוחר, ולנטיותיו המפלגתיות והמעמדיות של הנבחר, כל זמן שנבחר זה דואג באמונה ובמסירות, ומתוך ידיעת הדברים לסיפוק צרכי המקום בדרכי משק חסכוניות? בשיטת הבחירות הנוכחית יש משום גניבת-דעת הבריות והונאת הציבור. אדם משלשל לקלפי “אות”, בלי דעת מיהו האלמוני המסתתר מאחורי אות מסתורית זו – או מה שגרוע יותר – הוא בוחר ברשימה הפותחת בשמות אישים מכובדים, ואינו יודע כי בנרתיקו של מזכיר המפלגה כבר מונחים אותה שעה כתבי-התפטרויותיהם של אותם אישים, וכי בסופו של דבר ייכנסו למועצה אנשים אשר נדחקו לקרן-זווית, לקצה הרשימה. לו ידע הבוחר לכתחילה כי אותם אנשים יקפצו, או יוקפצו אל ראש התור, יתכן שהיה מעדיף לתת את קולו לרשימה אחרת, ולאישים אחרים. כלום אין בזה משום גניבת דעת הבוחר?

“היוצא מן האמור, שהבוחר חייב להטיל את קולו לא למען מפלגה, ולא למען רשימת “כל-בו”, כי אם למען פלוני, איש מסויים וידוע בציבור, המוכן ומסוגל לפעול לטובת הבוחר בלי לבדוק ציציותיו. נבחרי העיר אינם חייבים לייצג במועצה השקפות-עולם, כי אם בוחרים ואזורים. וכיוון שבישיבות המועצה נידונים עניינים פרוזאיים, כמו: תברואה, מים, כבישים וסעד, אין זה מן ההכרח, כי במועצה ייערכו הכוחות לפי קואליציה ואופוזיציה, או שהדעות תהיינה מחולקות לאורך קווים מפלגתיים, מעמדיים, דתיים או עדתיים. נהפוך הדבר: היערכות כזאת מקלקלת את השורה. והוא הדין בענייני ביוב, מאור וגנים, ואפילו בשאלות תקציב, תעסוקה, בתי-קברות או בתי-מרחץ, האחריות משותפת, ומגוחך הדבר להפוך כל שאלה מקומית לבעיה אוניברסאלית או לחזון אחרית הימים. בשים לב לכך – אנו ממליצים כי הבחירות למועצת העיר תהיינה אזוריות ואישיות בלתי-מפלגתיות”. עכ“ל הדו”ח.

וכיוון שההצעה לבחור ראשי הרשויות המקומיות באורח אישי עשויה להכניס שינויים מרחיקי-לכת במבנה השלטון המקומי, במושגים ובמסורת שנתגבשה סביבו, ובידענו שיש חברים המתנגדים לשינוי הזה – מן הראוי להעלות כאן את הבחינות החיוביות ואת הבחינות השליליות, שיש בשינוי המוצע.

 

מה הן הבחינות החיוביות?    🔗

א. תיזקף קומתו של השלטון המקומי ותתרחב האבטונומיה הטבעית שלו. הוא יזכה להבנה יותר גדולה מצד השלטון המרכזי ולהתעניינות ציבורית יותר גדולה במה שמתרחש בו.

ב. מבחינת ההיגיינה הציבורית לא יוסיף עוד מעמדו, וקיום תפקידו של ראש העיר, להיות תלוי בחסדם המשפיל והתגרני של נציגי סיעות קטנטנות או של קנוניות קואליציוניות.

ג. השלטון המקומי ייצא אחת ולתמיד מתוך מעגל-הקסמים המפלגתי-פוליטי, שנסגר עליו ללא מוצא, מאז ימי שלטון המנדאט, ויחזור למסלול תפקידו העיקרי, כפי שהוגדר ע"י הלורד סנגל, ראש מועצת לונדון לשעבר, בלשון פשוטה וקולעת:

“תפקיד האדמיניסטרציה המקומית הוא הסדרתם והנהלתם של עניינים, בתוך שטחים מקומיים, בעלי חשיבות מקומית, באמצעות גופים נבחרים מקרב תושבי המקום, הפועלים באורח עצמאי ומשיגים את הכסף הדרוש לפעולותיהם ע”י הטלת מסים מקומיים על אנשי המקום"

ד. אין להתעלם מכך שבקרב אזרחי מדינת-ישראל יש כמיהה גדולה לשינויים ולתמורות במבנה הממשל הדמוקראטי בכלל וברשויות המקומיות בפרט, בייחוד נוכח הבזיונות של מיקוחים וקנוניות וחילופי-גברי בשלטון מקומי, שהגורמים הראשיים והעיקריים שלהן היו בעיקר סיעות קטנות, לפעמים בנות איש-אחד.

ה. אין זה סוד, שהשלטון המקומי הגיע זה מכבר לדרגה של “ארץ אוכלת יושביה”. חברים יקרים וחזקים שלנו, הנושאים על שכמם את עול השליחות המוניציפאלית, עייפה נפשם ממנו ובמקרים אחדים אף בריאותם לקתה.

ו. זו תהיה התחלה טובה לשינוי שיטת הבחירות במדינה – מיחסיות לאישיות-איזוריות. ידוע שההתפתחות ההיסטורית של הממשל הדמוקראטי היתה מן הקהילות המקומיות אל השלטון המרכזי, וכן היה ויהיה גם אצלנו.

ז. זוהי שיטה מקובלת בהרבה ארצות מתקדמות ונאורות וברובן הגדול היא גם הוכיחה את יעילותה.

 

ומה הן הבחינות השליליות?    🔗

א. לא ברור אם מעמדו של ראש העיר יהיה מעמד של שליט-יחיד או של שליט רפרזנטטיבי. באותן ארצות שראש העיר נבחר בבחירות ישירות מבחינים בין “ראש עיר חזק”, שיש לו סמכויות, לבין “ראש עיר חלש”, שאין לו סמכויות,

אם תהיינה לו סמכויות-ביצוע – תהיה המועצה, בעיניו ובעיני עצמה, מין סרח-עודף. הוא לא יהיה חייב לשתף פעולה עם חברי המועצה ואילו הציבור, הרגיל לבחור נציגיו, לא ישלים עם כך שהם יהיו בטלים ומבוטלים.

ואם הסמכויות תהיינה בידי המועצה – יהיה הוא חסר-אונים ובחירתו הנפרדת תהיה ברכה לבטלה. והוא הדין לגבי זיקתו לנציגי משרד הפנים ומעמדו כלפיהם. הווה אומר, שמלכתחילה יש צורך בחקיקה ברורה, שתגדיר סמכויות של ראש העיר מזה ושל המועצה מזה, וכן תקבע גבולות המרות והפיקוח עליו מצד הממונה על המחוז ופקידי משרד הפנים. בארץ יש עליה ופיתוח – גדולה מאליה הזיקה והתלות של השלטון המקומי בשלטון המרכזי, ולא ברור כיצד תתיישב העצמאות היתירה והפרסטיג’ה של ראש עיר נבחר במישרין עם זיקה גדולה ותלות מרובה בפקידות הגבוהה.

ואולי בהזדמנות זו ירצה מישהו לשבץ לתוך התמונה החדשה של השלטון המקומי גם את התפקיד הנודע של מנהל עיר – “סיטי מאנג’ר” – שהמועצה ממנה אותו לנהל בפועל את כל ענייני העיר, כדי להבטיח יעילות מלאה בניהול העניינים.

מכל מקום יש ספק אם חקיקה מפורטת בסוגיה זו היא בכלל אפשרית עכשיו, ואילו החלטה על אופן בחירות ראש העיר, בלי תיאום תחיקתי מוקדם, עלולה להכניס אותנו לערבוביה.

ב. אין זה רצוי כלל שראש העיר ייבחר ברוב יחסי.ואף אם נסכים לכך – ספק אם יימצאו לנו תומכים. אך אם ראש העיר צריך להיבחר ע“י רוב של מצביעים, ולא ע”י רוב יחסי, הרי יש להניח שבסיבוב הראשון, יופיעו הרבה מועמדים – ושום מפלגה לא תוותר מראש על הופעתה – הן כדי לנסות את מזלה, והן כדי לרכז את כוחה, כדי שתוכל אח"כ להעבירו, בסיבוב השני, לזכות אותו המועמד שיבטיח לה מראש חלק מן “השלל”, תמורת הקולות.

פירושו של דבר שיהיו שני סיבובים – ואולי יותר! – של הצבעה כללית, והם יתנהלו תוך מיקוחים וקנוניות מפלגתיות לא פחות מכוערות מאשר עד עכשיו, אלא שהן יביאו את הבוחרים לידי הימנעות גדלה והולכת מן ההצבעה ולידי תוצאות מפתיעות ומסולפות.

ג. לטווח של כמה שנים יש לנו מועמדים מקובלים על הציבור בזכות שקדנותם ומסירותם וגודל פעלם לטובת הערים שלהם. אך לעתיד לבוא כניסתם של אנשים חדשים למישור הזה תהיה קשה ביותר והם יהיו מוכרחים להזדקק לאמצעי פרסומת אישית ותעמולה רעשנית, כפי שזה נהוג באותן ארצות המקיימות בחירות אישיות-אזוריות.

ד. גם בקרב הכמהים לשינוי שיטת הבחירות לכנסת – יש סברה שאינו דומה ייצוג אישי אזורי בפרלמנט, שאינו חורג מגדר של ייצוג, לבחירת איש שיהיה שליט כמעט בלעדי, על משק מסועף וירכז בידו שלטון רב ללא כל אפשרות להביע לו אי-אמון או להשפיע השפעה של ממש על מעשיו.

ה. בחירת ראש עיר באורח אישי – שעה שהמועצה נבחרת בבחירות יחסיות – זהו שעטנז. מן הראוי, איפוא, שגם חברי המועצה ייבחרו בבחירות אישיות-אזוריות. אך כנראה, שדבר זה לא יזכה לתמיכה בשלב זה.

*

ו. ולבסוף – אם כי לא בשורה האחרונה של חשיבות – מוטל עלינו לראות את העניין גם מזווית-ראייה של המעמד שתזכה בו מפלגתנו.

מותר לומר שמעמדנו עכשיו מניח את הדעת, גם לאחר שהפסדנו אי-אלה עמדות בגלל קנוניות שעשו נגדנו.

 

מה מעמדנו כיום במערכת השלטון המקומי:    🔗

מתוך 143 רשויות מקומיות יהודיות עומדים בראש 94 חברי מפא“י, בכלל זה 14 מתוך 19 עיריות, 55 מתוך 74 מועצות מקומיות ו-25 מתוך 50 מועצות אזוריות. נוסף ל-143 הרשויות המקומיות ישנן עוד 22 רשויות מקומיות ערביות וגם בהן יש חלק ניכר למפא”י.

אם אמנם נקבל את ההצעה של בחירת ראשי העיריות באורח אישי, הרי כדי להבטיח בחירתם של מועמדינו נזקק לתמיכה מראש ומלכתחילה של מפלגות אחרות. תמיכה זו תינתן רק תמורת תמיכה במועמדים שלהן במקומות אחרים גם כשלא יהיו להן מועמדים רצויים. זה יהיה לא יותר נעים ולא יותר טהור מן המיקוחים הקואליציוניים בנוסח שהיה מקובל עד עכשיו. זאת ועוד: בחלק ניכר מן המקומות – ולא אפרש שמות – לא נוכל אנחנו, וגם אחרים לא יוכלו, להעמיד עכשיו אישים שיזכו בתמיכת הציבור. דבר שהוא אפשרי במקומות מגובשים, שבהם נמצאים אישיים בעלי שיעור קומה, המקובלים על הציבור, אינו אפשרי במקומות שעדיין אינם מגובשים ואין למצוא שם אישים מתאימים ומקובלים.

 

וכאן אני בא לסיכום ולהצעות:    🔗

לפענ"ד אין אנו יכולים שלא לתמוך עקרונית בהצעה זו, שראשי הרשויות ייבחרו באורח אישי. הבחינות החיוביות של הצעה זו עולות בהחלט על הבחינות השליליות.

יש סיכוי שהצעה זו תזכה לתמיכה של רוב ברור בכנסת ועלינו לעשות זאת לגופה וגם כהיענות מצדנו לאותה כמיהה של הציבור לשינויים. זו תהיה מקדמה טובה – שהציבור יברך עליה.

אבל מתוך טעמים מעשיים רבים, בייחוד משום שעד הבחירות הקרובות לא יהיה סיפק בידינו לארגן את המהלך החדש במלואו, הנני מציע שהשיטה החדשה תבוצע בחלק ניכר של הרשויות המקומיות, שימויין לפי כללים סבירים, שתקבע אותם ועדת מומחים.

הפועל הצעיר, 30.12.1958