קובץ דינים בעלי תוכן חוקתי

ליקט וערך ד"ר נפתלי א. הורנשטין

עם אקדמה מאת יוסף שפרינצק, יושב ראש הכנסת

 

אקדמה    🔗

הכנסת טפלה בשאלה אם עליה לגשת לעיבוד חוקה לאלתר או אם עליה להסתפק לעת עתה בחקיקת חוקי יסוד. החלטת הכנסת ידועה ומובאת גם בפתח הדבר של המחבר.

אין המחבר בא לנקוט עמדה בשאלה רבת חשיבות רבת ענין זאת. המחבר “הסתפק” בלקט החומר התחיקתי הקיים, ובהצגתו בפני הקורא כדבר שלם – ובשים לב לאופי החומר – כמושלם.

אם כי מיועד החיבור לציבור הרחב. דומני שגם אנשי חוק ומשפט ובקיאים בפרלמנטריזם – יוכלו להפיק ממנו תועלת.

הספר בא למלא חסר ניכר והופעתו תתקבל בהתענינות בקרב הציבור כלו.

יוסף שפרינצק, יושב ראש הכנסת

 

מבוא    🔗

בלי שלטון החוק אין חרות… ולא ייתכן שלטון החוק בלי שלטון הדמוקרטיה… (מדברי ראש הממשלה בכנסת ביום 20.2.50, בדיונים על חוקה בכנסת הראשונה).

א    🔗

הספרות היהודית – בעברית ובלועזית – על בעיות חוקתיות מעטה מאד. אבות הציונות ומטפחיה ראו בשאלת משטרה העתיד של המדינה היהודית ענין שיטופל בו בבוא שעתו. ב"מדינת היהודים" לד"ר הרצל יש אילו הצעות ליסודות חוקתיים, ונגעו בענין זה גם פובליציסטים שונים בתקופה שביו הצהרת בלפור ובין אישור המנדט ע"י חבר הלאומים, אולם ספרות בשאלה זו לא נתפתחה.

גם בתקופת המנדט לא הוקדש ענין רב לשאלות המשטר החוקתי בארץ, כיוון שהשלטון היה זר. המנדט שמש נושא לספרים רבים מצדו המדיני והמשפטי־בינלאומי. הדבר בא לידי ביטוי במיוחד בספריהם האנגליים של פרופ' בנטביטש, פרופ' פיינברג, ד"ר סטויאנובסקי ואחרים ובספרו העברי של ד"ר יוסף על תקופת שלטון המנדט, שהופיע סמוך להקמת המדינה. מסכת ספרותית שלימה, מחקרים מלאים, סקירות ממצות ומקיפות לא היו, כי החיים הקונסטיטוציונים בתקופת המנדט היו מרוסקים, פסיפס שקשה לעמוד על אופיו הכללי, אף נטול סיכויי התפתחות לקראת הרחבה ועצמאות. לא היו גם חיים פרלמנטריים, לאחר שנסיון המועצה המחוקקת נכשל באיבו. בנסיבות אלה לא יקשה להבין, מדוע לא התפתחה ספרות במקצוע הקונסטיטוציוני בתקופת המנדט.

רחבה יותר וקרובה לבעיות חוקתיות היתה הספרות שדנה באבטונומיה של הישוב בתקופת המנדט, בחייה של כנסת ישראל על מוסדותיה המרכזיים (אסיפת הנבחרים, הועד הלאומי) והמקומיים (הקהלות). ספרות זו גם קרובה יותר לבעיותיה החוקתיות של המדינה, כיוון שהאבטונומיה של הישוב נשאה בחובה את גרעיני החיים הפרלמנטריים העצמאיים במדינה. בענין זה הופיעו “כנסת ישראל בא”י" לאטיאש, עם מבוא מאת י. בן־צבי, וכן ספריהם ומסותיהם של הרב אוסטרובסקי, א. גורלי (“עתידות”) ואחרים.

ספרות עברית בבעיות קונסטיטוציוניות כלליות כמעט שלא נכתבה. ב־1927 יצא ספרו של ש. אוסישקין “פרקים במשפט הקונסטיטוציוני האנגלי” עם מבוא של נ. בנטביטש המסביר את יסודות המשטר של א"י המנדטורית. כן יש להזכיר את שני הקבצים של מרחביה (חרות ומשטר, עם ומדינה), המכילים דוקומנטציה פוליטית כללית ובה גם מספר מסמכים בעלי אופי קונסטיטוציוני. כמו בכל שטחי החיים המשפטיים משלה בכיפה הספרות האנגלית הקונסטיטוציונית, אשר על ברכיה התחנכו אנשי המשפט בארץ.

ב    🔗

עם הכרזתה של עצרת או"ם על הקמת שתי מדינות עצמאיות בא"י נתעורר בחוגים רחבים בישוב ובעם ענין רב בחוקתה של המדינה העתידה לקום. כידוע כללה החלטת עצרת או"ם תביעה, כתנאי להקמת המדינות, קבלת קונסטיטוציה הכוללת שורה של עקרונות דמוקרטיים, כגון שויון התושבים כלפי החוק, הקמת מוסדות פרלמנטריים, הבטחת זכויות המיעוטים וכיו"ב. (בסעיף 10 מהחלטת או"ם מ־29.11.47 נאמר: “האסיפה המכוננת של כל מדינה תעבד קונסטיטוציה דמוקרטית למדינתה”). חומר בעל ערך קונסטיטוציוני דומה נכלל במסקנות ובדו"ח ועדת פיל וכן בדו"ח ועדת החלוקה. אפשר להגיד שמאז ועדת פיל לא פסקה התענינות הצבור במשטרה של המדינה העתידה לקום, אולם רק עם החלטת ועדת או"ם על החלוקה החלו צעדים ממשיים להכנת החוקה בשביל המדינה. הנהלת הועד הלאומי מינתה ועדה לעניני חוקה שהחלה בדיונים. עם הכרזת או"ם ב־29 בנובמבר 1947 על הקמת המדינה בארץ ישראל, הטילה הסוכנות היהודית על ד"ר פ. כהן מהמחלקה המדינית שלה להכין הצעת חוקה למדינה.

בהכרזה על הקמת מדינת ישראל הובטחה “חוקה שתיקבע ע”י האסיפה המכוננת הנבחרת", ואחת מפעולותיה הראשונות של מועצת המדינה הזמנית היתה ב־8 ביולי 1948, בחירת ועדת חוקה שתפקידה להכין הצעת חוקה למדינה. לועדה זאת בראשותו של ד"ר ז. וורהפטיג (שהיה גם יו"ר הועדה שהוקמה ע"י הועד הלאומי), הוגשו כמה הצעות חוקה, והיא בחרה, בהצעתו של ד"ר פ. כהן. עם גמר הדיונים פרסמה מספר חוברות הכוללות את הצעת החוקה בצירוף דברי הסבר מאת המחבר וכן את פרוטוקול הדיונים והסיכומים של הועדה עצמה ומספר תזכירים של יועץ הועדה, ד"ר א. ויטא. החומר הזה צריך היה לעבור לאסיפה המכוננת שעמדה להתכנס לאחר שמועצת המדינה הזמנית סיימה את תפקידיה.

אותה שעה היה בעתונות היומית והתקופתית דיון רחב למדי על יסודות החוקה. נתפרסמו גם הצעות מחוגים דתיים ודו"ח על הדיונים בשאלה זאת בועדה שהוקמה ע"י הסתדרות העובדים הכללית.

ג    🔗

האסיפה המכוננת שקראה לעצמה אח"כ כנסת (ראשונה) מינתה בראשית פעולתה, באפריל 1949, את ועדת החוקה, חוק ומשפט. ועדה זו בראשותו של ד"ר נ. ניר־רפאלקס מסרה את חומר הדיון שלה לחברי הכנסת.

בכמה ישיבות של הכנסת, בפברואר ובמאי 1950, היה דיון בשאלת החוקה וברוב דעות נתקבלה החלטה זו:

“הכנסת הראשונה מטילה על ועדת החוקה, חוק ומשפט להכין הצעת חוקה למדינה. החוקה תהיה בנויה פרקים פרקים באופן שכל אחד מהם יהווה חוק יסודי בפני עצמו. הפרקים יובאו בפני הכנסת, במידה שהועדה תסיים את עבודתה, וכל הפרקים יחד יתאגדו לחוקת המדינה”.

הצעת המיעוט: “הכנסת מחליטה להטיל על ועדת החוקה, חוק ומשפט להכין את חוקת המדינה ולהגישה לכנסת הראשונה. על תאריכי גמר עבודת הוועדה תחליט הכנסת” – נדחתה.

דברי הויכוח בשאלה “חוקה או חוקי יסוד” כונסו ע"י הנשיאות של הכנסת הראשונה בקובץ מיוחד בשם “חוקת המדינה”.

לאחר ההחלטה הנ"ל על חוקי היסוד, ועוד לפניה, נתקבלו ע"י המוסדות הפרלמנטריים של המדינה הצעירה חוקים שונים בעלי ערך קונסטיטוציוני. כן הושארו בתקפם דינים בעלי תוקף קונטסטיטוציוני מתקופת המנדט.

ד    🔗

הדיונים, ההחלטות והחוקים הנ"ל מהווים את מקורות החיים הקונטסטיטוציוניים שבמדינת ישראל, אך לכלל ספרות לא הגיעו הדברים. בהוצאת יהשוע צ’ציק הופיע ספרו של הרצל פישמן בשם “תורת האזרחות” שהוא נסיון ראשון להגיש בצורה פופולרית את יסודות המשטר הקונסטיטוציוני במדינה, אך ספר זה מיועד לשימוש בתי הספר והמשך לא היה לו. כמקורות נוספים לחשיפת הערכים הקונסטיטוציונים במדינה ישמשו עתונותה הרשמית, שנתוניה, דברי הכנסת ומאמרים שונים המפוזרים בעתונות ובקבצים. כאן יש להזכיר את ספרו של אשר צידון על פעולת הכנסת וועדותיה, שאם כי עיקרו הנוהל התחיקתי, הרי יש ענין רב בתקדימים הפרלמנטריים הראשונים ובסימנים הראשונים של מסורת פרלמנטרית. לענין תורת האזרחות בכלל חשובים ספרו של פרופ' ח"י רות (“שלטון העם ע”י האם" – הוצ' יבנה) והקובץ “על חנוך אזרחי” בהוצאת האוניברסיטה העברית, בעריכת פרופ' ח"י רות.

ה    🔗

הפקודות והחוקים של מועצת המדינה הזמנית והכנסת והחיקוקים מתקופת המנדט – קובצו בספר שלפנינו, כפי שהסביר המחבר ב"פתח דבר". אולם יש לזכור, שבכמה וכמה שטחים אין הוראות תחיקתיות, ובכמה ענינים אחרים התחיקה אינה שלמה. חלל זה מתמלא על־ידי דיני החוק האנגלי המקובל ולא מעט גם ע"י הרגש הדמוקרטי המונח ביסודה של המדינה. מי שיבוא לחפש בחבור זה פתרון לכל בעיות החוקה בישראל, בהכרח שלא ימצא, כי המחבר קבץ את הדינים השונים שבחוק הכתוב בלבד. המחבר גם מסביר ב"פתח דבר" איך עשה את מלאכת הקיבוץ; ודאי שבמסגרת קובץ כזה אין מקום להבאת הלכות שונות מהחוק האנגלי המקובל והעקרונות שנקבעו ע"י בתי המשפט במדינת ישראל ובתקופת המנדט, בעיקר בענין זכויות האזרח וחובותיו והיחס בינו ובין השלטונות. החומר הזה מחכה לחיבור אחר. אולם רבים יופתעו לראות מה רב מספר הדינים בעלי תוכן קונסטיטוציוני המחייבים בישראל. אמנם, כפי שמזכיר המחבר, קשה לפעמים ההבחנה בין החוק הקונסטיטוציוני, ובין החוק האדמיניסטרטיבי, ועל כן יימצאו בודאי קוראים רבים אשר יתעוררו על העדרם של דינים שונים, כגון סעיפי “חופש הדבור” (סעיפים 20–18 של פקודת הנזיקין האזרחיים וסעיפים 205–209 של פקודת החוק הפלילי), או ההוראות הנוגעות לבעית השפה הרשמית או השפות הרשמיות בישראל הנדונות בדבר המלך במועצתו ובפקודת סדרי שלטון ומשפט אחרים. יש לקוות שקצב החקיקה של חוקי היסוד ילך ויגבר והספריה המשפטית תוכל להוציא מהדורה חדשה, שבה יערוך המחבר את החומר מחדש וכל שיש לו הערה או הצעה טוב יעשה אם יעבירנה למחבר או לספריה המשפטית.

בשים לב לאופי העבודה, ברור שהמחבר נאלץ לזנוח את המספרים המקוריים של הסעיפים השונים ולתת מספור חדש המתאים לחבור ולציין בשולי העמודים את מקורות הסעיפים (בשיטה דומה נקטה הספריה המשפטית גם באחד מספריה שהופיעו כבר, דהיינו ספר ה' “דיני התעבורה”). יתר העקרונות על פיהם הלך המחבר מוסברים ב"פתח דבר".

ו    🔗

קשה עדיין לקבוע את אופי חוקתה של מדינת ישראל או לקבוע באיזו מידה הוא שייך למשטר בעל חוקה קבועה או גמישה, למשטר בעל חוקה בכתב או בעל פה. ברור שמדינת ישראל לא הלכה בדרך “משטר הנשיא” של ארצות הברית והיא קרובה יותר למשטר הקונסטיטוציוני האירופי.

אין לדבר על מסורת בעניני חוקה באשר המדינה קיימת זה אך חמש שנים. אולם טעות יהיה לחשוב, שמסורת זאת אין לה מקורות יניקה מהמוסדרות הדמוקרטיים של הציונות ושל כנסת ישראל מתקופת המנדט ומההכרה הדמוקרטית של העם, אשר באה לכלל בטוי בהכרזה על הקמת המדינה ובחוקי היסוד אשר כבר נתקבלו.

בזמן הויכוח הקונסטיטוציוני בכנסת הראשונה לא נשמעה בעצם אף הצעה על משטר אחר מאשר משטר דמוקרטי. הויכוח הנוקב היה בין מצדדי חוקה שלימה, שלא תהיה ניתנת לשינוי ללא רוב מיוחס, ובין חסידיה של שיטת חוקים בודדים המסדירים כל פרשה בנפרד ונתונים לשינוי על פי חוק אחר דהיינו, ברוב רגיל. כידוע נצחו חסידי השיטה השניה וע"י זה גם לא הוענקו לבתי המשפט שלנו סמכויות לבטל חוקים העומדים בנגוד לחוקים בעלי תוקף קונסטיטוציוני, בדומה למצב באנגליה.

מי שיעיין בחבור זה יווכח, שבעצם קיים כבר אגד של חוקי יסוד שאפשר לראותו כחוקה. אם כי הכנסת רשאית לשנות כל חוק ברוב רגיל, יש להניח שההכרה של הצבור ויחס הכבוד לחוקי היסוד מצד הכנסת על כל סיעותיה לא יתנו הזדמנות למצדדי השיטה הראשונה לטעון שבשיטה הקיימת אין משום יציבות. יש במשטר הקיים במדינה יסודות להתפתחות חוקתית חופשית ולאופי גמיש של חוקה.

ז    🔗

בספר המובא בזה לציבור חורשת הספריה המשפטית חריש ראשון בשדה הספרות המשפטית על החיים החוקתיים בישראל. ראינו מה רב הצורך בספרות בשדה זה. אין ספק שאחת הטענות החזקות של מצדדי החוקה הכתובה היא זו, שבאמצעותה אפשר לחנך את הציבור לשמירה על החוק, להגביר את הכרתו האזרחים, דבר שאינו ניתן לעשותו ע"י חוקי יסוד המפוזים על פני עתונים רשמיים שונים וספרי חוק שונים. הקובץ הזה בא למלא את החסר ולאגד את הפרקים הקונסטיטוציוניים הקיימים לחוקה אחת, שתסייע ודאי לחנוך הציבור לאזרחות טובה. לימוד תורת האזרחות טרם כבש את מקומו המתאים בבית הספר, בציבור ובאירגוניו. תורה זו שאף היא לימוד צריכה, היא תורה המסייעת לכבד את החוק, לאהוב את החרות ולהיות נכון לשרת את הציבור. הספריה המשפטית מקווה שהחיבור שלפנינו יתרום את תרומתו בשדה זה.

עורך הספריה המשפטית