הרוצה לעמוד על דרכי תקומתו של עם ישראל בארצו, על אופן התלכדותם של השבטים והעדות השונים לגוף אחד, יתבונן בתהליך התהוותו של ארגון כנסת־ישראל בארץ־ישראל, כי אין לך עוד תהליך כמותו שישקף במידה כזאת את חבלי התרקמותו של העם, על־אף הבדלי לשון ועדה, מנהגים ומושגים, רמת מחיה ורמת תרבות. ארוכה ומסובכת פרשה זו של ארגון הישוב היהודי בארץ־ישראל וכל המתענין בה לפרטיה יצא וילמד בספרו של מ. אטיאש “כנסת ישראל בארץ־ישראל”, שהופיע לא מזמן.

בפרקים הבאים ניתן סקירה על השתלשלות ארגונו של הישוב ומבנהו מאז ועד היום.

 

1. תולדות הארגון של כנסת־ישראל    🔗

א. תקופת גישושים ונסיונות (1900 - 1920);

ב. תקופת הנחת היסודות (1920 - 1931);

ג. תקופת הביצור (1931 – 1944)

עם בחירתה של אספת הנבחרים הרביעית (1 באוגוסט 1944) מתחילה תקופה חדשה בתולדות הכנסת, אשר בה עתידה מסגרת הארגון של הישוב ליהפך, כפי שאנו מקוים, מסגרת ממלכתית.

א. הגישושים והנסיונות (1900 - 1920)    🔗

מאמצי הליכוד של הישוב החלו כבר לפני ארבעים שנה ומעלה. שנת 1900 - 1903 נעשו נסיונות מצד שליחי ועד חובבי־ציון באודיסה להקים רגון ישובי משל בני המושבות אשר ידאג לעניני הכלל וייצג אותם בפני השלטונות. ב־1903 נערך בזכרון־יעקב כינוס אשר בו הניח מ. מ. אוסישקין את היסוד למוסד הראשון של השלטון העצמי. בבחירות לכינוס זה השתתפו 2157 איש ואם־כי הישוב מנה אז שמונה רבבות, אין לזלזל במספר הבוחרים, שכן ניתנה זכות הבחירה רק למתפרנסים מיגיע כפיהם (כמעט רובו של הישוב התפרנס על ה"חלוקה"). הנסיונות האלה לא הצליחו, הואיל והכוחות המארגנים באו מן החוץ, ושלטון עצמו שאינו קם מתוך התעוררות עצמית אינו עשוי להתקיים. הנסיון השני נעשה ב־1907, כאשר הוקמה המועצה הארץ־ישראלית. בני העליה השניה הם שנתנו דחיפה לנסיון חדש זה. המועצה היתה מורכבת מנציגי מוסדות והסתדרויות ותפקידה היה לתאם את הפעולות הציוניות בארץ. המועצה התקיימה רק כשנתיים; עיקר חולשתה – בהיותה גוף ממונה ולפיכך מחוסרת סמכות והשפעה. המוסדות המיוצגות בה היו: הועד הפועל הציוני, אפ"ק, ועד חובבי־ציון באודיסה, הפועל־הצעיר, התאחדויות המורים, בעלי־המלאכה, הסוחרים והאכרים, וכן שתי חברות לגידול כרמים ולרכישת קרקעות.

ערב המלחמה העולמית הראשונה, עם התסיסה שקמה בארץ נגד הנהגת שפת־ההוראה הגרמנית בטכניון, נעשו שוב אילו הכנות לארגון מחודש של הישוב, אך נתבטלו בפרוץ המלחמה.

עם כבוש דרומה של הארץ על־ידי הצבא הבריטי, נתכנסו בפתח־תקוה, בנובמבר 1917, נציגים של בוגרי הגימנסיה “הרצליה”, מפלגות הפועלים, הסתדרויות המורים ובעלי־המלאכה ובחרו בועד שתפקידו היה לכנס אספה מיסדת של הסתדרות יהודי ארץ־ישראל. הועד הוציא כרוזים וכינס כעבור חודש אספה, שקראה לעצמה “אספה מכוננת”. השתתפו בה באי־כוח נקודות הישוב ביהודה וכן באי־כוח מוסדות, הסתדרויות ומפלגות הפועלים. היה זה הכינוס הראשון, אשר העלה ברמה את השאלה של ארגון הישוב והקמת מוסדות מייצגים על יסוד בחירות דימוקרטיות. הכינוס בחר בועד זמני אשר עליו הוטלה הנהלת עניני הישוב עד שיקום הארגון ותכונס האסיפה המייסדת. הצהרת בלפור וההכרה הבין־לאומית בציונות שימשו דחיפה עצומה לארגון, אולם המצב הצבאי עיכב ומאחר שצפון הארץ לא שוחרר במהירות המקווה, נדחה כינוס האספה המייסדת על יסוד בחירות ובמקומה נקראה האספה המכוננת השניה, שנועדה להיות, לפי הצעת הועד הזמני, האספה המייסדת. מחמת ההתנגדות הרבה להקמת מוסדות שלא על יסוד בחירות, נסוג הועד הזמני והסכים לכנס את האספה המייסדת על יסוד בחירות דמוקרטיות (לאשה זכות־בחירה אקטיבית בלבד, ז"א לבחור אך לא להיבחר). אחר כיבוש צפון הארץ נתכנסה, בדצמבר 1918 אספה מכוננת שלישית, שקראה לעצמה המועצה הארץ־ישראלית והשתתפו בה נציגים מכל קצוי הארץ. הועד הזמני לא יכול עדיין להכשיר בכוחותיו הוא את התנאים לכינוס האספה המייסדת, והמועצה הארץ־ישראלית טיפלה גם בענין הבחירות לאספה, בפרט שגם שאלת זכות הבחירה לנשים חזרה ונתעוררה. בין ההחלטות על ארגון הישוב העתיד לקום מצויה ההחלטה כדלקמן: “האספה המייסדת תחליט על־דבר התקנות לסידור וארגון החיים העצמאיים הפנימיים של יהודי ארץ־ישראל על יסודות דמוקרטיים ועל־דבר ביאות־כוח תמידית של הישוב היהודי בארץ”.

הפעם נערכו הבחירות לאספה המייסדת, אשר עתה הוחלט לקראה “אספת הנבחרים”. זכות הבחירה ניתנת לכל בוגר, בלי הבדל מין וב־19 באפריל 1920 הלך הישוב אל הקלפי. מתוך המספר הכלל של 29,000 (לערך) בעלי זכות בחירה הלכו אל הקלפי יותר מעשרים אלף, דהיינו כ־70% (יחד עם החרדים על־פי סידורים מיוחדים, הגיעה ההשתתפות ל־77%). על 314 מקומות של צירים נלחמו 20 רשימות.

התקופה הראשונה הזאת היתה אפוא תקופה של גישושים, נסיונות והכשרת הקרקע להקמת השלטון העצמי של הישוב. אין עדיין מוסדות נבחרים כי־אם פעולות ארגון בלבד – תחילה ביזמה חיצונית ואח"כ ביזמה עצמית, – אשר הביאו לבחירות של אספת הנבחרים הראשונה.

ב. הנחת היסודות (1920 - 1931).    🔗

הבחירות לאספת הנבחרים הראשונה, באפריל 1920, סיימו את תקופת הנסיונות ופתחו תקופה חדשה, בה הונחו יסודות מוצקים לשלטון העצמי ולארגון של כנסת־ישראל. ההכרה בציונות, העליה השלישית, עמידת הישוב במערכות המלחמה ושידוד המערכות שבא בעקבותיה חיזקו וליכדו את הישוב הצעיר שביקש לראות באספת הנבחרים הראשונה קונסטיטואנטה, דוגמת האספות הלאומיות שהניחו את היסודות למדינות החדשות באירופה.

אספת הנבחרים הראשונה נתקיימה עד סוף 1925, והיא נתכנסה לשלושה מושבים, ב־1920, 1922 ו־1923. במושב הראשון נבחר ועד לאומי בן 32 חברים, נציגי סיעות שונות, ואליהם סופחו 4 חברים על יסוד בחירה אישית. אספת הנבחרים הראשונה ומוסדותיה טיפלו בעיקר בהשגת הכרה בסמכותם מצד השלטון וכן בארגון הקהילות ובהכנת החוקה של כנסת־ישראל. במושב הראשון של אספת הנבחרים נתקבלו ההחלטות הבאות על סמכותה ומהותה:

א. אספת הנבחרים היא המוסד העליון לסידור עניניו הציבוריים והלאומיים של העם העברי בארץ־ישראל וביאת־כוחו היחידה כלפי פנים וכלפי חוץ.

ב. אספת הנבחרים הניחה במושבה הראשון את היסוד ליצירת ההנהגה העצמית הלאומית של העם העברי בארץ־ישראל.

החלטות אלה, המהוות יסוד מוסד של האבטונומיה העברית בארץ עד היום הזה, הוגשו אז לנציב העליון והנציב ענה ב־24.10.1920 בהצהרה, אשר לפיה מוכנה הממשלה לראות באספת הנבחרים ובועד הפועל שנבחר על ידה את נציגי הישוב בתנאים דלקמן:

1. כי יוכר האבטוריטט של המנדט בעד ממשלת ארץ־ישראל, אשר יאושר ע"י חבר הלאומים וכי לא תקבענה, ולא תבאנה דרישות העומדות בניגוד לתנאי המנדט.

2. כי בעתיד יישמר אופיה הרפרזנטטיבי של אספה"נ, בהמשיכה לרכוש בבחירות הבאות, כמו בבחירות הראשונות, השתתפות רוב ברור של הבוגרים היהודים בארץ־ישראל.

3. מובן, כי אין מענינה של האספה לעסוק בשאלות הנוגעות לארץ־ישראל בשלמותה, אלא בענינים הפנימיים של הישוב היהודי.

4. כמו"כ מובן, שהכרת אספת הנבחרים אינה פוגעת בזכות הכללית אשר לכל כיתה, קיבוץ או יחיד אשר בארץ, מאיזו אמונה שהיא, לבוא לפני הממשלה בענינים הנוגעים להם או בכל דבר, תלונה אשר ימצאו לנחוץ להגיש. (אטיאש, עמ' 66).

זהו האקט המדיני היסודי של ההכרה במוסדות השלטון העצמי של הישוב, שחוזקה על־ידי ההכרה המשפטית בצורת תחוקה מיוחדת. עקב שאלת זכות הבחירה לנשים, נדחו הבחירות לאספת הנבחרים השניה והועד הלאומי הכין בינתים שיטת בחירות חדשה, על יסוד חלוקת הארץ למחוזות־בחירה וזכות־שוה לנשים לבחור ולהבחר. בדצמבר 1925 נתקיימו הבחירות לאספת הנבחרים השניה. מתוך קרוב לששים וחמשה אלף בעלי זכות־בחירה הלכו לקלפי כ - 57%. הפעם נקבע מספר הצירים ל־201 ו־28 רשימות הופיעו בבחירות. אספת הנבחרים השניה קיימה שני מושבים ב־1926 וב־1929, עד שנערכו בתחילת ינואר 1931 הבחירות לאספת הנבחרים השלישית, על יסוד התקנות של כנסת־ישראל. בתקופה זו, בת עשר שנים ויותר, הונחו היסודות לשלטון העצמי של כנסת־ישראל. הוקמו המוסדות: אספת הנבחרים, הועד הלאומי, המועצה הדתית; אורגן התא של הכנסת: הקהילה, והותקנו בתי־הדין הדתיים. בשעות מצוקה למד הישוב להתלכד סביב מוסדותיו ולעמוד במבחן. מוסדות הכנסת הוכרו בתקופה זו על־ידי השלטונות למעשה וכן להלכה, בתוקף מערכת חוקים 1927/8 על ארגונה של כנסת־ישראל וסמכותה. חוקים אלה אמנם לא השפיעו עדיין במישרים בתקופה הנדונה. אך המוסדות האבטונומיים כבר הוכשרו לביצוע התפקידים המרובים והשונים בתקופה השלישית.

ג. תקופת הביצור (1931 – 1944)    🔗

התקופה החדשה נפתחה בבחירות לאספת הנבחרים השלישית, שנבחרה כבר על יסוד התקנות של כנסת־ישראל. מקרוב ל - 90 אלף בעלי זכות־בחירה הלכו אל הקלפי 56%. על המקומות של 71 צירים נלחמו 16 רשימות. אספת נבחרים זו האריכה ימים ובמשך 13 שנות קיומה נתכנסה ל־18 מושבים. תקפה פקע עם הבחירות שהתקימו באחד באבגוסט 1944 לאספת הנבחרים הרביעית, אשר בהן השתתפו עשרים וכמה רשימות על מאה שבעים ואחד מקום והלכו אל הקלפי כ - 72% מ - 280 אלף בעלי זכות־בחירה, ז"א למעלה ממאתים אלף איש ואשה. בתקופה זו בגר הישוב והתחזק וכן נוצרו מוסדותיו האבטונומיים. הדאגה לבריאות ולחינוך, לעזרה סוציאלית ולעניני בטחון, לעניני עבודה ופעולה מדינית היא בתקופה זו כולה או בחלקה (תוך שיתוף פעולה עם מוסדות ההנהלה הציונית והסוכנות היהודית) בידי מוסדות הכנסת, בעוד שקודם לכן היתה בעיקר ההנהלה הציונית האחראית לענינים אלה. בתקופה זו יוצאת האבטונומיה של כנסת־ישראל למרחב. על יסוד התקנות של כנסת־ישראל מן האחד בינואר 1928 מוכרת הכנסת על־ידי החוק והמדינה והיא נעשית חלק בלתי נפרד של המשטר הקונסטיטוציוני בארץ. נושא השלטון העצמי היהודי מקבל את הזכות להטיל מסי חובה ונוצרת המסגרת החוקית לפעולות שונות בתחומי החיים הדתיים והחילוניים.

 

2. יסודות האבטונומיה של כנסת־ישראל    🔗

א. מקורות הסמכות    🔗

לאחר סקירתנו ההיסטורית חייבים אנו לעמוד על מהות השלטון העצמי של הכנסת, היקפו, תחולתו ויסודותיו המשפטיים־קונסטיטוציוניים. במדע המדינה נקבע כלל יסודי: אם השלטון במדינה דמוקרטית מקורו בעם כנושא הרבונות העליונה במדינה, הרי סמכותו של השלטון העצמי נובעת מהשלטון העליון הזה. במלים אחרות, לשלטון העצמי אותה מידה של סמכות אשר השלטון המרכזי ויתר עליה למען השלטון האבטונומי. יש כאן דלגציה (העברה) של סמכות; סמכותו של השלטון העצמי שאולה מן השלטון המרכזי. אנו מכירים סוגים רבים של שלטון עצמי, כגון שלטון מוניציפאלי, עדתי, דתי, תרבותי וכו'. בדרך כלל מבחינים בין שתי צורות יסודיות של שלטון עצמי: טריטוריאלי ופרסונלי. האבטונומיה הטריטוריאלית חלה על שטח מסוים של המדינה ונושאיה הם בדרך כלל כל התושבים של אותו שטח: אבטונומיה כזאת היא למשל, האבטונומיה המוניציפאלית. האבטונומיה הפרסונלית, נושאיה הם לא תושבי שטח מסוים, כי־אם סוג מסוים של אנשים, בין שהם יושבים בחלק זה של המדינה בין שהם יושבים בחלק אחר. דוגמה לכך עשויה לשמש האבטונומיה הקהילתית של היהודים במזרח אירופה וכן האבטונומיה העדתית (מילאט) באימפריה העותומנית. האבטונומיה של כנסת־ישראל אף היא אבטונומיה פרסונלית לפי מהותה ולפי העקרונות שהונחו ביסודה, כי היא חלה על היהודים בארץ כולה, אולם רק על היהודים (במידה שלא פרשו מן הכנסת) ואין כוחה יפה לגבי תושבים שאינם יהודים, אפילו אם הם בודדים בתוך שטח שתושביו כולם יהודים. מיזוג העיריות העבריות, וכן המועצות המקומיות עם הקהילות, נתן מקום לטעות ולחשוב שעל־ידי מיזוג זה נהפכת האבטונומיה הפרסונלית ממילא לטריטוריאלית. להלכה אין הדבר כן, שהרי האבטונומיה של הכנסת אינה חלה לעולם על שאינו יהודי וכן אינה חלה על אלה שפרשו הימנה. אמנם למעשה קיימות יחידות טריטוריאליות רבות, אשר אין בהן לא תושבים זרים ולא יוצאי הכנסת וכאן האבטונומיה הפרסונלית היא ממילא גם טריטוריאלית.

ב. אבטונומיה דתית וחילונית    🔗

מההגדרה הנ"ל של מקור הסמכות אשר לשלטון האבטונומי נובע, כי אין לו אלא אותן הסמכויות שנקבעו על־ידי המחוקק של המדינה ובתחומים שהוגדרו על ידו. יש שהמדינה משאילה מקצת מסמכויותיה בתחומים אחרים (כגון דת או חינוך) ויש שהיא משאילה את רוב סמכויותיה (משטר פדרטיבי). בבואנו לבחון את היקף השלטון העצמי של הכנסת ותחומי תחולתו עלינו להבדיל בין התחום התחיקתי (statutory) לבין התחום הרצוני. התחום התחיקתי משמע שטח פעולתה של הכנסת בתוקף הסמכויות שניתנו לה על־ידי התחיקה הממשלתית; כאן האבטונומיה נובעת מהחוק. התחום הרצוני משמע שטח פעולתה של הכנסת בתוקף הסמכות שניתנה לה על־ידי הישוב עצמו, מרצונו הטוב. השטח בו מקבל הישוב את מרות מוסדותיו, אם־כי מרות זו אינה נתמכת על־ידי חוק ממשלתי.

השלטון העצמי הניתן לכנסת על־ידי החוק הוא בתחום החיים הדתיים והחילוניים כאחד. יש בזה משום חידוש עצום לגבי האבטונומיה היהודית בגולה בדורות האחרונים המצומצמת בעיקר בענינים דתיים בלבד. מבחינה זאת משמש השלטון העצמי של כנסת־ישראל יותר מאשר אבטונומיה גרידא, כי בו גלומות התחלות לחיים ממלכתיים עצמאיים: מוסדות האבטונומיה הזאת משמשים הכשרה לשלטון העצמי של הבית הלאומי, אשר אליו התכונו מחברי המנדט והצהרת בלפור. בארץ־ישראל העותומנית היה קיים, להלכה ולמעשה, שלטון עצמי של כל הדתות המוכּרות על־ידי השלטון ובכללן הדת היהודית. מורשה זה נתנה אותותיה עם שחרור הארץ על־ידי הצבא הבריטי. בעקבותיה ניתן סטטוס מוכר לבתי־הדין הדתיים של הרבנים (בתוקף דבר המלך במועצתו משנת 1922, המשמש קונסטיטוציה של ארץ־ישראל). סמכות זו של בתי־הדין הדתיים שישמה יסוד לפיתוח האבטונומיה הדתית של כנסת־ישראל. לא כן בתחום האבטונומיה החילונית, ז"א האבטונומיה הלאומית. כאן, בעניני חינוך, תרבות, עבודה סוציאלית והחיים הלאומיים בכלל, צריך היה ליצור יש מאין, להניח יסודות, ולהתמיד בפעולה ממושכת עד שהושגה לבסוף הכרת השלטונות. כתופעה חיובית יש לראות את מיזוג האבטונומיה הדתית והחילונית, אשר הושגה לא בלי קשיים יתירים בעיקר מחמת החידוש שבדבר בעיני השלטון הקולוניאלי האנגלי, הרגיל לתת חופש ושלטון עצמי בתחום החיים הדתיים, אך זרים לו המושגים של אבטונומיה לאומית חילונית.

האבטונומיה בתחום הדת היא זו הנתונה בדבר המלך במועצתו ובתקנות של כנסת־ישראל: בתי־דין דתיים בעלי סמכות בעניני נישואין, גטין, מזונות, אפוטרופסות וכדו'; מועצות דתיות וועדות בעלות סמכות בענין בתי־כנסת, שחיטה, בתי־קברות וכיו"ב. האבטונומיה בתחום החילוני היא בעניני “חינוך, עזרה לעניים, טיפול בחולים, פרנסת יתומים”, הנהלת “ספרי הנולדים, ספרי נישואין וספרי הנפטרים” וכן “הנהלת אותם הענינים והפעולות שהממשלה תמסור אותם לידיו” (של הועד הלאומי).

ג. חוק ומרות לאומית.    🔗

נמצאנו אפוא למדים, כי השלטון הניח בידי המוסדות האבטונומיים היהודים סמכות רחבה למדי בעניני דת, ואילו סמכות מוגבלת יותר בשאר כל הענינים. כוחו העצמי של הישוב והמשמעת כלפי מוסדותיו סייעו להם לחרוג מן התחום הצר שנחתם להם. מפעלי העזרה הסוציאלית והטיפול בעולים, מערכת בתי־הספר, מוסדות התרבות, החינוך הגופני והבריאות, הפעולות בענינים הפוליטיים, ההתאזרחות, הבטחון, גיוס והצלה, כל אלה חרגו ממסגרת התקנות הממשלתיות של כנסת־ישראל והוכיחו שביסודה מונח לא רק החוק, כי־אם בראש וראשונה הרצון הלאומי לחיים עצמאיים אשר קדם לחוק. סמכותם של מוסדות הכנסת נובעת אפוא לא רק מהחוק כי־אם גם, מהודאת הישוב, רובו ככולו, במרותם.

ד. כנסת־ישראל והסוכנות היהודית לארץ־ישראל.    🔗

לא יקשה לראות, שתחומי סמכותה של כנסת־ישראל, ההנהלה הציונית והסוכנות היהודית משולבים בכמה שטחים. ראינו שעניני חינוך, בריאות, עזרה סוציאלית ועוד עברו בהדרגה וכמעט בשלמות מההנהלה הציונית למוסדות הכנסת. אולם תחומי המגע לא בטלו, אלא נתרבו עם גידולו של הישוב וריבוי צרכיו – בעיקר בתחומי הפעולה הפוליטית, הבטחון, הטיפול בעליה וכיוצא באלה.

שאלה זו של סמכויות הכנסת וההסתדרות הציונית שימשה נושא לדיון ובירור בכמה וכמה מושבים של אספת הנבחרים הראשונה והשניה, אולם בדרך כלל נשמר וקויים ההסכם שהושג עם השלטונות, אשר זה לשונו: “הממשלה תעמוד בקשר עם הסוכנות היהודית בכל הענינים האדמיניסטרטיביים והכלכליים של הארץ, הנוגעים לאינטרסים הכלליים של בנין הבית הלאומי. הממשלה תוסיף לעמוד בקשר עם הועד הלאומי בנוגע לכל האינטרסים המקומיים של יהודי ארץ־ישראל. לגבי האינטרסים היהודיים שהם גם מקומיים וגם כלליים תבוא הממשלה בדברים עם הסוכנות היהודית והועד הלאומי יחד”. כמו כן ניתנה לסוכנות היהודית על־ידי תקנות כנסת־ישראל, זכות הכרעה בכמה ענינים של הכנסת, בעניני בחירות, פנקס הבוגרים וכו'. שיתוף הפעולה בין מוסדות הישוב והעם נתקיים ללא הפרעות ותקלות והיה לברכה.

 

3. ארגונה של כנסת־ישראל    🔗

א. חוקי הכנסת    🔗

מה הם המוסדות של כנסת־ישראל? המוסדות של שתי אספות הנבחרים הראשונות שונו, על־ידי תחיקת כנסת־ישראל, שינויים ניכרים, ולפיכך נדון כאן רק במוסדות הכנסת בהתאם לתחיקה ולהתפתחות הענינים בתקופת אספת הנבחרים השלישית. ראשית, עלינו לסקור את החוקים הקובעים את מסגרת הכנסת, והם: סעיפי השיפוט של בתי־הדין הדתיים בדבר המלך במועצתו (1922), פקודת העדות הדתיות (1926). התקנות לסידורה של כנסת־ישראל בארץ־ישראל (אחד בינואר 1928), התקנות הקובעות את ההרכב והבחירות לאספת הנבחרים (1930), לקהילות (1931), ולמוסדות הדתיים (1936).

על סעיפי דבר המלך במועצתו כבר דובר. פקודת העדות הדתיות משמשת חוק־מסגרת, המייפה את כוחו של הנציב העליון לתקן תקנות לשם סידורן וארגונן של העדות הדתיות המבקשות זאת. כנסת־ישראל היתה היחידה שלמענה תוקנו תקנות כאלה. למעשה לא הוצאה פקודת העדות הדתיות בכלל, אלא כדי למלא את תביעות הישוב לאבטונומיה. בעקבות התקנות של כנסת־ישראל ובתוקפן הותקנו גם התקנות על הבחירות לאספת הנבחרים ולקהילות. התחיקה המועטת הזאת משמשת אב־בנין למוסדות כנסת־ישראל.

ב. מבנה הכנסת    🔗

המבנה הכללי של הכנסת מזכיר במידת־מה מבנה של מדינה דמוקרטית. בכל משטר דמוקרטי קיימות שלוש רשויות: א) רשות החקיקה (הפרלמנט), ב) רשות הביצוע – (מועצת המיניסטרים) ג) רשות עשיית הדין –(בתי המשפט). בהשוואה לחלוקת רשויות זו, אפשר לראות באספת הנבחרים את הפרלמנט. בועד הלאומי את הכוח המבצע ובבתי־הדין של הרבנות את בתי־המשפט. אולם מוסדות אלה אינם ממצים את כל תכנה של כנסת־ישראל ומאידך רבים ההבדלים בין מוסדות דומים במדינה ובכנסת, אף אם נסיח את דעתנו מההבדל היסודי שבין שלטון ריבוני ובין שלטון אבטונומי.

להלכה ולמעשה אין אף מוסד ממוסדות הכנסת רשאי לחוקק חוקים. השלטון הריבוני של ארץ־ישראל לא העביר לכנסת סמכות כזאת. אם יש מקום לדבר על אספת הנבחרים כעל פרלמנט, הרי זה רק מבחינת משקלה הישובי, השפעתה על דעת הקהל והנהגתה את החיים הלאומיים של הישוב. רק סמכות אחת, דומה במקצת לסמכות של פרלמנט, ישנה בידי אספת הנבחרים של הישוב והיא הוצאת צו־המסים השנתי, אשר בלעדיו אין כנסת־ישראל יכולה להטיל ולגבות מסים מחבריה. מובן, שלאספת הנבחרים ההכרעה בכל הענינים הכלולים, לפי התקנות, בגדר סמכותה של הכנסת.

הועד הלאומי הנבחר על־ידי אספת הנבחרים הוא מצד אחד מוסד מבצע ומצד שני מוסד רפרזנטטיבי, כמו אספת הנבחרים עצמה. אין לראות בועד הלאומי מועצת מיניסטרים, למעשה אינו אלא אספת נבחרים בזעיר אנפין. ההבדל היחידי ביניהם הוא העדר הסמכות לועד הלאומי בעניני צו המסים, הנתונה רק לאספת הנבחרים.

סמכות בתי־הדין מוגבלת בעניני אישות ואינה כוללת את רוב התחומים על השלטון העצמי, אם כי התקנות מנסות ליצור תחליף לשיפוט הלאומי על־ידי הרשאה “ליישב עפ”י הוראות פק' הבוררות סכסוכים בין יהודים במקום שנכתב שטר בוררין ע"י שני הצדדים". לאמתו של דבר הרשות נתונה לכל אדם ליישב סכסוכים עפ"י פקודת הבוררות, אף בין יהודים ולא־יהודים.

ההשואה של כנסת־ישראל למשטר של מדינה אינה מתכוונת אפוא לעצם הסמכויות. אך אם נמשיך בה, לצרכי הסברה בלבד, נראה במועצה הדתית העליונה את המוסד הדתי העליון שב"מדינת" הכנסת, ובקהילות – את היחידות האדמיניסטראטיביות והמונוציפאליות של המדינה.

ג. המוסדות המרכזיים של הכנסת    🔗

אספת הנבחרים משמשת, לפי התקנות, ביאת־כוח לכנסת־ישראל. היא חייבת להתכנס, לפחות אחת לשנה, כדי לבחור בועד הלאומי ולאשר את צו המסים. האספה נבחרת לארבע שנים (אסה"נ השלישית, הוארך מועדה על־ידי הממשלה) בבחירות דמוקרטיות, דהיינו כלליות (ללא הפליה של מעמד, מין וכו'); ישירות (לא באמצעות אלקטורטים, כדרך הבחירות בארצות־הברית), שוות (לכל מצביע קול אחד), חשאיות ויחסיות (לפי מספר הקולות של כל רשימה). מספר הנבחרים של אספת הנבחרים השלישית היה, לפי התקנות, 71 (כמספר חברי הסנהדרין); לקראת הבחירות לאסה"נ הרביעית הועלה המספר, בהתאם לתיקון שהוכנס בתקנות הכנסת, – ל – 171.

אספת הנבחרים משמשת במת הישוב, בה נשמעות דרישותיו כלפי שלטונות הארץ, כלפי העם היהודי והעולם כולו. אסה"נ מחליטה באופן כללי בענינים העקרוניים של הכנסת, ומיפה את כוחן של הקהילות להטיל מסים.

הועד־הלאומי, הנבחר על־ידי אספת הנבחרים, מספר חבריו אינו קבוע בתקנות ותלו בהחלטת האספה. כרגיל, המספר הוא 23 (כמספר חברי הסנהדרין הקטנה). בהתאם לתקנות, על הועד הלאומי לנהל את “עניני כנסת־ישראל בהתאם להחלטות אסה”נ" ולשמש “בא־כוח כנסת־ישראל בארץ ביחסיה לממשלה”. הפיקוח וההשגחה על פעולת הקהילות ושאר כל מוסדות הכנסת הם בידי הועד הלאומי ולו הסמכות להתקין תקנות לבחירות לקהלות. בשיתוף עם המועצה הדתית מפקח הועד הלאומי ולו הסמכות להתקין תקנות לבחירות לקהלות. בשיתוף עם המועצה הדתית מפקח הועד הלאומי גם על המוסדות הדתיים של הכנסת. הוא גם המנהל את פנקס חברי הכנסת והנושא העיקרי של פעולותיה בכל תחומי סמכותה. בראשו – ההנהלה המשמשת רשות הביצוע למעשה. הועד הלאומי והנהלתו מורכבים מנציגי הסיעות, כמו אספת הנבחרים.

המוסדות האלה, אספת הנבחרים, הועד הלאומי וההנהלה של הועד הלאומי, הם מוסדות־האבטונומיה המרכזיים של כנסת־ישראל. אולם קשור בה עוד מוסד אבטונומי מרכזי והוא מועצת הרבנות הראשית. אשר הרכבה וסמכויותיה נקבעו אף הן בתקנות הכנסת. מועצה זו משמשת רשות דתית עליונה והיא המחליטה על הקמת לשכות רבנות בקהילות. המועצה נבחרת על־ידי כנסיה מיוחדת המורכבת מרוב של רבנים ומיעוט של נציגי הקהילות. בראשה עומדים שני הרבנים הראשיים, האשכנזי והספרדי, וכן ששה חברים. מועד תוקפה של המועצה לא הוגבל בתקנות.

אלה הם המוסדות המרכזיים של השלטון העצמי ולא נשאר לנו עוד לדון אלא בבתי־הדין של הכנסת ובתאיה, – הקהילות.

ד. בתי־הדין    🔗

בבתי־הדין של הכנסת קיימות שתי אינסטאנציות. האינסטאנציה הראשונה היא לשכת הרבנות בערים הגדולות, והמועצה הדתית העליונה משמשת גם בית־דין לערעורים. השיפוט הוא בעניני אישות, דהיינו נישואין, גיטין, מזונות, אפוטרפסות וכיוצא באלה; לגבי אזרחים ארץ־ישראליים – שיפוט חובה, ולגבי אזרחים זרים – שיפוט רשות. בתי־הדין האלה דנים על־פי המשפט העברי, ומהלך הדין על־פי תקנות שהותקנו על־ידי הרבנות הראשית והועד הלאומי.

ה. הקהילה    🔗

לפי תקנות הכנסת, יש לכונן קהילה בכל מקום שבו יושבים לא פחות משלושים חברים של כנסת־ישראל, אולם המושל רשאי, לפי הצעת הועד הלאומי, להקים קהילה גם במקום שאין שלושים חברי הכנסת או שאלה נמנים על קהילה סמוכה. קהילה, שמספר חבריה אינו עולה על מאתיים חייבת לערוך אספה כללית שנתית, לשם אישור התקציב. אחת לארבע שנים בוחרת האספה את ועד הקהילה ויתר מוסדותיה. בקהילות יותר גדולות אין אספות כלליות והועד נבחר בבחירות דמוקרטיות, דוגמת הבחירות לאספת הנבחרים, לפי תקנות שהותקנו על־ידי הועד הלאומי.

בעיריות העבריות (תל־אביב ופתח־תקוה) משמשת העיריה גם ועד הקהילה. בכפרים ובשכונות, בעלות מועצות מקומיות, משמשות המועצות ועדי הקהילה. למעשה הרי המצב הוא כדלקמן: בערים המעורבות קיימים ועדי קהילה נבחרים בבחירות מיוחדות. בערים העבריות משמשים חברי העיריות גם חברי ועד הקהילה; במושבות משמשים המועצות המקומיות גם ועדי קהילה; בכפרים, מושבים, קיבוצים וכדו' אין על פי רוב קהילות מאורגנות כלל, אם־כי ועדי המקומות שומרים על זיקתם לועד הלאומי ואף משתתפים בתקציבו. ועד הקהילה חייב לפעול לפי הוראות הועד הלאומי, לאזן את תקציב הקהילה ותקציב הרבנות המקומית בשיתוף פעולה איתה, להטיל מסים ולגבותם ולהעביר לועה"ל את חלקו בהם. הקהילה היא התא בא נעשות הפעולות המסועפות של כנסת־ישראל, פרט לעניני החינוך, המרוכזים, לפי הסכם מיוחד, בידו הועד הלאומי. על־יד כל קהילה (גדולה) קיימת מועצה דתית, הנבחרת בהתאם לתקנות שהותקנו על־ידי הועד הלאומי. תפקידה לטפל בעניני שחיטה, רבנות וכדו'. כמו כן קיית ליד הקהילה מועצת בית־הקברות.

ו. תקציב ומסים    🔗

כפי שכבר צויין, רשאית הקהילה לעסוק בגביית המסים בפועל, לפי צו המסים של אספת הנבחרים. אחוז קבוע מהכנסות המסים חייבת הקהילה להעביר לועה"ל לכיסוי תקציבו האדמיניסטראטיבי. אולם כמה ועדי קהילות אינם עושים כן ותלותו זו של המוסד העליון בקהילות המקומיות אינה מסייעת, כמובן, להתפתחותה של הכנסת. כל הפניות לממשלה, שתרשה לועה"ל להטיל מסים ישירים, היו ללא תוצאות. לכיסוי תקציב השירותים של הועה"ל אין החוק מציין כל מקורות של מסים, והתקציב מתכסה ברובו מתרומות, תמיכות של הסוכנות והממשלה ותשלומים שונים.

ז. ההשתייכות לכנסת־ישראל    🔗

החברות בקהילה ובכנסת־ישראל אינה נקנית על־ידי עצם היותך יהודי; לשם כך נחוץ גם, ששמך יופיע בפנקס הבוגרים המתנהל, בהתאם לתכנית הכנסת, על־ידי הועד הלאומי. פנקס זה מסמל את האופי הפרסונאלי של האבטונומיה של כנסת ישראל. כל ארבע שנים יש לחזור ולהתקין את הפנקס כדי להתאימו למציאות. הועה"ל רשאי לכלול בפנקס את שמותיהם של כל בוגרי הישוב, אולם כל יהודי רשאי להודיע בכתב על יציאתו מהכנסת והועה"ל חייב למחוק את שמו מהפנקס. אפשרות זאת לפרוש מהכנסת ולפרוק את עולה הונחה על־ידי המחוקק בעיקר מחמת לחצה של אגודת־ישראל. אמנם אין הממשלה והחוק מכירים בקהילות אחרות, מחוץ לקהילות הכנסת; אף־על־פי־כן פוגעת עצם אפשרות העזיבה בשלמות הכנסת ובסמכותה. כל היסודות הפלגניים בישוב וכל ציבור הרוצה לכוף את רצונו של הועה"ל מאיימים ב"יציאה" – ומצב זה מחייב את מוסדות הכנסת להיזקק לעתים תכופות לאמצעי פשרה והסכם, ללא שימוש במלוא הסמכות.

בפנקס הבוגרים נרשמים כל יהודי ויהודיה, שהגיעו לגיל 18, וכן כל עולה; נמחקים כל יוצא ונפטר. זכות הבחירה לקהילות ולאספת הנבחרים נתונה רק לבוגרים הרשומים בפנקס, מגיל 20 ומעלה. שום תנאי אחר (כגון צנז כספי, כנהוג בבחירות לעיריות) אינו נדרש.

סיכום    🔗

צרה היא מסגרת התקנות של כנסת־ישראל ומוגבלת סמכותה, אך רבים ושונים הם צרכי הישוב הבונה מולדת לעם בארצו ולא ייפלא אפוא שהכנסת חרגה ממסגרתה ופעלה רבות, תוך כדי מלחמה בפורצי־הגדר, ביוצאים ובמאיימים ביציאה. מוסדות הכנסת הצליחו ללכד סביבם את הישוב ואף את הגורמים המחרימים בכל עת צרה. הכינוסים הישוביים ויצירת המכשירים “כופר הישוב”, “מס חירום” ו"מס עם לוחם" הוכיחו, שמוסדות השלטון העצמי מוכשרים ללכד בשעת חירום אף את הישוב כולו.

המאמצים להקמת הכנסת היו מלווים מלכתחילה נסיונות בלתי־פוסקים, שלא חדלו עד היום, לסכל את מאמצי הליכוד ולפרק את הישוב לחוליותיו. הבחירות לאספת הנבחרים הראשונה כבר עמדו בסימן של איום זה. שאלת זכות־הבחירה לאשה הפכה אבן־נגף בדרך האיחוד, והחרדים מאגודת־ישראל פרשו. מבוקשה של האגודה לזכות בהכרה של קהילה נפרדת לא ניתן לה, אולם עקב פעולתה, נפרצה חומת הכנסת ונקבעה זכות־יציאה ממנה לכל הרוצה בכך. בתקופה מאוחרת יותר ובעיקר בתקופת אספת הנבחרים השלישית הושג שיתוף פעולה בין הועד הלאומי ואגודת־ישראל בעיקר בתחום המדיני.

נוסף ל"אגודה" היו וישנם עוד חוגים וארגונים בישוב, אשר לא תמיד הסכימו להלחם את מלחמתם לעניניהם ורעיונותיהם בתוך הכנסת ומדי פעם בפעם הם עוזבים את הכנסת או נמנעים מלהשתתף בבחירותיה ופעולתה. ציבור האכרים, שהיה בעל זכויות בהנחת היסודות של השלטון העצמי בישוב, לא השתתף בבחירות לאספות הנבחרים השלישית והרביעית. טענתם העיקרית היתה שהייצוג הדמוקרטי אינו הולם את התנאים, מעמד האכרים צריך להיות מיוצג לפי משקלו בחיי הישוב ולא לפי מספרם. בשנים האחרונות לקיומה של אספת הנבחרים השלישית שותפו באי־כוח המושבות הגדולות בועד הלאומי, על יסוד הסכם מיוחד, אולם לא ניתן להסכם זה תוקף של חוק. בדומה לכך הוחרמו הבחירות לאספות הראשונות על ידי התימנים והבחירות האחרונות על ידי הספרדים (בתביעת קוריה, כלומר, מספר צירים לפי מספר הבוחרים בכוח ולא בפועל). לא השתתפו בבחירות לאסה"נ הרביעית גם ארגונים פוליטיים ובראשם הרביזיוניסטים, אלה האחרונים עזבו כבר את אסה"נ השלישית.

עמדנו בקצרה על הלבטים והמכשולים בדרך לארגון הישובי. על־אף הכל הולך הארגון ומתחזק, הולך ומתבצר. למעלה ממאתים אלף בוחרים לאספת הנבחרים הרביעית, הרי זו עליה גדולה לא רק בכוח מספרי אלא גם בכוח יחסי. על־אף ההחרמות עוד לא השתתף אף פעם חלק כה גדול של הישוב בבחירות. אין ספק, שאספת הנבחרים הרביעית מייצגת את הישוב לא פחות מכל האספות הקודמות ואולי גם יותר מהן, יש לקוות כי תימצא גם הפעם דרך לשיתוף פעולה מצד אלה שלא השתתפו בבחירות.

מבחינה לאומית ומדינית מהווה התפתחותם של מוסדות השלטון העצמי שלבים ליצירת עם עברי, על־ידי היתוך השבטים והעדות לגוף לאומי אחד. העובדה שעוד לא פסקו גם מגמות של פירוד, מוכיחה שעדיין לא נסתיים הפרוצס הזה. עשרות הרשימות שנלחמו ביניהן בבחירות לאספת הנבחרים הן תוצאה מרבגוניותו של הישוב, אולם בגרותו מתבטאת בעיקר בעצם הליכתו לקלפי ובעובדה שרוב הישוב נאמן למוסדותיו האבטונומיים. ההישג שבהקמת ארגון כנסת־ישראל וביצור עמדותיו יובן כראוי רק אם נשווה לנגד עינינו את היריעה המנומרת של הישוב היהודי בארץ, רב הניגודים וההבדלים העדתיים, הלשוניים, התרבותיים, המדיניים, המעמדיים וכו'. אם בתנאים אלה הושג מה שהושג, הרי זו עדות נאמנה לחיוניותו הרבה של הישוב ולהשפעה העצומה של תנועת התחיה על חייו של העם העברי.

(“אלמות”, ניסן תש"ה)